李舒

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院 貴州貴陽 550000）

保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設中較具特殊性的一種類型住宅，它通常由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設，提供給中低收入人群使用，并對建造標準和銷售價格或租金標準給予限定。保障性住房建設是貫徹落實黨中央、國務院的決策部署、推進城市健康有序發(fā)展、保障民生福祉的重要舉措，對緩解住房困難、維護社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

1 我國住房保障制度的歷史演進

建國后到改革開放之間將近三十年的時間，在計劃經濟體制下我國城鎮(zhèn)實行福利化的住房政策，所有政府機關和企事業(yè)單位均對職工實行福利分房，住房制度具有明顯的福利保障特征。

1988年國務院召開了第一次全國城鎮(zhèn)住房制度改革工作會議，開啟了住房制度改革，初步建立了向不同收入家庭提供商品住房及經濟適用房的供應體系。

1998年全國停止住房實物分配，在商品住房及經濟適用房的基礎上，適當增加由政府或企事業(yè)單位提供的廉租房，逐步建立以經濟適用房為主體的多層次住供應體系。

2000年以后，歷次的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃均提出了要加快解決低收入群眾的住房困難問題，盡快建立健全中低收入家庭住房保障體系。“十三五”規(guī)劃強調，“構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，優(yōu)化住房供需結構，穩(wěn)步提高居民住房水平，更好保障住有所居”。

黨的十九大報告提出，“堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，維護社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)”。

住房保障制度的歷史演進完成了住房保障制度的從完全福利性向部分福利性轉變、從非商品化向商品化轉變、從以財政政策為主向財政政策和金融政策綜合運用轉變等。政府在住房保障方面投入了較大的精力，在實踐中取得了一定的成績，解決了部分群眾的實際困難，維護了社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，切實擔負起實現住有所居目標的重大責任。

2 空間布局規(guī)劃存在的問題

雖然保障性住房建設取得了一定的成績，但依然存在諸多共性問題有待解決，這在大城市中表現得尤為明顯。由于快速城鎮(zhèn)化導致人口大量涌入，使得城市保障性住房建設問題日益突出。除了政策制定的缺陷和執(zhí)行的漏洞，造成保障性住房建設工作績效較低以外，站在城市規(guī)劃角度上來看，保障性住房的空間布局規(guī)劃也存在不少問題，未能在城市空間結構上對住房保障制度的推行起到積極的支撐作用。

2.1 選址偏遠導致就業(yè)困難

不同于普通商品房等經營性用地采用“招拍掛”方式獲得土地使用權，保障性住房實行的是劃撥用地，政府對各種稅費也有減征優(yōu)惠政策，必然導致城市土地收益降低。在土地財政的背景下，大部分城市都把保障性住房用地布局在土地收益較低的城郊地帶。這樣既保證了保障性住房建設目標的完成，也盡可能減少對地方政府土地收益的影響。但保障性住房的供應對象針對的是低收入人群，大部分人的就業(yè)崗位對中心區(qū)的依賴性很高，這勢必造成通勤時間增加，不利于低收入人群的就業(yè)。

2.2 設施不足加劇公共資源分配不公

大城市內部的交通服務水平及生活服務質量的空間差異很大，由中心區(qū)向外圍遞減的趨勢明顯。選址偏遠意味著公共交通不發(fā)達，教育醫(yī)療文化體育商業(yè)等服務設施不完善，導致居民出行困難，生活不便，影響了保障性住房作用的發(fā)揮。由住房空間差異帶來的生活品質差異會導致低收入群體的生活成本增加，進一步加劇了其貧困狀況，不利于維護社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

2.3 空間邊緣化帶來社會隔離的隱患

受到土地供應的影響，規(guī)劃的保障性住房大多采取集中建設的方式，不少項目建設規(guī)模達幾十萬平方米，且其空間分布規(guī)律呈現邊緣化聚集性的趨勢。人口密度大、居住環(huán)境品質差、交通問題突出等現象，帶來諸多的社會問題，也給城市管理增加難度。更為嚴重的是把社會弱勢群體集中到城市邊緣區(qū)居住，勢必會造成不同階層在空間上的分化，造成社會隔離。

3 城市規(guī)劃角度的優(yōu)化策略

2011-2017年，貴陽市共完成約488萬m2的保障房建設量，其中集中建設項目規(guī)模約375萬m2，約占總量的77%，大量分布在城市二環(huán)至三環(huán)之間待開發(fā)建設區(qū)域，軌道、BRT等快速公共交通輻射能力較弱，設施配套水平還有待提升。在普通商品房建設項目中配建約113萬m2，約占保障房總量的23%，只占普通商品房總量的3.4%，不到六成項目配建比例達到5%。

3.1 發(fā)揮規(guī)劃綜合調控和協(xié)調作用

對于今后貴陽市保障性住房建設而言，規(guī)劃應發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調的作用，綜合考慮公共交通、基礎設施、公共服務設施等規(guī)劃的協(xié)調性。在對相關空間要素的統(tǒng)籌安排中，充分發(fā)揮城市規(guī)劃空間資源配置作用，將保障性住房建設納入城市規(guī)劃強制性內容，確定其用地布局與建設標準，盡可能避免保障性住房邊緣化的趨勢。規(guī)劃中要將保障性住房的空間區(qū)位、建設規(guī)模、服務設施配套等內容納入強制性指標進行控制，合理測算就業(yè)水平、戶型比、混合居住水平等作為引導性指標，為保障性住房建設提供科學合理的依據，切實滿足低收入人群的住房需求。

3.2 采用集中和配建相結合的方式

不同類型住宅相對混合布局應成為住房發(fā)展的重要理念。貴陽市保障性住房的規(guī)劃布局建議在現有集中建設和開發(fā)配建相結合基礎上，適當提高配建規(guī)模比例，有利于促進混合居住，增加階層互動，促進社會公平和融合。

對于集中建設項目的空間布局，要求推進不同類型、不同層次、不同群體住房的相對混合布局，避免其邊緣化現象逐步加重。針對新建普通商品住房項目配建比例，建議提高至15%～20%，并在土地出讓合同中嚴格界定作為強制性指標加以約束，切實改變居住空間差異化的趨勢。

3.3 強化快速公共交通的引導作用

通勤問題是影響低收入人群選擇居住地的重要因素，這恰恰是當前一些保障性住房不受歡迎的關鍵原因。規(guī)劃中需要引入快速公共交通為導向的開發(fā)理念，沿軌道交通、BRT快速公共交通走廊布局保障性住房用地，充分發(fā)揮公共交通的引導作用，提高出行效率。通過構建高效的公共交通接駁轉運系統(tǒng)，形成快速便捷的公共交通網絡，在滿足交通需求的同時帶動邊緣地區(qū)的高效開發(fā)，促進城市發(fā)展，也能解決低收入人群居住和就業(yè)問題。

3.4 完善周邊配套設施建設

保障性住房的質量提高在于自身質量保證和周邊服務環(huán)境的提升。規(guī)劃選址時應盡量考慮公共服務設施水平，優(yōu)先選擇在既有設施服務半徑范圍或相鄰區(qū)域，優(yōu)先考慮集中連片開發(fā)的重點區(qū)域。規(guī)劃應加強居民日常生活所需的公共服務設施的布局和建設，特別是公共交通、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老、生鮮超市、公共綠地等的配套，保障居民對生活的基本需求，營造具有活力的居住社區(qū)，力求實現住房的舒適性和便捷性。

4 結語

保障性住房的建設對于實現構建和諧社會的目標具有重要的現實意義。作為規(guī)劃工作者應明確自己所肩負的社會責任，進行多視角的思考。一方面充分發(fā)揮城市規(guī)劃作為公共政策組成部分的重要作用，對保障性住房建設提出合理的建議，在優(yōu)化大城市的空間結構、提高空間效率等方面體現專業(yè)優(yōu)勢，另一方面要切實做好保障性住房的空間布局及相關配套設施的規(guī)劃工作，確保保障性住房健康、合理地發(fā)展。