劉世杰 劉曉琨

(1.海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?70100；2.中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京100000)

2016年最高人民法院公布的第69號(hào)指導(dǎo)性案例，引起了過(guò)程性行政行為可訴性的大討論，也由此產(chǎn)生了諸如何為過(guò)程性行政行為、所有種類(lèi)過(guò)程性行政行為是否都不可訴、如果其中一些行為可訴那么可訴的標(biāo)準(zhǔn)又需要滿足哪些構(gòu)成要件等一系列問(wèn)題。尋根溯源，任何法律問(wèn)題的產(chǎn)生，都源于對(duì)于法律概念的不明或混淆。故而，在探析這些問(wèn)題之前，有必要從根源入手，首先對(duì)過(guò)程性行政行為可訴性的相關(guān)定義與學(xué)界相關(guān)表述，以及在法律、司法解釋中的表現(xiàn)形式進(jìn)行初步探析。

1 過(guò)程性行政行為可訴性概述

1.1 學(xué)界對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性的相關(guān)表述

在行政行為的諸多學(xué)理分類(lèi)中，過(guò)程性行政行為作為其中分類(lèi)的一種，根據(jù)相關(guān)含義與終局性行政行為相對(duì)應(yīng)。無(wú)疑，由于終局性行政行為對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)施加的實(shí)際影響，故而一般可訴，且實(shí)踐中爭(zhēng)議較少。但是過(guò)程性行政行為卻由于其外在的不成熟性而在學(xué)界將其認(rèn)定為是否可訴時(shí)意見(jiàn)不一。

1.1.1 審慎傾向說(shuō)

何海波教授認(rèn)為：“一個(gè)行政決定的作出往往包含告知、通知等程序事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行前還會(huì)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。這些程序性事項(xiàng)構(gòu)成一個(gè)行政行為的準(zhǔn)備過(guò)程，當(dāng)事人一般不能單獨(dú)對(duì)其提起訴訟。”[1]學(xué)者蔡樂(lè)渭認(rèn)為：“若法院在案件成熟之前,任意介入對(duì)中間性和程序性行為的審查,則可能引起司法資源的浪費(fèi)?！盵2]需要在此說(shuō)明的是，由于過(guò)程性行政行為暫時(shí)還未具有嚴(yán)格的成文法概念，過(guò)程性行政行為在行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界也有諸多不同的表述，從而在某些情況下導(dǎo)致可訴性的標(biāo)準(zhǔn)不明。根據(jù)2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政訴訟法司法解釋”)第一條第六款對(duì)于行政訴訟的受案范圍的消極規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為”便可以初步探知。筆者基于法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在此試作定義，即過(guò)程性行政行為可訴性指的是，行政行為最終作出之前，行政機(jī)關(guān)為此作出的各項(xiàng)準(zhǔn)備性行政行為是否可納入行政訴訟受案范圍進(jìn)行司法審查。

1.1.2 折中說(shuō)

持完全肯定立場(chǎng)的學(xué)者較少，而持折中說(shuō)的學(xué)者較多，筆者在此不一一列舉，僅在此總結(jié)歸納其共同之理由要點(diǎn)。折中說(shuō)認(rèn)為，需要采取“某種標(biāo)準(zhǔn)”或者要素再根據(jù)個(gè)案來(lái)單獨(dú)判定其是否可訴，而不應(yīng)當(dāng)“一棍子打死”。誠(chéng)然，一個(gè)行政行為的作出往往伴隨眾多的行政程序性事項(xiàng)的產(chǎn)生，例如：政府信息公開(kāi)以及行政許可中的諸多種類(lèi)的材料補(bǔ)正程序，行政處罰執(zhí)行前的通知或者告知以及送達(dá)程序，等等。一般而言，這些行為由于未對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)且最終的影響，因此法院通常不予審查。

但是，究竟這些靜態(tài)的法條規(guī)定的行為是否在個(gè)案中屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案情來(lái)仔細(xì)考究以確定其是否可訴。而法院裁判依據(jù)的相關(guān)法律與司法解釋無(wú)疑約束著法院對(duì)于過(guò)程性行政行為的審查力度。因此，筆者在下文簡(jiǎn)要列舉相關(guān)法條的表述。

1.2 過(guò)程性行政行為可訴性的相關(guān)法律表述

對(duì)于過(guò)程性行政行為是否可訴，相關(guān)司法解釋也多采取反面列舉的方式進(jìn)行規(guī)定。如《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》的第二條規(guī)定，相對(duì)人對(duì)于申請(qǐng)內(nèi)容不明確，起訴行政機(jī)關(guān)要求其補(bǔ)正的行為，法院不予受理。類(lèi)似的還有2018年施行的“行政訴訟法司法解釋”中第一條第二款第六項(xiàng)也對(duì)有關(guān)過(guò)程性行政性行政行為是否可訴進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等行為就被排除在行政訴訟的受案范圍之外。

考察各學(xué)者的觀點(diǎn)看法與相關(guān)法律司法解釋規(guī)定，對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴與否的評(píng)判都欠缺一種量化以及可模式化的行為公式進(jìn)行比對(duì)與參照。雖然2016年最高人民法院公布的第69號(hào)指導(dǎo)性案例在過(guò)程性行政行為可訴的實(shí)踐領(lǐng)域有了開(kāi)創(chuàng)性的影響，但卻未對(duì)此后法院的司法審判實(shí)踐產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作的實(shí)際意義。在實(shí)踐中，法院對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性的標(biāo)準(zhǔn)不一，但其中又不乏一些共性。因此，筆者希望通過(guò)案例分析，來(lái)歸納總結(jié)法院對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)現(xiàn)對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需完善之處。

2 現(xiàn)有可訴性標(biāo)準(zhǔn)之考量

2016年，最高人民法院公布的第69號(hào)指導(dǎo)性案例對(duì)于過(guò)程性行政行為的司法審查產(chǎn)生了深遠(yuǎn)意義，但是其在構(gòu)筑一套完備的審查標(biāo)準(zhǔn)方面仍有相當(dāng)?shù)牟蛔?，故而?dǎo)致現(xiàn)有司法判例對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，且考量因素也多有不同。筆者在此對(duì)法院認(rèn)定過(guò)程性行政行為可訴或不可訴的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)要?dú)w納。

2.1 可訴性標(biāo)準(zhǔn)一：司法謙抑性的考量

司法審判作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，理應(yīng)守衛(wèi)在諸多救濟(jì)方式的較后位置。行政訴訟的目的在于解決行政爭(zhēng)議，而非司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)運(yùn)作方式與專(zhuān)業(yè)知識(shí)的過(guò)分干涉。因此，在涉及過(guò)程性行政行為可訴性辨析時(shí)，司法謙抑性往往成為法官止步于過(guò)程性行政行為司法審查的重要考量。在某醫(yī)療器械有限公司訴某稅務(wù)機(jī)關(guān)行政訴訟一案中[3]，雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于，稅務(wù)機(jī)關(guān)在2015年4月至2016年12月期間，將增值稅專(zhuān)用發(fā)票列入到異常增值稅扣稅范圍等這一類(lèi)行政機(jī)關(guān)的行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍。此案中，二審法院對(duì)于此行政行為不屬于受案范圍的結(jié)論與一審一致，其在裁定書(shū)中提到了司法謙抑性的相關(guān)表述，認(rèn)為法院將該行政行為納入審查范圍并進(jìn)行審查，會(huì)不當(dāng)?shù)馗深A(yù)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收管理工作的正常進(jìn)行，不符合行政訴訟的立法目的。換句話說(shuō)，此案中，二審法院的認(rèn)定依據(jù)在于上下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于增值稅劃扣范圍的認(rèn)定與相關(guān)信息的推送是其進(jìn)行行政行為運(yùn)作的規(guī)范步驟，如果法院過(guò)多地干涉行政機(jī)關(guān)類(lèi)似的行為，將不利于行政權(quán)的正常運(yùn)作。即這種類(lèi)型的行政行為是工作性質(zhì)的,如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、 批準(zhǔn)、批復(fù)等,以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等。[4]任何行政行為的產(chǎn)生與作出都需要過(guò)程的消耗，同時(shí)還必須符合程序法制的要求。根據(jù)權(quán)力制衡與權(quán)力監(jiān)督原則，司法權(quán)與行政權(quán)各對(duì)其行使的權(quán)力負(fù)責(zé)，且對(duì)于橫向監(jiān)督也有明確的規(guī)范內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，即便司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)具有司法審查的權(quán)力，其也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)守界限，不得越界。如根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，法院對(duì)于行政行為的變更權(quán)便被嚴(yán)格限定在處罰款額、行政處罰明顯不當(dāng)?shù)仁马?xiàng)。這就說(shuō)明了司法權(quán)對(duì)于涉及行政權(quán)的事務(wù)并非完全知曉與精通，而行政權(quán)相較于立法權(quán)和司法權(quán)的優(yōu)勢(shì)在于其對(duì)運(yùn)行效率的高度追求。故而，對(duì)于最終的行政行為產(chǎn)生之前的過(guò)程性行政行為，在相對(duì)人未訴至法院之前不應(yīng)多加干涉。

2.2 可訴性標(biāo)準(zhǔn)二：過(guò)程性行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的程度

2.2.1 比較法理論參照——美國(guó)行政法“成熟原則”(Thedoctrineofripeness)

“成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達(dá)到成熟的程序，才能允許進(jìn)行司法審查?！盵5]該原則如今已經(jīng)演變成美國(guó)行政法上的一項(xiàng)制度。法院不應(yīng)過(guò)早地干涉或者審查行政機(jī)關(guān)的未成熟之過(guò)程性行政行為。行政行為成熟與否不能單單看其字面的表述，還應(yīng)當(dāng)究其本質(zhì)。參照美國(guó)行政法中的“成熟原則”，即無(wú)論是最終行政行為還是過(guò)程性行政行為是否可訴的重要標(biāo)準(zhǔn)之一就是察看此行為對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的影響程度，也即成熟程度。

2.2.2 判例參照

在過(guò)程性行政行為可訴性的爭(zhēng)論歷程中，最高人民法院在2016年公布的第69號(hào)指導(dǎo)案例無(wú)疑具有重要的指示意義。在此案中，最高人民法院認(rèn)為此案之可訴是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)雖然做出了所謂的程序性(過(guò)程性)行政行為，但是由于此行為對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，故而法院對(duì)此行為進(jìn)行了審查，即判斷標(biāo)準(zhǔn)前提是：是否對(duì)于相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際的影響。

實(shí)踐判例中，存在著未考量過(guò)程性行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響程度即認(rèn)定不可訴的情形。如王某訴某區(qū)農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)行政管理案[3]。上訴人即一審原告認(rèn)為“被告通知原告在2017年9月5日前完成養(yǎng)殖場(chǎng)的關(guān)?；虬徇w工作，否則政府將強(qiáng)制搬遷”，從而自己因“被逼無(wú)奈”而搬遷，并認(rèn)定這一告知行為為行政處罰。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于七被告聯(lián)合向原告送達(dá)的通知是行政處罰還是過(guò)程性行政行為。此案中，法院將過(guò)程性行政行為當(dāng)然地排除在可訴性考量之外，而未考量此行為對(duì)于相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響程度，從而支持了被上訴人行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)求。法院裁判理由為：根據(jù)本地《××區(qū)畜禽養(yǎng)殖專(zhuān)項(xiàng)整治實(shí)施方案》規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖專(zhuān)項(xiàng)整治關(guān)停/搬遷工作總共分為三步，只有相對(duì)人在前兩個(gè)步驟，即宣傳、告知限期搬離的情況下，才會(huì)進(jìn)行第三步強(qiáng)制關(guān)閉。本案中，行政機(jī)關(guān)在此行政行為中，只進(jìn)行到了第二步——要求相對(duì)人限期自行搬離，還未到強(qiáng)制拆除階段，故而法院認(rèn)定此通知行為不是行政處罰，是未對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的過(guò)程性行政行為。

對(duì)此，筆者有不同看法。如果上訴人所說(shuō)屬實(shí)，即便第二步在規(guī)范性文件中被定義為通知行為，而通知行為根據(jù)其定義可知為行政行為的一個(gè)過(guò)程，即過(guò)程性行政行為，也意味著并未對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接現(xiàn)實(shí)的影響。但是，判斷某種行政行為性質(zhì)為何時(shí)，不應(yīng)當(dāng)用形而上的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)割裂地審視其為最終的行政行為還是過(guò)程性行政行為，防止以偏概全。不妨回頭看此判決書(shū)中提到的“副書(shū)記來(lái)到養(yǎng)殖場(chǎng)要求原告立即搬遷，否則政府將強(qiáng)制搬遷”，這種所謂的過(guò)程性行政行為對(duì)于相對(duì)人在當(dāng)時(shí)作出自我搬遷的意思表示時(shí)的自由程度產(chǎn)生一定的消極影響，判定此所謂的“通知”的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)充分考量其作為過(guò)程性行政行為對(duì)于當(dāng)事人潛在意識(shí)的影響程度，根據(jù)其強(qiáng)制性的多少加以重新認(rèn)定。

行政執(zhí)法中，行政拘留作為諸多行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類(lèi)，是對(duì)違法相對(duì)人人身自由的剝奪，在最終的處罰作出之前，有時(shí)需要執(zhí)行傳喚、扣押相對(duì)人財(cái)產(chǎn)等一系列過(guò)程性行政行為。對(duì)于這些行為是否屬于不可訴的過(guò)程性行政行為，對(duì)其可訴性的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍應(yīng)當(dāng)立足實(shí)質(zhì)性的視角，而不應(yīng)當(dāng)單純認(rèn)為是最終行政行為的前置必經(jīng)程序或者表面程序而認(rèn)定為不可訴之過(guò)程性行政行為。如彭某訴某派出所、某公安分局一案中[3]，原告被行政拘留之時(shí)，被公安機(jī)關(guān)扣押了相關(guān)財(cái)物。法院認(rèn)定為扣押財(cái)物行為是行政拘留處罰的一部分，故而屬于過(guò)程性行政行為。筆者對(duì)此持有不同看法，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條行政強(qiáng)制措施的有關(guān)定義進(jìn)行比照可以得出結(jié)論，此過(guò)程性行政行為即是行政強(qiáng)制措施，故而可認(rèn)定為其可作為單一具體行政行為的最終形態(tài)。法院對(duì)此的認(rèn)定著重考察了扣押行為的形式要件，即著重考察了扣押行為的目的導(dǎo)向，而未關(guān)注其作為單獨(dú)的行政行為種類(lèi)所給予相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響。故而筆者認(rèn)為，此案中涉及過(guò)程性行政行為與具體行政行為屬相融合的形態(tài)，可直接認(rèn)定為可訴的行政強(qiáng)制措施接受司法審查。

2.3 可訴性標(biāo)準(zhǔn)三：對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并窮盡他種救濟(jì)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)

查看最高人民法院公布的第69號(hào)案例，我們對(duì)法院的裁判思路進(jìn)行重新考量可以得知，人民法院在進(jìn)行裁判時(shí)，進(jìn)行了分步考察。首先，《中止通知書(shū)》影響了相對(duì)人的合法權(quán)益。其次，相對(duì)人并無(wú)其他方式途徑尋求救濟(jì)。法院綜合以上兩點(diǎn)，即權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響與窮盡救濟(jì)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為其可訴。

反觀之，一些地方法院雖駁回相對(duì)人請(qǐng)求，但是對(duì)于最高人民法院第69號(hào)案例確立的裁判指導(dǎo)方針也予以認(rèn)可。如，張某訴某市公安局交通巡邏警察支隊(duì)再審一案中[3]，原告駕車(chē)經(jīng)過(guò)路口時(shí)被攝像頭拍到，同時(shí)原告及其駕駛車(chē)輛的相關(guān)信息被納入到公安機(jī)關(guān)的信息平臺(tái)予以公示(只有本人才可以查詢到)，雖同時(shí)顯示擬罰款與扣分，但是只是行政處罰前的告知程序，并未形成最終的行政處罰決定，故而法院據(jù)此對(duì)原告的再審申請(qǐng)予以駁回。再審此案的某省高級(jí)人民法院裁判要旨中出現(xiàn)了“對(duì)于不成熟的過(guò)程性行政行為，除非缺乏其他救濟(jì)途徑，不應(yīng)當(dāng)具有可訴性”的字樣，說(shuō)明其對(duì)于過(guò)程性行政行為可訴性的判斷遵循了實(shí)質(zhì)影響與窮盡救濟(jì)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 過(guò)程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐反思

2.4.1 對(duì)過(guò)程性行政行為獨(dú)立性價(jià)值未予重視

過(guò)程性行政行為作為最終行政行為的組成部分，同樣擁有不可或缺的獨(dú)立價(jià)值。類(lèi)比于刑事案件罪犯的最終定罪量刑，能說(shuō)偵查、起訴等過(guò)程性刑事訴訟行為可以不受法律監(jiān)督嗎？因此，一些符合標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程性行政行為應(yīng)當(dāng)且必須受到可訴性的約束。不過(guò)，非獨(dú)立價(jià)值的定義本身，就體現(xiàn)了對(duì)于行政相對(duì)人程序性或者說(shuō)非實(shí)體性權(quán)利的保護(hù)的有限性。與英美法系注意程序性相比，大陸法系法律似乎總是稍稍滯后。傳統(tǒng)的法律解釋學(xué)一般只承認(rèn)程序具有工具或手段的輔助價(jià)值，并認(rèn)為程序的意義是發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)和正確落實(shí)實(shí)體法——實(shí)質(zhì)正義，程序只要達(dá)到了這個(gè)實(shí)質(zhì)上的正義結(jié)果，程序的意義就得到了實(shí)現(xiàn)。[6]但是，在行政法日益發(fā)展的今天，正當(dāng)程序原則性地位在大陸法系中也逐漸地確立下來(lái)，程序性權(quán)利越發(fā)被行政法與相關(guān)的司法判例所重視，其非獨(dú)立價(jià)值的定義與內(nèi)涵也逐漸向其內(nèi)置的獨(dú)立價(jià)值所轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)意義上的“程序服務(wù)于實(shí)體”的思維定式也發(fā)生了變化。這意味著程序性權(quán)利的存在有時(shí)并不一定期待實(shí)體的結(jié)果，它只是為了承認(rèn)和尊重個(gè)人尊嚴(yán)以及實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立價(jià)值。[7]因此，過(guò)程性行政行為應(yīng)當(dāng)被給予獨(dú)立的價(jià)值，其是否可訴應(yīng)當(dāng)慎重考量。

2.4.2 可訴性認(rèn)定欠缺整體考量

過(guò)程性行政行為可訴性的考量不應(yīng)當(dāng)與整體割裂來(lái)判斷，而應(yīng)當(dāng)綜合考察其對(duì)于最終行政行為的效力幾何。誠(chéng)然，一些過(guò)程性行政行為單獨(dú)來(lái)看不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)施加外部的實(shí)質(zhì)影響。但是，這些表面上的過(guò)程性行政行為如果對(duì)最終影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為產(chǎn)生了強(qiáng)大的預(yù)決效力，那這種過(guò)程性行政行為應(yīng)當(dāng)可訴，過(guò)程與否也不能成為其不受可訴性約束的抗辯理由。對(duì)此，筆者根據(jù)信用懲戒措施來(lái)進(jìn)行實(shí)證分析與舉例說(shuō)明。

如今的信用體系建設(shè)方興未艾，信用懲戒措施也可謂是種類(lèi)豐富，其中較具有代表性的懲戒措施就是“黑名單”措施，可根據(jù)其運(yùn)作方式作為過(guò)程性行政行為的運(yùn)作體例加以考究。其運(yùn)作過(guò)程為：第一，將失信人納入黑名單；第二，給予失信人以懲戒。需要說(shuō)明的是，“黑名單”的行政法性質(zhì)如何，并不是筆者在此討論的重點(diǎn)。筆者在此著重想要說(shuō)明的是對(duì)于“黑名單”在整個(gè)懲戒措施運(yùn)行中的體系地位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，一些行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件有如此的體例表述，如將失信人列入“黑名單”，并對(duì)其進(jìn)行懲戒與公示。其中的一個(gè)“并”字，說(shuō)明了“黑名單”措施雖是整個(gè)信用懲戒措施的過(guò)程性行政行為，但卻對(duì)被列入名單者將要被施加的后續(xù)懲戒措施產(chǎn)生預(yù)決效力。換句話說(shuō)，“黑名單”的列入將意味著后續(xù)的失信懲戒措施將會(huì)立即施加。因此，在這種情形中，“黑名單”的列入措施將不能單單看作是過(guò)程性行政行為或者暫時(shí)性措施，而應(yīng)當(dāng)看作是最終對(duì)外產(chǎn)生效力的行政行為的一部分。

3 過(guò)程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)

鑒于過(guò)程性行政行為是否可訴的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，且存在爭(zhēng)議，故而筆者在總結(jié)學(xué)者的觀點(diǎn)與司法判例之后，對(duì)可訴性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嘗試性建構(gòu)。

3.1 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)一：行政行為結(jié)果性考察——獨(dú)立價(jià)值視角

《行政訴訟法》第七十四條第二款規(guī)定了人民法院判決確認(rèn)違法但不撤銷(xiāo)行政行為的種類(lèi)，其中有：“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的?！惫P者根據(jù)上文中所提到的過(guò)程性行政行為所具有的獨(dú)立價(jià)值相關(guān)理論可以延伸，乃至可以借助刑法定罪量刑中的“不可遺漏評(píng)價(jià)原則”加以闡述。誠(chéng)然，行政行為的作出會(huì)歷經(jīng)諸多程序與步驟，這眾多程序與步驟中任一環(huán)節(jié)的違法或者說(shuō)不合法都會(huì)將這一后果傳導(dǎo)至最后行政行為的作出，即便最后的結(jié)果或許是正確的，但是，其仍將產(chǎn)生行政執(zhí)法中的蝴蝶效應(yīng)。因此，在行政訴訟裁判中，司法機(jī)關(guān)在認(rèn)定過(guò)程性行政行為是否可訴時(shí)，可遵循以下步驟：

3.1.1 過(guò)程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生最終行政行為

如果該過(guò)程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了最終的行政行為，則必須考察最終的具體行政行為是否影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。第一步，考察最后作出的具體行政行為，如果其未對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生終局實(shí)質(zhì)性的影響，則法院對(duì)于該行為便沒(méi)有審查的必要性。因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》，其中第二條已經(jīng)指明了行政訴訟受理的前提條件，即“認(rèn)為和侵犯”。況且，我國(guó)尚未構(gòu)建行政公益訴訟的個(gè)人上訴權(quán)，對(duì)于不影響自己權(quán)利與義務(wù)的行政行為，法院不予審理。

第二步，考察影響程度。如果最終作出的具體行政行為影響了相對(duì)人的合法權(quán)益，則根據(jù)程序獨(dú)立價(jià)值的理論，法院應(yīng)當(dāng)考察涉及最終行政行為作出的過(guò)程性行政行為。即便最終的具體行政行為的結(jié)果是合法的，但是涉及過(guò)程性行為仍需單獨(dú)考察，如果違法，則應(yīng)確認(rèn)違法。因?yàn)檫@樣會(huì)使相對(duì)人心中產(chǎn)生對(duì)于法律與司法裁判的尊崇。法律的地位源自于人民內(nèi)心的尊崇，對(duì)于受其影響的利益相關(guān)者更是如此。那些受到法律或者行政執(zhí)法、司法裁判影響的權(quán)益、利益既得者與利益喪失者都將會(huì)看到權(quán)力運(yùn)作中程序的意義。故而，此種情形應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍之內(nèi)。

3.1.2 過(guò)程性行政行為未產(chǎn)生最終的行政行為

這是指行政行為的整個(gè)運(yùn)作程序未產(chǎn)生實(shí)際的最終結(jié)果便戛然而止，如果此時(shí)過(guò)程性行政行為影響了相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，法院是否應(yīng)當(dāng)評(píng)判？由于此問(wèn)題與下文的“過(guò)程性行政行為產(chǎn)生了終局效力”相重合，故而筆者在下文將給予詳細(xì)論述。

3.2 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)二：整體化考察——是否產(chǎn)生終局效力

行政行為的種類(lèi)為何乃至于可訴與否，不應(yīng)當(dāng)單單看其名義的表述，而應(yīng)當(dāng)著重考察其作為行政行為之一部分在整體中的作用與效果。

根據(jù)最高人民法院公布的第69號(hào)指導(dǎo)案例與政府信息公開(kāi)、行政許可等相關(guān)法律法規(guī)與判例的比照，可以發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)多的所謂過(guò)程性行政行為產(chǎn)生了終局化的影響。如，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過(guò)程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽(tīng)證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外?！痹偃?，上文中列舉的信用懲戒之“黑名單”措施，被列入黑名單雖然暫時(shí)并未對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際的影響，但是被列入黑名單就意味著行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)其失信事實(shí)加以認(rèn)定完畢，失信懲戒措施施加于相對(duì)人只是時(shí)間早晚的問(wèn)題，而非施加與否的問(wèn)題。這種情況意味著，雖然行政機(jī)關(guān)作出的行政行為名義上表明行政行為還有可能繼續(xù)進(jìn)行，但是如果實(shí)際表明其作用與最終行政行為作用一致，則人民法院也應(yīng)當(dāng)給予審查的考量。至于有些學(xué)者有司法謙抑性的擔(dān)憂，筆者認(rèn)為大可不必，因?yàn)榇嗣x上的過(guò)程性行政行為已經(jīng)產(chǎn)生了終局的效力，行政機(jī)關(guān)在法院未對(duì)其進(jìn)行司法審查之前已經(jīng)不會(huì)再對(duì)此行為進(jìn)行反復(fù)考量。首先，此行為不會(huì)再被行政機(jī)關(guān)所“關(guān)注”，即行政法基本原則的確定力、執(zhí)行力已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)作，不會(huì)再被行政機(jī)關(guān)所更改，當(dāng)事人對(duì)于此行政行為帶來(lái)的結(jié)果已喪失任何變更的期待，其權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或者即將實(shí)質(zhì)被影響。其次，相對(duì)人已經(jīng)經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的告知或者法律規(guī)定的其他要式行為。如果滿足此兩種條件，此過(guò)程性行政行為應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍之中。

3.3 可訴性標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)三：救濟(jì)考察——是否窮盡除司法救濟(jì)之外的方式

如前所述，司法救濟(jì)作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線理應(yīng)保持其應(yīng)有的神圣感與謙抑性。且即便公民對(duì)于維護(hù)權(quán)利的初衷有著極高的熱情,濫訴的情況也隨時(shí)有可能出現(xiàn)，且過(guò)度擴(kuò)展過(guò)程性行政行為的可訴性也將不利于行政目的的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，窮盡除司法救濟(jì)之外的手段就已經(jīng)表示，其對(duì)于相對(duì)人產(chǎn)生了外部行政效力與實(shí)質(zhì)影響，再無(wú)他法，否則法院就不必進(jìn)行審查。因此，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)著重考察相對(duì)人受此過(guò)程性行政行為影響之后，除了司法救濟(jì)還可否有其他方法。如在最高人民法院第69號(hào)案例中，雖然被告作出的《中止通知》在表面上為過(guò)程性行政行為，其行為表面上看仍有繼續(xù)進(jìn)行下去的可能，但是該行為已經(jīng)對(duì)原告的合法權(quán)益造成了實(shí)質(zhì)性的影響。最重要的是，原告在此情形下并無(wú)救濟(jì)的其他選擇。換句話說(shuō)，如果相對(duì)人通過(guò)復(fù)議，且復(fù)議成功，復(fù)議機(jī)關(guān)變更或者撤銷(xiāo)了原行政行為，相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定予以認(rèn)可和滿意，則法院便不必再給予審查。相反，如果復(fù)議期已過(guò)，或者即便經(jīng)過(guò)了復(fù)議，當(dāng)事人仍然對(duì)結(jié)果并不滿意，法院此時(shí)則應(yīng)當(dāng)在考察了前述所有過(guò)程性行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要件是否符合之后再予以判斷是否受理。

4 結(jié)語(yǔ)

雖然如今司法判例對(duì)于過(guò)程性行政行為是否可訴的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，但是最高人民法院公布的第69號(hào)指導(dǎo)案例中對(duì)于實(shí)質(zhì)影響或者說(shuō)有利害關(guān)系的以及窮盡救濟(jì)的審查構(gòu)成要件的態(tài)度，無(wú)疑對(duì)法院給予過(guò)程性行政行為的后續(xù)司法審查提供了參考，實(shí)質(zhì)影響與窮極救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)也將進(jìn)一步明確，將更有利于我國(guó)行政爭(zhēng)議的解決。經(jīng)過(guò)法律的不斷完善與相關(guān)司法實(shí)踐的逐漸成熟，未來(lái)對(duì)于過(guò)程性行政行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)一定會(huì)更加完備。