李 昕，卞欣悅

(首都師范大學 政法學院，北京 100089)

我國是世界專利大國。截至2018年底，我國國內(nèi)(不包含港澳臺地區(qū))科技發(fā)明的專利擁有量達到160.2萬件，同比增長18.1%，平均每萬人口發(fā)明專利擁有量達到11.5件[1]。相比之下，我國科技成果轉化率僅為10%左右[2]，遠低于國外平均40%的水平。公立大學的職務科技成果是我國現(xiàn)階段科技成果的重要來源。據(jù)統(tǒng)計，2018年有效專利實施率、產(chǎn)業(yè)化率、轉讓率分別為52.6%、36.3%、5.4%。其中，大學的相關數(shù)據(jù)僅為12.3%、2.7%、1.4%。2019年，全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組對《高等教育法》實施情況進行首次執(zhí)法檢查后，在報告中指出：“高校在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中積極作為還不夠，科技創(chuàng)新能力特別是原始創(chuàng)新能力還不強。產(chǎn)學研用協(xié)同創(chuàng)新體制機制不健全，各方動力不足，供求關系脫節(jié)，重產(chǎn)出輕轉化的問題仍然突出；科研人員的積極性未充分調(diào)動，對獎勵措施和收益分配等激勵政策普遍存在顧慮。”如何提高大學科研成果的轉化率，是世界各國面臨的共同難題。20世紀六七十年代，美國通過頒布《拜杜法案》，以立法的形式將利用財政性資金完成的職務科技成果歸屬權下放給各大學，使其科技成果轉化率得以大幅提升。為促使科學研究與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相互融合，進一步推動大學科技成果轉化，在借鑒“拜杜經(jīng)驗”的基礎上，我國建立了職務科技成果權屬分置制度，將職務科技成果的知識產(chǎn)權歸屬于大學，在賦予大學轉化自主權的同時，通過進一步下放職務科技成果的使用權、處置權、收益權以激發(fā)轉化動力。然而，科技成果轉化涉及眾多配套制度規(guī)范，權屬分置制度僅僅只是其中一環(huán)，加之制度設計的缺陷，造成了職務科技成果權屬分置制度實施的現(xiàn)實困境。

一、當前職務科技成果權屬分置制度的核心內(nèi)容

完整的所有權包含占有、使用、處置、收益四項權能。2007年修訂的《科學技術進步法》是權屬分置制度實施的開端，該法首次以立法的形式將職務科技成果的占有權下放于大學，但由于缺乏專門承擔轉化職能的機構，不具備職務科技成果轉化的物質(zhì)技術條件，以及轉化動力機制缺失等客觀因素，大學僅是獲得了一項消極的持有職務科技成果的權利，并沒有激發(fā)大學轉化科技成果的主動性，更沒有產(chǎn)生科學研究與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟融合的效果?；谏鲜鲈?，通過法律制度設計，以利益的重新分配為核心，平衡相關主體的權利義務，調(diào)動大學實施成果轉化的主觀意愿，成為新一輪立法的重點。2015年新修訂的《促進科技成果轉化法》規(guī)定，國家投資發(fā)明創(chuàng)造的科技成果，其使用權、處置權、收益權歸屬于大學，這標志著權屬分置制度正式以立法的形式頒布實施。據(jù)此，大學獲得了對其所持有的科技成果的占有、使用、收益、處分四項權能，在享有科技成果占有權的同時，對轉化該成果擁有決定權，并可獲得科技成果轉化后的全部收益。相較于先前大學在完成科技發(fā)明后，等待國家對其成果予以轉化的消極模式，權屬分置制度的目的在于通過法律預設利益分配的機制，促使大學積極實施科技成果轉化。這項制度具有兩個特點：其一，通過收益權的下沉與分配，促使職務科技成果轉化的權利和義務主體由單一轉變?yōu)槎嘣?；其二，緊密圍繞科技成果實施的各個階段進行制度設計，以知識產(chǎn)權歸屬制度、處置制度、收益制度及政府規(guī)章制度，共同構成促進職務科技成果轉化的制度體系。

1. 單位主義的知識產(chǎn)權歸屬制度

職務科技成果的知識產(chǎn)權歸屬是其他權能的基礎。就大學的職務科研成果而言，知識產(chǎn)權歸屬制度的核心在于調(diào)整國家、大學、科研人員三者之間的法律關系，解決國家與大學、大學與科研人員之間職務科技成果專利權的歸屬問題。從世界范圍來看，依照職務科技成果產(chǎn)生后，優(yōu)先享有知識產(chǎn)權的主體不同，主要有單位主義、發(fā)明人主義兩種模式。

自實施知識產(chǎn)權制度以來，我國法律中關于國家與大學間職務科技成果的知識產(chǎn)權歸屬經(jīng)歷了由收權到放權的過程。2002年前，依照《公司法》《專利法》《科學技術進步法》，職務科技成果的知識產(chǎn)權一律由投資者享有。為鼓勵大學進行科研創(chuàng)新，我國選擇了職務科技成果知識產(chǎn)權歸屬的單位主義模式，以法律授權的方式明確了大學對職務科技成果享有知識產(chǎn)權。2002年，科技部和財政部聯(lián)合頒布了《關于國家科研計劃項目研究成果知識產(chǎn)權管理的若干規(guī)定》，首次將由國家財政出資的職務科技成果的知識產(chǎn)權下放為大學享有。2007年，修訂后的《科學技術進步法》明確規(guī)定，財政資助的職務科技成果知識產(chǎn)權歸屬于大學，但保留了國家在大學怠于轉化職務科技成果時，行使介入轉化的權利?，F(xiàn)行《專利法》第6條進一步規(guī)定，科研人員在完成工作任務中利用大學物質(zhì)技術條件做出的發(fā)明均被默認為職務科技成果，其知識產(chǎn)權歸屬于大學。只有單純利用科研機構物質(zhì)技術條件，且科研人員與大學在科技成果產(chǎn)生前就知識產(chǎn)權歸屬預先做出約定時，其知識產(chǎn)權才有可能歸屬于科研人員。

2. 國有資產(chǎn)管理下的職務科技成果處置制度

職務科技成果的處置是轉化職務科技成果、最終實現(xiàn)其價值的關鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)對應著科技成果的使用、處置兩項權能。最先規(guī)定大學享有職務科技成果自主轉化權的行政法規(guī)是2002年頒布的《關于國家科研計劃項目研究成果知識產(chǎn)權管理的若干規(guī)定》，該規(guī)定明確大學對其所擁有的科研成果享有自主決定實施、轉讓、作價入股的權利。2007年修訂的《科學技術進步法》進一步將這兩項權利以立法的形式確定下來。同時，法律為大學的職務科技成果轉化預設了路徑，即自行投資實施，或通過轉讓、許可、作價投資等方式讓與他人實施，以及與他人共同實施[3]。

目前，大學的科技成果轉化主要由學校自主實施，或是通過與科研人員進行預先約定，由職務科技成果發(fā)明人親自實施兩種方式。中共中央辦公廳、國務院辦公廳及科技部在對科技成果轉化實施放管服改革的過程中，不斷向科技人員下放轉化自主權。1996 年通過的《促進科技成果轉化法》，進一步賦予了科研人員補充轉化權，以此來調(diào)動科研人員對科技成果轉化的積極性。2007 年修訂《科學技術進步法》時，確立了項目承擔者享有職務科技成果的知識產(chǎn)權，賦予了項目承擔單位享有知識產(chǎn)權并自主實施科技成果轉化的權利。2016 年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟分忻鞔_規(guī)定，高?？梢垣@得、自主支配科技成果轉化的收益。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，在大學擁有職務科技成果知識產(chǎn)權的基礎上，科研人員可依據(jù)與大學的相關約定對自己研發(fā)出的科技成果予以轉化，同時，可以享有轉化后的部分收益。法律賦予科研人員參與職務科技成果轉化的權利的目的在于以利益為引導，下沉權利，擴大參與職務科技成果轉化的主體數(shù)量，為推動科技成果走向市場與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結合注入動力。

與通過權利下放拉動科技成果轉化的改革并行，為防止改革中國有資產(chǎn)的流失，我國頒布了一系列有關國有資產(chǎn)管理的規(guī)范性文件。2006年財政部頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》規(guī)定，國有資產(chǎn)的范圍包括事業(yè)單位在運行過程中取得的有形、無形收益。2008年，財政部頒布了《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，明確規(guī)定處置國有資產(chǎn)必須遵守嚴格的審批程序，并在先前的基礎上，細化了處置事業(yè)單位國有資產(chǎn)的相關審批程序。2009年頒布的《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》和2012年施行的《教育部直屬高等學校國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，進一步規(guī)定了中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)的出售、出讓、轉讓，應當通過產(chǎn)權交易機構，并且由相應國家機關對其予以作價評估。知識產(chǎn)權是典型的無形資產(chǎn)，財政部頒布的三個文件，在一定程度上限制了之前大學所取得的轉化自主權。2015年，雖然我國立法再次明確大學享有職務科技成果的處置權，但并未取消有關國有資產(chǎn)處置制度對大學科技成果轉化所構成的限制。

3. 與主體擴大相對應的復合性收益分配制度

收益權的保障依托于職務科技成果轉化中的收益制度。根據(jù)現(xiàn)行權屬分置制度，收益權涉及兩個權利主體，即大學和科研人員。分化收益權的目的在于啟動利益引導與平衡機制，擴大轉化權的主體，進而調(diào)動成果轉化的主動性?；谶@種利益的再分配機制，形成了與之相對應的復合性收益分配制度。

在這種復合性的收益分配制度中，大學享有的收益權直接來源于《專利法》賦予大學對職務成果的知識產(chǎn)權，而科研人員享有的收益權則具有雙重來源：一方面，《專利法》規(guī)定職務科技成果發(fā)明人可以依據(jù)約定取得成果的知識產(chǎn)權；另一方面，在沒有取得知識產(chǎn)權的情況下，科研人員在自主轉化科技成果后，或大學實施科技成果轉化后，有通過獎勵獲得收益的權利。

平衡科研人員與其所屬大學之間的利益，是復合性收益分配制度要解決的核心問題。根據(jù)《促進科技成果轉化法》及《實施〈促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》的規(guī)定，大學享有對職務科技成果轉化后所得全部收益的支配權，無需上繳國庫。同時，立法就大學行使收益權進行了限制，明確大學所獲得的轉化收益，一要優(yōu)先用于獎勵在科技成果實施過程中做出重要貢獻的人員，二要優(yōu)先用于科學技術的研究與開發(fā)。為發(fā)揮利益引導功能，依照《促進科技成果轉化法》，職務科技成果轉化主體雙方事先可就獎勵標準及數(shù)額做出約定。如未事先約定，則可依照該制度預設的數(shù)額予以獎勵?？蒲腥藛T所獲得獎勵收益不再計入本單位當年工資總額，以此確?？蒲腥藛T可獲得與其智力成果相應的收益，提升科研人員獲得獎酬的數(shù)額。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，再次強調(diào)科技成果轉化后的收益分配和獎勵方案可由大學自主決定，各大學在充分聽取科研人員意見的前提下，應盡快建立健全收益管理及獎勵制度。

4. 體現(xiàn)政府介入權的強制轉化制度

職務科技成果的強制轉化制度是政府在科技成果轉化中行使介入權的體現(xiàn)。美國《拜杜法案》第203條將政府干預權命名為March-in rights，即在面臨承包商或?qū)＠麢嗳宋丛诤侠頃r間內(nèi)有效實施專利、為公眾健康、安全的需要、符合聯(lián)邦政府條例中特定的公共用途時，聯(lián)邦政府可以要求受讓了專利權的小型企業(yè)或非營利組織公開其專利，如其拒絕公開專利，聯(lián)邦政府可以強制公開。國家保留介入權的作用在于督促轉化主體實施職務科技成果，有效滿足公共利益的需求。將強制轉化作為權屬分置制度的組成部分，目的在于建構以政府為引導、大學為主導的科技成果實施體系。

介入權屬于干預權，國家行使介入權意味著國家有權干預大學自主實施職務科技成果的轉化。這種權力建立于公立大學職務科技成果知識產(chǎn)權的公有屬性之上，屬于政府對國有無形資產(chǎn)管理權的派生權力。強制轉化制度在具體實踐中，主要體現(xiàn)為以下兩種權力的行使：一是管理權，體現(xiàn)在國家在賦予大學自主轉化權后的監(jiān)管制度中。依據(jù)《促進科技成果轉化法》的規(guī)定，為便于政府對科技成果轉化實施事后監(jiān)管，大學在積極行使自主轉化權后，需要向行政機關就其所持有的職務科技成果的種類、數(shù)量、實施情況，以及成果轉化后的收入分配情況等具體事項提交年度報告。二是強制權，即大學怠于轉化科技成果時，國家享有轉化科技成果或許可他人轉化的權力。依據(jù)《科學技術進步法》規(guī)定，大學在取得知識產(chǎn)權后的合理期限內(nèi)沒有將其予以實施，以及當國家安全、國家利益和重大社會公共利益對大學所持有的知識產(chǎn)權有需求時，國家可以行使此項強制轉化權。

二、當前職務科技成果權屬分置制度的缺陷

權屬分置制度為促進財政資助的科技成果的轉化奠定了制度基礎，但是，制度設計本身以及配套制度的不完善，使得權屬分置制度在落實過程中，出現(xiàn)了《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到的：“重產(chǎn)出輕轉化”、科研人員轉化積極性不高、產(chǎn)學研協(xié)同機制不完善等問題。

1. 單位主義模式下知識產(chǎn)權制度的缺陷

如前所述，我國對職務發(fā)明采取單位主義模式，在未對成果歸屬進行約定時，單位優(yōu)先享有職務科技成果的知識產(chǎn)權。對于企業(yè)而言，這種知識產(chǎn)權模式與企業(yè)追求利潤的目的是一致的，因而，能夠調(diào)動企業(yè)實施科技成果轉化的內(nèi)在動力。相比企業(yè)而言，大學作為非營利的事業(yè)單位，人才培養(yǎng)與科技研發(fā)是其主要職責，科技成果的轉化與實施并非大學的核心職能。加之國有無形資產(chǎn)管理制度的限制，科技成果資產(chǎn)評估制度的缺失，以及因制度缺失所隱藏的國有資產(chǎn)流失的責任風險，使得大學管理層缺乏實施科技成果的動力。科研人員完成發(fā)明后，知識產(chǎn)權歸屬大學，也造成了科技成果與其發(fā)明人權利的分離。雖然，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，在不變更職務科技成果知識產(chǎn)權的基礎上，科研人員享有以約定的方式實施職務科技成果并獲得收益的權利，但這種權利來源于大學的二級受讓，是否可以轉化、如何轉化依賴于大學內(nèi)部管理制度的賦權。在缺乏轉化動力并存在責任風險的情況下，無論是基于知識產(chǎn)權還是基于二級受讓的轉化都存在落實的障礙。

權屬分置制度將職務科技成果的占有權下放，意味著大學可自行管理其所取得的知識產(chǎn)權，但在實踐中，科技成果的知識產(chǎn)權管理并未真正與政府的行政監(jiān)管分離。公立大學的屬性決定了職務科技成果的公有屬性，其知識產(chǎn)權管理制度被納入國有資產(chǎn)的管理體制中。國有資產(chǎn)的屬性使科技成果轉化重新受到了行政干預，行政權力的介入在一定程度上剝奪了大學的轉化自主權，阻礙了職務科技成果的轉化。反觀美國、德國、日本等實施職務科技成果權屬分置制度相對成功的國家，經(jīng)過改革的大學均具有相對獨立的法律地位，擁有法定的自主權，這種組織地位的獨立與自主是其轉化自主權能夠得以落實的基礎。

轉化職務科技成果時涉及評估作價，在權屬分置制度實施前，大學需要按照事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置程序，通過行政審批程序?qū)β殑湛萍汲晒M行評估。雖然，權屬分置制度為轉化主體設置了新的評估作價方式，轉化主體以轉讓、許可、作價投資的方式進行科技成果轉化時，無需再走事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的審批程序，但是，由于科技成果價值的評估具有一定程度的不確定性，為了規(guī)避責任風險，避免事后因評估價格過低，承擔國有資產(chǎn)流失的責任，多數(shù)管理者會選擇按國有資產(chǎn)評估與備案流程進行科技成果轉化前的行政審批程序，以降低管理責任風險，這種選擇在一定程度上導致了法律所設計的權屬分置制度實施效果的削減。

2. 缺失必要的風險分擔與價值評估制度

權屬分置制度為大學預設的轉化路徑為自行投資實施與通過轉讓、許可、作價投資等方式讓與他人實施，以及與他人共同實施[3]。在理論層面，強化轉化自主權、擴大轉化權的實施主體，通過利益分享激發(fā)權利主體轉化動力的做法，有助于科技成果轉化率的提升，但并不能解決科研成果轉化時面臨的風險，起到吸引資本注入的效果。這種風險主要體現(xiàn)為投資科技領域的資本風險，以及因科研成果評估制度不成熟導致的國有資產(chǎn)處置的責任風險。

風險是指將來可能遇到的各種各樣的不確定性，人們對未來行為預期的不確定性而可能導致后果與預期目標發(fā)生負偏離[4]?？萍汲晒麑嵤┲饕萍佳邪l(fā)、成果轉化、生產(chǎn)成果三個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)間都有密切聯(lián)系，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)都會導致科技成果無法完成轉化。其中，資本是推動從前一個階段走向下一階段的保障。當基礎研究成果轉入應用時，需要投入數(shù)倍于基礎研究的經(jīng)費?？萍汲晒D化中的高額投資，轉化成功的低概率，以及轉化后收益的不確定性，最終造成了投資科技成果轉化的高風險。科技成果實施中的風險與收益特征與風險投資的特征恰好契合。因此，為科技成果轉化注入資本，跨越從科研成果走向市場的達爾文死海，引入以高風險、高收益為特征的風險投資，通過風險投資基金的資本投入，化解轉化中資金不足的困境，分擔轉化面臨的高風險是各國促進科技成果轉化的重要舉措?！栋荻欧ò浮返某晒χ幘驮谟陂_創(chuàng)了美國技術與風險基金產(chǎn)業(yè)進行合作的新境界。

《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到，我國高校目前面臨產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體制機制不健全的現(xiàn)象。造成上述現(xiàn)象的根本原因就在于我國尚未形成健全的風險投資制度，使得高校不愿意進入技術市場轉化其科技成果，造成職務科技成果的產(chǎn)出與市場脫節(jié)，進一步加劇了我國職務科技成果轉化動力不足的現(xiàn)象。近年來，我國風險投資市場發(fā)展迅速，但是從制度的層面而言，仍然處于發(fā)展的初級階段。一方面，目前我國沒有專門的《風險投資法》，有關風險投資的規(guī)范散見于《公司法》《證券投資基金法》《關于建立創(chuàng)業(yè)投資機制的若干意見》《關于促進創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關稅收政策的通知》等不同等級的規(guī)范性文件中，且內(nèi)容模糊，立法保障和引導性政策等制度供給不足；另一方面，風險投資屬于私人股權投資的一種，其股權無法在股票市場自由交易，因此，退出資本市場的渠道單一。在缺乏風險分擔機制的情況下，不足以吸引足夠的風險資本進入科技成果轉化市場。

價值評估作為技術市場化的基礎，是科技成果轉化的必要環(huán)節(jié)。客觀、科學、合理的評估制度不僅承載著平衡利害關系人利益的功能，而且擔負著國有無形資產(chǎn)處置中的公共利益保障功能?，F(xiàn)階段，我國科技成果轉化的評估制度尚未健全。《科學技術評價辦法(試行)》《科技評估工作規(guī)定(試行)》雖然對科技成果的價值評估做出了規(guī)定，但存在著內(nèi)容不細致、可操作性弱的弊端。由于缺乏統(tǒng)一的標準和客觀依據(jù)，科研成果的價值評估的公信力存在嚴重不足，進而影響到科研成果的商品化，成為制約科研成果進入技術市場進行交易的障礙。

3. 獎勵制度的設計未能滿足相關主體的利益訴求

通過有效的獎勵制度調(diào)動科研人員的轉化積極性無疑是推動職務科技成果實施的有效手段之一。1996年，《促進科技成果轉化法》正式明確了對職務科技成果發(fā)明人的物質(zhì)獎勵制度。2015年開始實施的權屬分置制度明確大學對科研人員的獎勵采取約定優(yōu)先主義，雙方就獎勵的方式、數(shù)額、時限可進行充分協(xié)商。權屬分置制度在賦予大學享有實施科技成果收益權的基礎上，規(guī)定大學保障科研人員收益權即科研人員受獎勵的權利的職責。從《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中可以看到，由于獎勵制度實施程序繁瑣，加之與現(xiàn)實狀況不匹配等因素，導致高?？蒲腥藛T對獎勵措施和收益分配等激勵政策普遍存在顧慮，其科技成果轉化的積極性并未被充分調(diào)動，使得科技成果轉化率并未隨獎勵制度的優(yōu)化而得以提升。

以一定比例的轉化收益或股權作為對科研人員的獎勵是現(xiàn)行權屬分置制度分配利益的主要方式。其中，以一定比例的轉化收益作為獎勵是一種典型的以結果作為標準的利益分配機制，即根據(jù)轉化效益確定獎勵數(shù)額，這種利益的實現(xiàn)受到轉化程序和周期的影響。由于科研成果的特殊性，轉化過程需要經(jīng)歷專利技術的真?zhèn)巫R別、技術比較、市場分析、投資分析、風險分析、實質(zhì)性的技術交易談判等眾多復雜的環(huán)節(jié)，復雜而漫長的程序無疑會降低科研人員的利益期待值。以股權作為獎勵是技術資本化的體現(xiàn)，但是鑒于大學的職務科技成果屬于國有資產(chǎn)，作價入股后應當被認定為國有股權，對職務發(fā)明人的股權獎勵要通過國有股權交易系統(tǒng)實現(xiàn)，且需十多個政府行政部門審批[5]，獎勵制度中環(huán)節(jié)眾多、周期極長，以及利益的不確定性，削減了利益引導的效果。

根據(jù)激勵的功效進行分析，現(xiàn)有獎勵制度的缺陷主要體現(xiàn)在與大學職稱評定標準不契合，忽視專業(yè)轉化主體利益的弊端。一方面，對科研人員而言，科技成果的價值最大化是其利益所在，但這一問題不是權屬分置制度能夠有效解決的。受專利制度的限制，科研人員無法同時選擇發(fā)表論文和申請專利，而現(xiàn)階段，我國大學將論文的發(fā)表數(shù)量作為職位晉升、年度考評的重要依據(jù)。成果轉化后獲得的獎勵并不能彌補科研人員因此而失去的職稱晉升機會；進而出現(xiàn)了《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到的：當前高校發(fā)展過于重視外部評價，急功近利，把主要精力放在了論文數(shù)量、項目申報上，高質(zhì)量標志性成果產(chǎn)出低。另一方面，大學中承擔中介職能專門負責實施成果轉化的轉化人員，在收益分配中屬于一直被忽視的主體。這些具體實施轉化的人員雖然在科技成果的發(fā)明創(chuàng)造環(huán)節(jié)未做出貢獻，但卻是轉化過程中不可忽視的主體。單純強化對科研人員的獎勵制度，忽略具體實施轉化的人員的利益，則無法充分發(fā)揮獎勵制度的實質(zhì)功效。

原則性強、可操作性弱是涉及科技成果轉化的法律規(guī)范存在的共性問題。具體到收益分配方面，最不具有可操作性的是關于科研人員收益權的協(xié)商、獎勵制度。根據(jù)法律規(guī)定，科研人員與所屬大學可就轉化主體、獎勵數(shù)額、獎勵方式等事項進行協(xié)商。這項規(guī)定的目的在于將收益的二級分配權下沉至大學，授權大學遵循雙方意思自治的原則，通過協(xié)商、約定方式分配成果轉化的收益，實現(xiàn)利益引導，促進轉化意愿。這種二級分配模式最大的弊端在于忽視了科研人員與所屬大學具有隸屬關系。在現(xiàn)有的大學人事管理體制中，雙方并不具有協(xié)商的基礎。在上位法沒有做出相對明確的收益分配比例規(guī)定，又缺乏相應的爭端與救濟程序的背景下，收益權二級分配的公平、公正沒有客觀制度作為保障。

4. 有關政府介入權的規(guī)定模糊

權屬分置制度的核心在于減少行政干預，賦予權利主體充分實施轉化的自主權。但基于公共利益的需要，在權屬分置的前提下，政府保留著對大學科研成果轉化的介入權。這種保留使得大學自主權與政府介入權的界分成為制度設計不可忽視的內(nèi)容。但是由于法律規(guī)定的不明確，以及規(guī)范性文件的相互沖突，導致這種界分具有一定的模糊性。以處置制度為例，《促進科技成果轉化法》《實施〈中華人民共和國促進科技成果轉化法〉若干規(guī)定》等規(guī)范性文件均規(guī)定，大學對是否實施其持有的科技成果享有自主選擇權，無需經(jīng)行政主管機關審批或備案，除非該項科技成果涉及國家安全、公共利益等重大事項。但根據(jù)2012年施行的《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》，大學向財政部門進行備案登記，是取得國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記證的前提。按照這一規(guī)定，大學將職務科技成果作價入股，必須事先進行備案。這一規(guī)定等于為大學以知識產(chǎn)權入股設定了事前準入程序。

在強制轉化制度中，目前主要存在三大突出的設計缺陷：其一，缺乏對強制轉化的條件限定。現(xiàn)行《科學技術進步法》第20條規(guī)定，在大學獲得知識產(chǎn)權后的合理期限內(nèi)沒有及時進行轉化，以及面臨國家和重大社會公共利益的需要時，政府有權強制實施強制轉化。其中“合理期限”“國家利益”“公共利益”都屬于不確定的法律概念，賦予了實施主體在判斷上的裁量權。因此，要保障介入權行使的規(guī)范化，必須明確具體的考量因素、裁量標準。其二，缺失有關啟動強制轉化程序的權利主體的規(guī)定。哪些機關有權行使介入權？除依職權外，是否可依申請行使介入權？申請行使介入權的主體有哪些？上述問題都需要相關法律、法規(guī)進一步予以明確。其三，缺乏有關介入權行使的程序規(guī)范。介入權的行使是對大學轉化自主權的干涉。因此，需要明確介入權行使的法定程序，比如事前告知、說明理由、異議程序等。

科技中介機構作為連接大學與企業(yè)的橋梁，是促成科技成果轉化的重要中介。與國外科技中介機構普遍實現(xiàn)公司化運行相比，我國科技中介機構社會化進程緩慢、市場化程度較低。截至2018年底，我國453家國家技術轉移機構中，大學技術轉移機構134家，科研院所技術轉移機構121家，政府部門所屬的機構83家，獨立第三方市場化運作的機構81家，技術(產(chǎn)權)交易機構34家。大學、科研院所技術轉移機構數(shù)量占比近六成。在大學技術轉移機構中，66家為依托國家“211 工程”大學的機構，如清華大學、北京大學、浙江大學、西安交大等；在科研院所技術轉移機構中，中科院技術轉移機構 46 家，如中國科學院青島產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新與育成中心、中國科學院成都國家技術轉移中心等；政府所屬技術轉移機構主要包括科技成果轉化中心、科技開發(fā)中心等。從市場化角度來看，453家國家技術轉移機構中，獨立法人機構297家，其中市場化運作的企業(yè)法人機構154家，事業(yè)法人機構125家，社團法人機構3家，民辦非企業(yè)法人機構15家，獨立法人內(nèi)設機構156家，其中大學、科研院所內(nèi)設的技術轉移機構占八成[6]。這種非市場化運作的模式嚴重制約著科技中介機構作用的發(fā)揮。

三、職務科技成果權屬分置制度的完善

為解決當前權屬分置制度存在的制度設計與制度落實兩個層面的問題，總結我國西南交通大學有關大學科技成果混合所有制改革經(jīng)驗，借鑒國外成功提升科技成果轉化率的制度，完善我國權屬分置制度成為當務之急。

1. 通過混合所有的形式優(yōu)化知識產(chǎn)權制度

《促進科技成果轉化法》通過賦予大學處置權、收益權，簡化了行政審批手續(xù)，對于促進成果轉化發(fā)揮了一定作用，但并未解決動力機制的問題。為了進一步激活權屬分置制度，啟動成果轉化的動力機制，西南交通大學試行了職務科技成果混合所有制的改革，改革的核心舉措是科研人員與大學共同持有科技成果的知識產(chǎn)權。

職務科技成果混合所有制的法律依據(jù)在于我國《專利法》。根據(jù)我國《專利法》第6條第3款的規(guī)定，利用本單位的物質(zhì)技術條件所完成的發(fā)明創(chuàng)造，單位與發(fā)明人或者設計人訂有合同，對申請專利的權利和專利權的歸屬作出約定的，從其約定。基于這項法律確立的約定優(yōu)先原則，科研人員使用大學的物質(zhì)技術條件完成科技成果后，可就該科技成果的知識產(chǎn)權歸屬與大學進行約定，并依照約定成為該科技成果知識產(chǎn)權的部分持有人，進而形成知識產(chǎn)權的混合所有。這種約定優(yōu)先的權利歸屬方式，賦予雙方自主選擇權，在充分尊重當事人意思自治基礎上，平衡大學與科研人員雙方的利益。

混合所有制的優(yōu)越性在于通過知識產(chǎn)權的混合所有，在基礎性權利的層面體現(xiàn)大學與科研人員之間的利益分配，最大程度地調(diào)動轉化職務科技成果的主觀意愿。無論大學、科技人員哪一方作為轉化主體對職務科技成果實施了轉化，另一方均可獲益，有利于形成合作雙贏的局面。

2. 以組織改革、專門制度落實轉化自主權

如前所述，我國法律雖然下放了轉化自主權，但由于大學屬于事業(yè)單位，這種下放意味著職務科技成果的知識產(chǎn)權由國家持有變?yōu)橛纱髮W代表國家持有。如果不落實大學的法人自主權，則無法發(fā)揮制度設計的實質(zhì)功效。

為了促使公立大學能夠更加回應市場和社會的需求，通過組織改革，擴大自主權，是各國公立大學改革的共同選擇。以日本為例，2000年，文部科學省專門成立了“國立大學法人調(diào)查委員會”。經(jīng)過一年多的努力，于2001年9月提出《關于新的“國立大學法人”形象的中間報告》。該報告在強調(diào)大幅度緩和大學組織、人事、預算等方面的規(guī)制及擴大大學自主權的同時，要求采用企業(yè)的經(jīng)營管理方式來管理大學。2004年，國會通過《國立大學法人法》，將國立大學從原來文部科學省的一個附屬機構轉變?yōu)榫哂歇毩⒎傻匚坏姆ㄈ藢嶓w。法人化改革之前，日本國立大學是以教授治校為特征的“學術共同體”，強調(diào)學術自由，注重基礎研究和學理探究，較少關注學術成果的社會效益和經(jīng)濟效益。法人化改革更強調(diào)大學作為知識載體的經(jīng)營特征。

日本公立大學法人化改革的目的在于消除構成大學自主權限制的制度障礙。我國臺灣地區(qū)在加大公立大學自主權的組織改革的同時，為了促進科技成果轉化，則以單行立法的方式為大學科技成果轉化提供制度保障。臺灣所謂“《科學技術基本法》”第6條規(guī)定，在“政府”補助、委辦或出資下產(chǎn)生的職務科技成果，其知識產(chǎn)權全部或部分歸屬于研究機構、大學，不受所謂“國有財產(chǎn)法”的限制；同時還規(guī)定，職務科技成果的專利期限、范圍、比例、登記、管理、收益分配、資助機關介入、授權第三人實施或收歸“國有”及相關程序等事項，由行政主管機關統(tǒng)籌規(guī)劃，并由各主管機關制定相關規(guī)定命令來施行。

我國權屬分置制度的核心同樣在于下放自主權，但根據(jù)目前《國有資產(chǎn)管理辦法》的規(guī)定，大學的無形資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，適用國有資產(chǎn)管理中有關審批、評估的規(guī)定。嚴格的程序、冗長的審批不能適應具有高度時效性的科研成果轉化，因此，改革大學管理體制，落實自主權，成為當前革除制約大學創(chuàng)新的制度障礙的首要任務。為此，2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于擴大大學和科研院所科研相關自主權的若干意見》，明確將落實大學自主權作為一項重要事項。在組織管理體制改革的同時，本著兼顧管理和效率、協(xié)調(diào)利益沖突、提升轉化效率的目的，確立針對職務科技成果轉化的專門制度，是解決當前問題的關鍵。通過專門制度的設計，一方面，繼續(xù)刪減轉化前的審批、評估等繁瑣流程，激發(fā)轉化主體的轉化意愿；另一方面，明確將原本的事前審批程序轉為事中信息披露、事后提交年度報告?zhèn)浒傅墓芾矸绞剑ㄟ^邊轉化邊監(jiān)管、先轉化后監(jiān)管的方式，不僅能而防止國有資產(chǎn)流失，也可避免轉化前的繁瑣流程，縮短轉化周期，提升轉化效率。

3. 完善風險投資與成果評估制度

引入風險投資制度分擔職務科技成果轉化中的風險，促進資本與科技成果轉化的結合，是成果轉化的根本保障。目前，制度建構的一項重要任務就是通過完善法律法規(guī)和公共政策，啟動資本籌集機制，激活資本市場，將高等學校的產(chǎn)出環(huán)節(jié)與市場的需求相結合，以改善《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到的：產(chǎn)學研用協(xié)同創(chuàng)新體制機制不健全的問題。與此同時，作為風險投資的前置環(huán)節(jié)，科研成果評估制度面臨著進一步合理化、規(guī)范化、體系化的需求。

要提高科技成果轉化對資本市場的吸引力，應充分調(diào)動民間資本，允許一些基礎較好、具有一定經(jīng)濟實力的風險投資公司吸收社會閑散資金，充分調(diào)動各方面可利用資源，使風險投資的資本市場活躍起來[7]。其中，體系化的法律保障與政策引導是風險投資發(fā)展的基礎。目前，我國政策與立法的側重點在于：一是以稅收、政策等優(yōu)惠制度，引導風險投資進入科技成果轉化領域，為科技成果轉化提供資金保障；二是促進科研院所與企業(yè)的交流合作，增加科研成果向企業(yè)轉讓的幾率；三是拓寬風險投資基金籌資渠道，保障資本能夠不斷注入科技成果轉化領域；四是構建完善的資本市場，增加風險投資資本退出路徑，引導風險投資企業(yè)以并購、回購等耗時短的方式進行退資，提高資本退出時的收益率，從而吸引風險投資進入科技成果轉化領域。針對我國目前主要的IPO方式，保障科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板、中小板、主板市場的長遠發(fā)展是制度完善的核心。

體系化的轉化評估機制是技術市場化的基礎。目前，通過制度建構完善科研成果的評估機制是我國推動技術市場化的一項重要任務。為此，我國出臺了《科學技術評價辦法(試行)》《科技評估管理暫行辦法》《科技成果評價試點工作方案》《科技成果評價試點暫行辦法》等規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件對評估機構、評估程序、評估標準等作出規(guī)定，初步建構起了我國的科研成果評估的制度框架。針對目前存在的問題，提升評估的公信力是當前完善制度的核心：其一，確立評估機構和評估專家的準入資格，保障其專業(yè)性；其二，明確評估機構的獨立地位，保障其中立性；其三，細化評估標準與評估流程，保障評估結果的客觀公正；其四，確立違法歸責作為界定評估責任的歸責原則；其五，通過一般法與特別法相結合的方式，健全評估效力制度，在《民法總則》《合同法》《公司法》一般規(guī)定的基礎上，以特別法的形式進行拾遺補闕。

4. 完善以獎勵為核心的利益分配機制

以獎勵體現(xiàn)科研人員的收益權是目前權屬分置制度的一項內(nèi)容。如前所述，缺乏實效是當前收益權分配機制的弊端。為了提升該項制度的實效性，應當在科技成果混合所有制的基礎上，完善現(xiàn)有的獎酬制度，同時，進一步細化該權利的實施與救濟程序。以此化解《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到的，科研人員因?qū)Κ剟畲胧┖褪找娣峙涞燃钫叽嬖趹n慮，以及我國現(xiàn)有職稱評定制度缺陷而導致的，科研人員不愿轉化科技成果的困境。

首先，以知識產(chǎn)權獎勵替代股權獎勵。將知識產(chǎn)權以獎勵的形式部分歸屬于科研人員，使知識產(chǎn)權的價值與科研人員的利益之間形成利害關系，通過知識產(chǎn)權獎勵解決現(xiàn)有獎勵制度中落實周期長、缺乏實效性的困境。這種利益分配方式的優(yōu)勢在于：其一，在現(xiàn)有的權屬分置制度中，科技成果成功轉化是科研人員獲得收益權的前提條件，由于受國有無形資產(chǎn)處置程序的限制，需經(jīng)過國有股權交易的層層審批，而知識產(chǎn)權獎勵在科技成果轉化前即可完成，省去了復雜的審批程序；其二，與股權獎勵相比，知識產(chǎn)權獎勵將科研人員利益的可期待階段提前，更有利于發(fā)揮獎勵制度的利益引導功能，提升科研人員對科技成果轉化價值量的關注度，促進更多科研人員從事能夠促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的科學研究，提高科技成果的可轉化性。

其次，建構合理的分成制度，平衡各轉化主體的利益。根據(jù)我國權屬分置實踐中顯現(xiàn)出的問題，主要需要做出三個方面的調(diào)整：其一，借鑒美國斯坦福大學的“三三三制”，即科技成果轉化后的收入，先扣除15%支付轉化的各項支出，余下收入，則由科技人員及科技人員所在系、學院各分1/3，保障科研人員、課題組各方的利益，充分調(diào)動權利主體轉化科技成果的積極性。其二，將轉化人員納入利益分配機制，賦予轉化人員分享收益的權利，客觀、公正地保障轉化人員的勞動價值。在權屬分置制度中賦予轉化人員利益分享權，通過利益主體的擴大，強化轉化意愿。其三，完善權屬分置制度中的爭端解決與權利救濟程序。無救濟則無權利。完善的爭端解決和權利救濟制度是收益權實現(xiàn)的保障，否則收益權將處于空置的狀態(tài)。在日本，科研人員與大學就獎酬發(fā)生爭端時，可向仲裁機構申請仲裁或向法院提起訴訟。美國則規(guī)定，發(fā)生相關爭端時可以向?qū)＠虡司稚暝V。將相關利害關系人的權利救濟程序和爭端解決制度引入當前我國權屬分置制度中，是收益權保障的體現(xiàn)。

最后，完善我國高校職稱評定、年度考評標準，使其逐步與職務科技成果權屬分置制度相契合，解決《高等教育法》執(zhí)法檢查報告中提到的職務科技成果質(zhì)量低、過度重視論文數(shù)量的問題。將職稱評定、年度考評中的論文數(shù)量標準轉變?yōu)檎撐拇碜鳂藴?，減小高?？蒲腥藛T在工作中的科研壓力，為其創(chuàng)造出高質(zhì)量的科技成果營造良好的制度環(huán)境；另一方面，高質(zhì)量的科技成果具有較高的轉化價值、市場價值，更容易被市場所接受，進而解決高校與市場需求相脫節(jié)的問題。

5. 明確政府責任與規(guī)制權的行使

基于大學職務科研成果的公有屬性，政府規(guī)制是權屬分置制度實施的前提，也是公共性保障的體現(xiàn)。這種規(guī)制主要體現(xiàn)為政府建構激勵型制度和行使介入權兩個方面。

首先，從立法、執(zhí)法、行政引導全方位出發(fā)進行制度設計，平衡、協(xié)調(diào)職務科技成果轉化中各主體的利益，為職務科技成果轉化創(chuàng)造良好的環(huán)境，是政府規(guī)制的目的。這種規(guī)制不同于傳統(tǒng)的政府監(jiān)管，屬于通過激勵型制度建構進行利益引導的行為。鑒于職務科技成果的特殊性，應當兼采一般法與特別法的立法形式，以一般法為支撐，解決科技成果轉化中的共性問題，如通過《專利法》確立知識產(chǎn)權歸屬，通過《公司法》確立知識產(chǎn)權作價入股的基本制度。同時，制定專門針對公立大學科技成果轉化中特有問題的專門規(guī)范，明確科技成果的處置制度、大學的國有資產(chǎn)管理制度，進而形成網(wǎng)絡化的科技成果轉化體系。

其次，明晰政府介入權的行使條件和方式。合理、規(guī)范的國家介入制度，不僅能夠促使科技成果轉化機制、權屬分置制度更加科學有效，同時也是督促成果轉化、滿足公共利益需求的保障手段。加強介入權行使乃是基于避免(知識產(chǎn)權)權利濫用之需，而規(guī)范介入權行使乃是出于制約(介入權)權力濫用之慮[8]。合理界定政府規(guī)制的邊界、規(guī)范介入權的行使是權屬分置制度能夠得以落實的基礎，也是各國在建構政府資助的科研成果的轉化制度中，平衡公共利益與私人利益的共性需求。以美國為例，隨著《拜杜法案》的實施，美國大學在科學研究方面取得了重大成就，專利申請和授予的數(shù)量有了顯著增長，極大地推動了美國由“制造經(jīng)濟”向“知識經(jīng)濟”的轉型。與此同時，也將作為公共物品的大學推向了市場。人們詰問《拜杜法案》導致大學成為新的“專利怪客”，背離了大學的使命。面對這種詰問，2009年的專利法修正案對《拜杜法案》所存在的缺陷和“失靈”進行了回應?；貞母纠砟罹褪瞧胶夤怖媾c私人利益，強調(diào)政府介入權的行使，保障激勵創(chuàng)新這一手段更加符合增進社會福祉的終極目標?；谶@一目的，明確政府介入權的同時規(guī)范政府介入權的行使成為完善權屬分置制度的一項內(nèi)容。其中，《拜杜法案》第203條和《聯(lián)邦法規(guī)》第37篇401條對介入權的執(zhí)行和救濟程序做了相對嚴謹而詳細的規(guī)定。按照規(guī)定，在介入權行使前，行政機關應當進行充分的調(diào)查，并及時履行告知義務，以書面形式將啟動介入權的事實、理由告知行使轉化權利和義務的主體。相關權利主體接到書面告知后，有權提出異議，并可就有異議的內(nèi)容進行舉證、辯論。當轉化主體對執(zhí)行介入權的決定、方式不服時，可以通過仲裁、訴訟尋求救濟。

總之，科技是第一生產(chǎn)力，世界各國為確保科技對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，都先后制定了促進科技成果轉化的法律與政策。在我國，職務科技成果權屬分置制度使得大學獲得了更多的轉化自主權。但是，由于權屬分置制度本身以及配套制度的不完備，這項制度的利益引導功能未能充分實現(xiàn)。立足我國現(xiàn)實，借鑒他國成功經(jīng)驗，完善權屬分置制度，為技術和風險基金產(chǎn)業(yè)的合作提供合理的制度安排，是促進大學科技成果轉化、實現(xiàn)科學研究與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟相融合的關鍵。