摘 要：“一帶一路”背景下，對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐合作、中歐“多層級”合作開展的重要基礎(chǔ)和方向。從長遠來看，地方層面的合作會產(chǎn)生“外溢效應(yīng)”，有助于推動高層國家雙邊和多邊的政治互信、外交合作。中國與中東歐之間的合作將是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的“多層級”合作模式。中國與中東歐地方合作呈現(xiàn)出多樣性，體量較大和較發(fā)達的國家與城市目前呈現(xiàn)出較大的地方合作需求。目前，中國和中東歐國家地方合作形式有“（首都）市長論壇”、“中歐班列”、各行業(yè)協(xié)調(diào)機制、“‘一帶一路地方合作委員會”等多個平臺，且取得一定成效，但也面臨各種問題，需要進一步整合與提升。鑒于對象、層級、內(nèi)容、形式、背景等各方面一定程度的一致性和重合性，中國與歐盟地區(qū)政策合作的現(xiàn)有機制和成果（比如“國際城鎮(zhèn)項目”），可以同中國與中東歐地方合作機制整合起來。“一帶一路”的開展，在順應(yīng)和推動全球化、借力“地區(qū)化”和“分權(quán)化”力量的同時，也要注意到那些“逆全球化”和“反全球化”的“地方化”（“本土化”）力量，認(rèn)真對待和尊重各國以及地方各主體的多樣性、差異性和敏感性，因地制宜，從長計議，實現(xiàn)共贏。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”;“16+1”（“17+1”）;中東歐;地方合作;多層級治理;歐盟地區(qū)政策

中圖分類號：F125.4 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）01-0050-13

作者簡介：臧術(shù)美，華東師范大學(xué)國際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院中東歐中心研究員、講師、博士 （上海 200062）

隨著“一帶一路”的深入開展，“地方合作”已經(jīng)成為越來越重要的議題。近年來，學(xué)界對“一帶一路”和“16+1”（現(xiàn)為“17+1”）的研究主要著力于國家戰(zhàn)略和政策層面，關(guān)于中國與中東歐的地方合作關(guān)注相對較少。本研究的一個基本問題是，“一帶一路”背景下的中國與中東歐合作是否需要，以及如何加強和推動地方層級的合作。本研究認(rèn)為，從一種多層級的視角來看，低層級的地方合作對于推動中國與中東歐高層級合作具有“外溢”（Spill-over）效應(yīng)，地方層面的合作將逐漸推動高層國家雙邊和多邊的政治互信、外交合作，因此，地方合作將是推動“一帶一路”背景下中國與中東歐“多層級”、全方位合作的重要基礎(chǔ)和方向。本文將主要借用兩個理論工具開展研究：一個是“歐盟多層級治理”理論;另一個是新功能主義的“外溢”效應(yīng)原理。

一、“一帶一路”背景下中國與中東歐地方合作：

多層級的視角及其理論基礎(chǔ) ?當(dāng)前中國與中東歐的合作有兩個重要平臺：一個是2012年創(chuàng)建的“16+1”（現(xiàn)為“17+1”）平臺;第二個就是2013年提出的“一帶一路”倡議。目前一般認(rèn)為“16+1”（“17+1”）是在“一帶一路”大框架內(nèi)更加具體的、更有針對性的地區(qū)合作平臺。近些年來，“16+1”（“17+1”）和“一帶一路”倡議，一方面，在促進中國和中東歐國家之間的雙邊（以及較低程度的多邊）合作層面取得了一定的成效。另一方面，也受到了一些疑慮和失望情緒的困擾：疑慮情緒主要來自歐盟以及德國、法國等歐盟成員國中的大國對中國“分裂歐盟”的擔(dān)心;失望情緒主要指部分中東歐國家初期對中國投資的高期望值逐漸有所回落這一觀點是筆者在2016年7月和2019年6月，兩次訪問維謝格拉德四國（波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利）期間與部分學(xué)者交流時所得。。那么，如何才能緩解這些疑慮和失望情緒呢？筆者有一個思路，能否依照“外溢”效應(yīng)邏輯，在現(xiàn)有雙邊為主的合作形式之外，積極推動地區(qū)和地方合作，探索一種更加綜合的“多層級”、全方位、立體式的合作模式。

（一）“多層級治理”理論的啟發(fā)

20世紀(jì)90年代開始，“多層級治理”（Multi-level Governance）逐漸成為歐盟治理的一個重要理論流派和實踐模式。該理論方法最基本的一點就是把歐盟看成是地區(qū)（此處指國家內(nèi)部地區(qū)）、國家和超國家層次間的相互聯(lián)結(jié)和互動。歐盟“多層級治理”理論模式最初是由美國學(xué)者蓋里·馬克斯（Gary Marks）于1993年提出的：“最初是集中于處于中心位置的國家和歐盟層面的機制相互作用所產(chǎn)生的派生物，以及或多或少與之伴隨發(fā)生的決策權(quán)力向次國家權(quán)威的分散，從而使它們有權(quán)力介入和影響歐盟的政策過程?！?Gray Marks， Liesbet Hooghe and Kermit Blank， “European Integration from the 1980s： State-Centric v.Multi-level Governance”， Journal of Common Market Studies， Vol. 34， No. 3， September 1996.在過去的半個世紀(jì)中，多層級治理的形成受到兩種力量的影響：一方面，歐洲一體化使得成員國把很多關(guān)鍵領(lǐng)域的權(quán)力移交給了歐盟;另一方面，許多歐洲國家，包括人口眾多的國家，通過“地區(qū)化”進程把部分權(quán)力下放給次國家層面Hooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， Preface.?！俺蓡T國在政治、制度、社會文化和經(jīng)濟上的不同使得歐盟的治理十分艱難和復(fù)雜。只有通過同時促進‘一體化和‘分權(quán)化才有可能取得成功?！盧ui Azevedo， “nouvelles configurations des territoires après cinq ans de construction européenne”， linformation géographique， 2007， n4.

“多層級治理”理論的重要代表性學(xué)者胡奇·利斯貝特和蓋里·馬克斯（Hooghe Liesbet and Gary Marks）認(rèn)為，歐洲一體化是一種創(chuàng)造政體（Polity-creating）的過程，在這一過程中，政治權(quán)威和決策影響力是由多層次政府分享的，形成了國家權(quán)力向上、向下和向側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)威同時向超國家層面（Supranational Level）、次國家層面（Subnational Level）以及公共私人網(wǎng)絡(luò)（Networking）分散和轉(zhuǎn)移。多層級治理強調(diào)不同層級之間的權(quán)力分配，反對將權(quán)力集中于某一個層級Benz Arthur and Burkard Eberlein， Regions in European Governance： The Logic of Multi-Level Intercaction， Badia Fiesolona， Italy， 1998， p. 1.?！按螄覍哟螀⑴c歐盟政治的各種渠道，是歐盟多層級治理的重要因素。”Hooghe Liesbet and Gary Marks，Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， p. 81.“通過各層級‘合作關(guān)系的強化，歐盟治理中的歐盟與國家之間的兩層‘二極模式逐漸轉(zhuǎn)化為由三個層級（超國家、國家和次國家）組成的多層級治理模式?！盚ooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， p. 84.這種新的模式中出現(xiàn)了三角關(guān)系，其中，任何兩個行為者的關(guān)系都受到將他們與一個共同的第三方聯(lián)系起來的第二網(wǎng)絡(luò)的制約，即所謂的“二元網(wǎng)絡(luò)”Christopher K. Ansell， Craig A. Parsoons and Keith A. Darden， “Dual Net-works in European Regional Development Policy”， Journal of Common Market Studies， September 1997， p. 357，轉(zhuǎn)引自陳志敏《次國家政府與對外事務(wù)》，長征出版社2001年版，第310頁。?！岸鄬蛹壷卫怼边@種新的思考方式，改變了傳統(tǒng)的現(xiàn)實主義和自由主義陣營在解釋歐洲一體化上面的絕對對立，轉(zhuǎn)而用一種新的“資源共享”的角度來解釋三個層級的相互依存。

不過，“多層級治理”理論和實踐價值也不能被過分高估。歐盟內(nèi)部成員國的國家主權(quán)雖然有了不同程度的“讓渡”，但這些讓渡主要還是集中在經(jīng)濟領(lǐng)域，而政治和外交領(lǐng)域的讓渡依然步履維艱。民族國家在多數(shù)情況下依然是最主要的決策體和行為體，在各層級關(guān)系中依然起著某種程度的“主導(dǎo)”作用。本文借用歐盟“多層級治理”理論，并非意在簡單照搬該理論的所有內(nèi)容，而主要意在借用“多層級”視角來探討中國與歐盟（尤其是中東歐）及其內(nèi)部各層級之間的合作關(guān)系。我們所使用的這種“多層級”，并不是各個層級之間簡單的疊加，而是一種思想觀念的革新，即一定程度上淡化不同層級之間的隸屬關(guān)系當(dāng)然，筆者并不認(rèn)同比較激進的“多層級治理”理論的某種主張，即應(yīng)該徹底取消不同層級之間的隸屬關(guān)系。筆者認(rèn)為這是不現(xiàn)實的，也是不必要的。，強調(diào)不同層級之間的相互依賴與合作（Partnership）的關(guān)系，通過不同層級之間的雙向互動（“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合），進而產(chǎn)生最大的整體效應(yīng)。中國與中東歐國家和地區(qū)之間的合作，同樣可以采用這種“多層級”的視角和方法，爭取雙方合作效應(yīng)的最大化。

歐盟內(nèi)部的“多層級”，包含了歐盟、次地區(qū)（Sub-region）、成員國、地區(qū)（Region）和地方（Local Level）五個層面。通常來說，“地區(qū)”有兩個含義：一種含義是國際關(guān)系意義上的“地區(qū)”，包括超國家層面的兩個或兩個以上國家組成的“地區(qū)”（比如歐盟）和“次地區(qū)”“次地區(qū)”也經(jīng)常被表達為“次區(qū)域”，本文統(tǒng)一使用“次地區(qū)”的表達方式。（Sub-region，比如，V4——維謝格拉德四國，多瑙河流域國家，波羅的海國家等）層面;另一種含義是地理學(xué)與行政管理等意義上的“地區(qū)”，主要是指低于成員國層面、高于地方層面（多指市鎮(zhèn)和村莊）的中間層級，一般是指省（比如法國的大區(qū)和?。┖椭荩ǖ聡穆?lián)邦州）等。在中歐合作中，當(dāng)我們講“地區(qū)與地方合作”時，也有兩重含義：一重是廣義的，包含與歐盟、次地區(qū)、國家內(nèi)部各地區(qū)和地方等多個層級的合作;另一重含義是狹義的，只包含與國家內(nèi)部地區(qū)和地方層級的合作。本文中，為了避免讀者將兩種含義混淆，將國家內(nèi)部的“地區(qū)與地方合作”統(tǒng)一簡稱為“地方合作”實際上，一般來說在歐洲，國家內(nèi)部的地區(qū)（Regional Level）和地方（Local Level）是被作為兩個不同的層級來對待的。。而這個國家內(nèi)部的“地方合作”，也就是本文的主要研究對象（對中國與中東歐次地區(qū)的合作只是略微提及，不做展開歐洲原有的一些次區(qū)域，比如維謝格拉德四國集團（V4）、波羅的海國家、多瑙河流域國家等，都已經(jīng)擁有了一定的次區(qū)域合作基礎(chǔ)。中國可以考慮同這些次區(qū)域加強合作，節(jié)約次區(qū)域合作的成本。不過鑒于這些次區(qū)域聯(lián)合本身的脆弱性，該層面的合作也不能高估。）。

實際上，地方合作也分為兩種形式：一種是地方政府完全自主的地方間合作;另一種就是受中央政府主導(dǎo)或者引導(dǎo)的地方間合作。就目前中國與中東歐合作的現(xiàn)實來看，完全由地方主導(dǎo)的、純粹的地方合作還比較少，多數(shù)地方合作或多或少都會受到中央政府的指導(dǎo)。比如，“中國——中東歐國家（首都）市長論壇”，雖然是地方政府之間的論壇，但實際上也是在雙邊中央政府的引領(lǐng)下完成的。本研究暫時不對兩種地方合作進行細致劃分。

（二）新功能主義的“外溢”“外溢”效應(yīng)，也經(jīng)常被表達為“溢出”效應(yīng)，本文統(tǒng)一使用“外溢”效應(yīng)。效應(yīng)原理

在“多層級”合作的框架內(nèi)，本研究重點關(guān)注對最低層級——地方層級——合作的推動。這一觀點和思路受到“外溢”（Spill-over）效應(yīng)原理的啟發(fā)。經(jīng)濟學(xué)上所謂“外溢”效應(yīng)，是指一個組織在進行某項活動時，不僅會產(chǎn)生活動所預(yù)期的效果，而且會對組織之外的人或社會產(chǎn)生影響。研究歐洲一體化的一個重要理論——新功能主義的核心概念即為“外溢”（Spill-over）效應(yīng)：外溢產(chǎn)生的壓力使一體化從技術(shù)部門逐漸擴展到政治性部門，逐步發(fā)展和深化，并最終建立制度化的區(qū)域性超國家機構(gòu)。新功能主義的邏輯內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個方面：即經(jīng)濟與政治的相對區(qū)分、多元主義的觀念以及行為體與超國家制度的互動。新功能主義的“外溢”效應(yīng)包括：功能（部門）外溢，政治外溢以及地理外溢新功能主義代表人物厄恩斯特·哈斯，可參考其系列作品，比如Ernst Haas， Beyond the Nation-State： Functionalism and International Organization， Stanford University Press， 1964。參見肖歡容《地區(qū)主義：理論的歷史演進》，北京廣播學(xué)院出版社2003年版，第70-77頁。。雖然這種理論隨后也受到了各種批判，尤其是受到“政府間主義”的激烈批判政府間主義對功能主義的批判，可以參考斯坦利·霍夫曼的系列作品，比如，Stanly Hoffmann， “Obstinate and Obsolete？ The Fate of the Nation-state and the Case of Western Europe” ， Daedelus， 95（2）， 1966。國內(nèi)對新功能主義理論以及政府間主義的介紹，可以參考陳玉剛《國家與超國家——歐洲一體化理論比較研究》，上海人民出版社2001年版;肖歡容《地區(qū)主義：理論的歷史演進》，北京廣播學(xué)院出版社2003年版。（認(rèn)為一體化的出現(xiàn)并不具有必然性，不可能自動地從經(jīng)濟統(tǒng)一轉(zhuǎn)向政治統(tǒng)一），但它在解釋歐洲一體化進程以及解釋經(jīng)濟合作（“低階政治”）對政治和文化合作（“高階政治”）的推動方面，依然具有不可忽視的重要地位。

依照“外溢”效應(yīng)原理，對地方層級的更多關(guān)注以及對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐合作、中歐多層級合作開展的重要基礎(chǔ)和方向。地方經(jīng)濟合作和文化交流的開展，將會逐步推動國家間經(jīng)濟合作、文化交流、政治互信和外交合作的開展。筆者認(rèn)為，中國與中東歐地方層級開展切實有效的合作，會逐漸增加雙方多層級合作的粘合度，從而有可能改變歐洲國家對“一帶一路”的成見和偏見，逐漸化解其疑慮情緒（雖然這種疑慮仍將持續(xù)較長的時間，且會出現(xiàn)一定的反復(fù)）和失望情緒（只有為當(dāng)?shù)厝藥砬袑嵉母＠艜涫榫w）。當(dāng)然，我們需要認(rèn)識到的是，短期來看，地方合作并不必然帶來疑慮的減輕和消退。在地方合作的初期，如果對方將地方合作視為中國的某種“地緣政治工具”，那么，越是成功的地方合作，越會引起歐盟及其成員國中大國的警覺。這也就可以解釋為什么近幾年歐盟加強對中國在中東歐投資項目合作的監(jiān)管。不過，從長遠來看，隨著地方合作的有效開展，人們對“一帶一路”只會更加客觀和準(zhǔn)確，這些疑慮也會隨著認(rèn)知觀念的改變而有所緩解。

二、多層級視角下的中國與中東歐地方合作機制

中國與中東歐國家和地區(qū)的合作由來已久，而且一直都呈現(xiàn)出一定程度的“多層級”合作特點，既包含超國家層面的多邊合作（中國與歐盟以及各種次地區(qū)組織之間的合作），也包含國家層面的雙邊合作，同時也有地方層面的合作。本研究將重點關(guān)注“多層級”框架內(nèi)地方層面的合作。

（一）地方領(lǐng)導(dǎo)人會議、“市長論壇”以及“一帶一路”地方合作委員會

近些年，“16+1”（“17+1”）各國地方政府積極參加各領(lǐng)域務(wù)實合作，在園區(qū)建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、科技、教育、人文等領(lǐng)域取得積極進展。2013年（重慶）、2014年（捷克布拉格）、2016年（唐山）和2018年（保加利亞索非亞），已經(jīng)成功舉辦了四次中國-中東歐國家地方領(lǐng)導(dǎo)人會議。2016年6月16日，《中國-中東歐國家地方省州長聯(lián)合會章程》在中國-中東歐國家地方省州長聯(lián)合會第二次工作會議上審議并通過。章程旨在引導(dǎo)和支持中國和中東歐國家地方基于相互尊重、互利共贏、優(yōu)勢互補的原則，積極參與經(jīng)濟、產(chǎn)能、交通、物流、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技、人文等各領(lǐng)域交流與合作，豐富中國-中東歐國家合作內(nèi)涵，深化中國同中東歐國家間的友誼。此外，2018年還專門被定為“16+1地方合作年”。

“市長論壇”也是中國與中東歐地方合作的一個重要平臺，具體包括“中國-中東歐國家首都市長論壇”與“中國-中東歐國家市長論壇”等形式。“中國-中東歐國家首都市長論壇”分別于2016年（保加利亞首都索菲亞）、2017年（黑山首都波德戈里察）、2018年（塞爾維亞首都貝爾格萊德）和2019年（阿爾巴尼亞首都地拉那）舉辦。而“中國-中東歐國家市長論壇”2017年、2018年和2019年分別在浙江寧波舉辦。此外，中國與波蘭地方合作論壇創(chuàng)立于2013年，至今也已經(jīng)連續(xù)舉辦過多屆。

此外還有一種新的合作平臺——“一帶一路”地方合作委員會——值得關(guān)注。2017年5月，“一帶一路”地方合作委員會由杭州市人民政府與中國人民對外友好協(xié)會在城地組織（UCLG）亞太區(qū)框架下聯(lián)合發(fā)起成立，秘書處落戶杭州。圍繞“開放、合作、分享、共贏”的宗旨，“一帶一路”地方合作委員會設(shè)定了一系列工作目標(biāo)和任務(wù)，主要包括：聚焦問題，探討政府解決途徑;分享經(jīng)驗，提升城市治理能力;推動交流，建立合作伙伴關(guān)系。目前，全球已有近70個城市和機構(gòu)加入該委員會。

（二）中歐班列

中歐班列也是中國與中東歐地方合作的重要形式，而且扮演著越來越重要的角色。2016年10月8日，國家發(fā)改委公布了《中歐班列建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》，對中歐班列的發(fā)展提出了首個頂層設(shè)計。自2016年6月8日起，中國鐵路正式啟用“中歐班列”統(tǒng)一品牌以來，截至2019年7月，中歐班列累計開行數(shù)量達到1.7萬列，通達歐洲15個國家51個城市。為解決回程貨源不足的問題，我國建立了上海、天津、蘇州、寧波四個進口貿(mào)易促進示范區(qū)，并開展了兩屆中國國際進口博覽會。中歐班列逐漸實現(xiàn)常態(tài)化經(jīng)營，為促進中國與沿線國家，包括中國與中東歐國家和地方之間的合作，發(fā)揮著越來越重要的作用。而且，目前來看，我國中西部地區(qū)已經(jīng)成為中歐班列的主要始發(fā)地，這對促進國內(nèi)地區(qū)平衡發(fā)展也會產(chǎn)生一定的積極效應(yīng)。

但是，中歐班列也存在不少問題。目前，中歐班列的運輸能力相對于海運和陸路口岸公路運輸而言，還有非常大的差距。中歐班列長期以來都是虧本經(jīng)營，主要原因在于單向運輸，而各地政府爭相補貼也成為一個亂象。只有重慶和成都等少部分地區(qū)中歐班列，已經(jīng)具備離開運費補貼、可適應(yīng)市場化運行的潛力。有學(xué)者分析，目前中歐班列的主要運作方式是政府主導(dǎo)下的國有或國有控股企業(yè)參與成立，如渝新歐和漢新歐。另一種是在政府扶植和補貼下成立的，大型物流民營企業(yè)作為實際載體。最后一種是民營企業(yè)自發(fā)根據(jù)市場規(guī)律開通的，如義新歐，只有這一種是民企自負(fù)盈虧劉少斌：《中歐班列：“絲路”貿(mào)易興起》，《寧波經(jīng)濟》2015年第3期。。也有學(xué)者指出，中國與中東歐物流合作存在以下不足：物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，合作方式單一，物流與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動滯后以及信息化程度有待提高王煜洲：《“一帶一路”倡議下四川省與中東歐國家物流合作對策研究》，《現(xiàn)代化物流》2018年第8期。。

（三）各行業(yè)協(xié)調(diào)機制、聯(lián)合會和中心

各行業(yè)協(xié)調(diào)機制、聯(lián)合會和中心，也成為中國與中東歐地方合作的一種形式。2014-2018年間，已經(jīng)成立了數(shù)十家聯(lián)合會與協(xié)調(diào)中心，包括“中國-中東歐國家地方省州長聯(lián)合會”（2014年8月布拉格）、“中國-中東歐國家聯(lián)合商會”（2015年12月華沙）、“中國-中東歐國家農(nóng)業(yè)合作促進會”（2015年6月索菲亞）以及“中國-中東歐國家物流合作聯(lián)合會”（2016年5月里加）等。2019年4月發(fā)布的《杜布羅夫尼克綱要》中，討論建立以下多個行業(yè)協(xié)調(diào)機制：海關(guān)信息中心（匈牙利）、“信息通信技術(shù)協(xié)調(diào)機制”（克羅地亞）、“智慧城市中心”（羅馬尼亞）、“創(chuàng)意中心”（黑山）、“區(qū)塊鏈中心”（斯洛伐克）等。

（四）歐盟層面現(xiàn)有的中歐合作機制

此外，歐盟層面現(xiàn)有的中歐合作機制也為中國與中東歐地方合作提供了一定的支持，包括“中國-歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會晤”（2019年4月召開了第21屆）、“中國-歐盟市長論壇”（2012年布魯塞爾舉辦首屆，2013年定名為“中歐城市博覽會”）、“中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇”（2012年舉辦首屆）、“中國可持續(xù)城市發(fā)展論壇”（2013年舉辦首屆）等，同樣可以被納入中國與中東歐地方合作的框架內(nèi)。

（五）歐盟“國際城鎮(zhèn)項目”

在“國際城鎮(zhèn)項目”的支持下，中國與歐盟地區(qū)政策合作試點范圍逐步擴大，支持試點地區(qū)在可持續(xù)城鎮(zhèn)發(fā)展、工業(yè)及科技創(chuàng)新、貿(mào)易投資、智慧城市、金融、社會教育及人文交流等方面開展多領(lǐng)域務(wù)實合作，注重推進中小企業(yè)部門的合作，繼續(xù)加強政府、研究機構(gòu)及商業(yè)三方參與的合作模式。筆者將在本文第三部分“中國與歐盟地區(qū)政策合作”對“國際城鎮(zhèn)項目”進行詳細介紹。

此外，還有一個層面的平臺就是次地區(qū)層面的合作機制，比如維謝格拉德四國集團、波羅的海沿岸國家和地區(qū)、多瑙河流域國家和地區(qū)、巴爾干地區(qū)（又分為西巴爾干地區(qū)和東巴爾干地區(qū)）等，具有天然的地緣親近性以及長久的合作歷史，也可以作為中國與中東歐開展合作的重要平臺，值得各方面積極推動。但這些次地區(qū)組織本身仍然比較松散，中國與之開展合作的成效短期內(nèi)不可被高估。

從國內(nèi)來看，“一帶一路”倡議提出以來，各地方政府紛紛積極布局，依托各自資源和地理位置優(yōu)勢，尋找與“一帶一路”建設(shè)的契合點，拓展與沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作，推動當(dāng)?shù)亻_放水平邁上新臺階，這也加速了我國全方位開放格局的形成。2019年11月5日-10日在上海舉辦的第二屆中國國際進口博覽會，一個重要的目標(biāo)就是深入促進“一帶一路”沿線國家與我國地方政府及機構(gòu)的雙向?qū)雍献?。中國省市與中東歐的合作，表現(xiàn)出越來越高的積極性，但也存在很大的不均衡性，沒有形成全國性的統(tǒng)一規(guī)劃和分工。一方面，這種“各自為戰(zhàn)”的地方合作模式，一定程度上保障了地方主體參與“一帶一路”的靈活性，但另一方面也要注意避免（比如，中歐班列不同線路之間）同質(zhì)化競爭、無序競爭和資源配置不合理問題。

綜上所述，以上各種平臺，實際上涉及到歐盟、次地區(qū)、國家、地方等多個層級，也涉及中國國內(nèi)各個層級的參與，為中國與中東歐“多層級”合作提供了一定的機制性保障。但總體來說，這些平臺的效應(yīng)發(fā)揮尚不充分，彼此之間也缺乏充分的協(xié)調(diào)，并未形成一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。在以后的中歐地方合作中，需要各方積極整合現(xiàn)有機制，使其發(fā)揮更大的效用。但由于中東歐國家內(nèi)部的多樣性和凝聚力的缺乏，由誰來承擔(dān)最主要的協(xié)調(diào)任務(wù)仍然是一個問題。筆者在與中東歐學(xué)者的交流中經(jīng)常聽到的一個觀點是，“16+1”（“17+1”）對他們而言并不是一個統(tǒng)一的實體，沒有專門的領(lǐng)導(dǎo)人和辦事部門，“不可能打一個電話就能找到負(fù)責(zé)人”。即使是那些歷史相對悠久的次地區(qū)組織，也并不能找到一個明確而有執(zhí)行力的“負(fù)責(zé)人”。而歐盟目前對“16+1”（“17+1”）仍然抱有較大的戒備心理，因此也不太可能為中東歐地區(qū)成立一個統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制。正如中國社科院劉作奎指出的，在推動雙邊務(wù)實合作中，中國仍面臨許多問題和挑戰(zhàn)，主要包括中東歐是非同質(zhì)區(qū)域，難以形成戰(zhàn)略實體;歐盟懷疑中國與中東歐合作的動機;中東歐國家市場存在一些風(fēng)險，等等Liu Zuokui， “The Pragmatic Cooperation between China and CEE： Characteristics， Problems and Policy Suggestions”，Working Paper Series on European Studies， Institute of European Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Vol. 7， No. 6， 2013， p. 1.。中國社科院徐剛也特別指出了中國與中東歐地方合作存在的一些問題，包括“點面結(jié)合的示范效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)亟待加強，中東歐16國之間的差異性應(yīng)該妥善處理，以及雙多邊合作平臺需要進一步擴寬”等徐剛：《中國與中東歐國家地方合作：歷程、現(xiàn)狀與政策建議》，《歐亞經(jīng)濟》2019年第3期。。

不過，實踐證明，隨著“一帶一路”的深入開展，中國和中東歐地方合作機制還是在不斷深化、拓展和逐漸系統(tǒng)化的進程中。上述各平臺之間的協(xié)調(diào)問題，仍將是一個長時間內(nèi)很難根本解決的問題，更多地需要靠中國與中東歐國家“自上而下”地雙邊推動，以及有些地方政府“自下而上”地積極推動。而且，這種地方層面的合作將是中國與中東歐合作最重要的基礎(chǔ)和最有潛力的發(fā)展方向?！?6+1”（“17+1”）和“一帶一路”作為中國與中東歐合作的高層級平臺，既要發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)作用，也要注意引導(dǎo)、推動和規(guī)范各種地方合作機制的構(gòu)建、完善與協(xié)調(diào)，從而發(fā)揮出更好的整體效應(yīng)。

三、中國與歐盟地區(qū)政策合作：一種“多層級”合作的典范

當(dāng)我們探討歐盟“多層級治理”以及中國與中東歐國家之間的“多層級”合作時，一個重要的政策領(lǐng)域——地區(qū)政策地區(qū)政策（Regional Policy），又稱作區(qū)域政策，或者區(qū)域經(jīng)濟政策。對歐盟而言，20世紀(jì)90年代以后，也可以被稱作歐盟凝聚（聚合）政策（Cohesion Policy）。本文統(tǒng)一使用“地區(qū)政策”?！泔@現(xiàn)出獨特而重要的價值。歐洲學(xué)者們指出，在有關(guān)“多層級治理”的研究中，“最吸引我們注意力的是具有地區(qū)傾向的政策，也就是地區(qū)政策，該政策為我們研究歐盟多層級治理提供了一幅完整的圖景”Benz Arthur and Burkard Eberlein， Regions in European Governance： The Logic of Multi-Level Intercaction， Badia Fiesolona， Italy， 1998， p. 7.。“正是通過歐盟結(jié)構(gòu)政策和凝聚政策才使得‘多層級治理成為歐盟內(nèi)部一個特別顯著的現(xiàn)象。”Hooghe Liesbet and Gary Marks， Multi-level Governance and European Integration， Rowman & Littlefield Publishers， Inc.， 2001， Preface.在2007年關(guān)于歐盟地區(qū)政策未來的民意調(diào)查中，人們普遍認(rèn)為，“多層級治理”是歐盟地區(qū)政策的獨特性（l'originalité）http：//ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_en.htm.。歐盟委員會在其1999年的報告中指出，“結(jié)構(gòu)基金的分配有‘多層級治理的特性。比如，歐盟委員會、國家政府、地區(qū)和地方政府等都擁有自主權(quán)力。它們之間的關(guān)系更多的是合作關(guān)系而非等級依附關(guān)系”Commission， 1999a， 143.。

筆者將“中國與歐盟地區(qū)政策合作”與“中國與中東歐地方合作”結(jié)合起來展開思考，主要有以下幾個原因：首先，二者都是在“多層級”的視角下開展的，而且都重點關(guān)注同一個層級——地方層級。其次，二者在機制和形式上有一定的重疊。比如，前面所提到的“市長論壇”、“‘一帶一路地方合作委員會”該委員會可以考慮與歐盟內(nèi)部非常重要的“地區(qū)委員會”（Regional Council）機制進行對接，“地區(qū)委員會”是歐盟地區(qū)政策非常重要的地區(qū)執(zhí)行機構(gòu)。、“中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇”、“國際友好城市”等平臺，與地區(qū)政策合作的“國際城鎮(zhèn)項目”具有一定的重合性，都致力于推動城市間的友好合作。這些政策框架和工具可以有效整合起來。第三，地區(qū)政策的內(nèi)涵本身包含城市發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展、提升地方競爭力、發(fā)揮地方主體積極性等內(nèi)容，這些與地方合作的內(nèi)容也是一致的。最后，無論是地區(qū)政策合作，還是地方合作，都受到“一帶一路”倡議的影響，并面臨新的共同機遇和挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，中國與歐盟地區(qū)政策合作現(xiàn)有的框架與成果，為中國與中東歐地方合作提供了一個重要“基礎(chǔ)”和“進路”。之所以說是“基礎(chǔ)”，是因為中國與歐盟地區(qū)政策合作在2006年就已經(jīng)正式開展，并在推動雙方地區(qū)和地方合作方面取得了一定的成果，這些將是推動中國與中東歐地方合作的重要平臺;之所以說是“進路”，是因為目前中國與中東歐地方合作的路徑比較分散，這些路徑與中歐地區(qū)政策合作框架、成果和政策工具（比如“國際城鎮(zhèn)項目”等）可以有機整合起來，從而推動地方合作的深入開展。

（一）中國與歐盟地區(qū)政策合作歷程回顧

2004年12月，第7次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會晤首次就平衡發(fā)展、地區(qū)政策、農(nóng)村發(fā)展等問題開展對話與交流。2006年5月15日，歐盟委員會同中國發(fā)改委簽署了地區(qū)政策合作諒解備忘錄，舉行了“中國-歐盟區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研討會”，正式開啟中歐地區(qū)政策合作機制。《備忘錄》明確了合作的組織形式：每年至少舉辦一次中歐地區(qū)政策對話會議，會議原則上在中國和歐盟輪流舉辦。截止到2016年，已經(jīng)成功舉辦9次高層對話會與11次高層研討會。此后，2018年4月24日，中歐區(qū)域政策合作案例地區(qū)研討會在京召開。2018年7月16日，第11次中歐區(qū)域政策合作高層對話會在北京召開。2018年7月18日，由中國發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司、歐盟委員會地區(qū)與城市政策總司聯(lián)合主辦的第13次中歐區(qū)域政策合作研討會在鄭州召開。同時，中歐雙方還多次開展研究訪問和培訓(xùn)項目。2008年10月，雙方各自派出多位學(xué)者聯(lián)合組成研究團隊并發(fā)布合作研究成果——《中國與歐盟地區(qū)政策合作報告》《中國與歐盟地區(qū)政策合作報告》（Report on EU-China Regional Policy Cooperation），http：//ec.europa.eu/regional_policy/sources/cooperate/international/pdf/final_report_eu_china_2017.pdf。。

2013年，中歐雙方在原有合作形式基礎(chǔ)上增加了案例地區(qū)合作，并于2015年納入歐盟“國際城鎮(zhèn)項目（亞洲——可持續(xù)及創(chuàng)新性城市與區(qū)域合作）”International Urban Cooperation， IUC-Asia， https：//www.iuc-asia.eu/zh-hans/.。中國的廣州開發(fā)區(qū)、天津市、武漢市、成都市與法國里昂、意大利拉齊奧、西班牙巴塞羅那、英國伯明翰/西米德蘭郡、愛爾蘭都柏林等地區(qū)開展了務(wù)實合作，汕頭市與西班牙安達盧西亞也就合作意向開展了交流。目前，中國的鄭州市、重慶市、汕頭市、長春市凈月高新區(qū)和龍巖市已被選為新增案例地區(qū)，將與希臘阿娜卡梅特羅市、德國曼海姆市、保加利亞布爾加斯市、西班牙馬拉加市和捷克布拉格市建立結(jié)對關(guān)系并開展合作。2015年6月29日，第17次中歐領(lǐng)導(dǎo)人會晤期間，歐盟委員會同中華人民共和國國家發(fā)展與改革委員會共同簽署《全面深化中歐區(qū)域合作聯(lián)合聲明》，開啟了雙方合作的新篇章。

（二）為什么要開展中國與歐盟地區(qū)政策合作

無論對中國而言，還是對歐盟而言，地區(qū)政策都是非常核心的政策領(lǐng)域。近幾十年來，中國和歐盟兩個重要的國際行為體，在地區(qū)均衡發(fā)展與生態(tài)保護兩個方面都做出了很大的努力，積累了豐富的經(jīng)驗，可以相互借鑒、取長補短。中國發(fā)展與改革委員會和歐盟委員會于2008年10月共同發(fā)布的《中國與歐盟地區(qū)政策合作報告》指出，中國與歐盟地區(qū)政策在以下幾個方面存在很大的共性：第一，將促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為地區(qū)政策的重要目標(biāo);第二，著力推進區(qū)域合作與一體化發(fā)展;第三，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè);第四，重視生態(tài)環(huán)境保護;第五，注重發(fā)揮不同主體的積極性;第六，探索建立科學(xué)的區(qū)域發(fā)展評價體系。筆者認(rèn)為，中國和歐盟地區(qū)政策可以在以下幾個方面開展比較分析與深度合作（見表1）：

中國和歐盟地區(qū)政策在長期的發(fā)展進程中都積累了豐富的經(jīng)驗，可以為彼此提供一定的借鑒。

首先，中國地區(qū)政策的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在中央政府管理能力相對較強、政策效率相對較高、能夠根據(jù)國際和國內(nèi)形勢的變化“與時俱進”及時調(diào)整政策等方面?？傮w來說，中國地區(qū)政策體系一直在不斷完善。“十三五”規(guī)劃提出將構(gòu)建以城市群、經(jīng)濟帶、重點經(jīng)濟區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動的多中心、網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域發(fā)展格局，全面促進國內(nèi)區(qū)域合作和國際次地區(qū)合作。

其次，中國可以從多方面借鑒歐盟經(jīng)驗：第一，“競爭力”與“凝聚力”并重，更好地處理“公平”和“效率”之間的關(guān)系。第二，完善并簡化程序?？山梃b歐盟地區(qū)政策相關(guān)經(jīng)驗，建立起明確的目標(biāo)和工具體系，使得政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評估各個環(huán)節(jié)更加完善。第三，促進各層級間緊密合作，適度分權(quán)、明晰職權(quán)。“伙伴關(guān)系原則”（Partnership Principle）是歐盟地區(qū)政策自成立之初就確立的基本原則，并在實踐過程中得到了不斷強化。中國可以嘗試制定專門的中央和地方關(guān)系法，厘清中央和地方各層級之間的職權(quán)關(guān)系，提高地區(qū)和地方層級的參與積極性和主動性。第四，完善相關(guān)法律和政策工具體系，包括建立和完善法律框架，建立科學(xué)規(guī)范的區(qū)域劃分機制，建立專門的地區(qū)政策部門比如，中國科學(xué)院中國現(xiàn)代化研究中心中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究課題組于《中國現(xiàn)代化報告2004：地區(qū)現(xiàn)代化之路》中，建議成立“國家地區(qū)開發(fā)署”。，完善政策工具體系。第五，進一步加強生態(tài)環(huán)境保護，完善主體功能區(qū)體系。第六，整合研究力量，加強理論與實證研究。例如，歐盟專門成立“歐洲地域發(fā)展與聚合研究網(wǎng)絡(luò)”ESPON， European Observation Network on Territorial Development and Cohesion.。中歐學(xué)者間應(yīng)加強合作與交流，取長補短，相互促進。

（三）“一帶一路”背景下如何加強中國與歐盟地區(qū)政策合作

十九大以來，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略從“內(nèi)向主導(dǎo)”向“內(nèi)外結(jié)合”轉(zhuǎn)變。十九大后我國的對外開放將進入全面開放、深度開放、高水平開放的新階段，形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放格局，各地區(qū)將更加積極主動地擴大對外開放，提升區(qū)域開放型經(jīng)濟水平，在開放中培育和打造區(qū)域發(fā)展新動能?！耙粠б宦贰辈粌H是陸上的對外開放與區(qū)域聯(lián)動，也是海上的對外開放與區(qū)域聯(lián)動。

“一帶一路”倡議的提出與發(fā)展，為中歐地區(qū)和地方合作提供了更廣闊的背景和更大的機遇，也提出了更高的要求。實際上，中歐地區(qū)政策有些合作內(nèi)容已經(jīng)開始直接與“一帶一路”聯(lián)系起來。比如，2018年第13次中歐地區(qū)政策高層對話會的一項內(nèi)容就是：中國與歐洲鐵路交通聯(lián)盟、國際鐵路聯(lián)盟簽署了三方合作意向書，一致同意發(fā)起“一帶一路”主要交通樞紐國際聯(lián)盟，促進“一帶一路”主要貨運樞紐的合作與交流，提高中歐班列的運行效率。

中國和歐盟地區(qū)政策領(lǐng)域的合作，將會有效加強中歐之間地區(qū)和地方層面的互動與合作。中歐雙方通過加強“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的經(jīng)濟與文化交流和合作，產(chǎn)生“外溢效應(yīng)”，有效推動“一帶一路”背景下中歐多層級立體合作。具體而言，“一帶一路”背景下中歐地區(qū)政策合作可以從三個層面進行深化：

第一，宏觀層面。結(jié)合“一帶一路”和“16+1”（“17+1”）等框架，繼續(xù)推動中國和歐盟之間以及中國與中東歐國家之間的雙邊和多邊合作。

第二，中觀層面。推動中國和歐洲次地區(qū)之間的合作與交流（歐盟地區(qū)政策本身的一個重要內(nèi)容就是處理跨邊界的區(qū)域合作，比如INTERREG項目）。

第三，微觀層面。把現(xiàn)有的“國際城鎮(zhèn)合作項目”（歐盟地區(qū)政策框架內(nèi)的重要項目）與“國際友好城市”、“市長論壇”等機制（不局限于此，也可以嘗試不同領(lǐng)域、不同部門、不同企業(yè)之間多維度、多主體、開放性的合作模式）有機整合起來，推動城市、地方政府、企業(yè)之間的合作。筆者認(rèn)為，后面兩個層面，即次地區(qū)和地方層面的合作十分不足，潛力和空間比較大，需要進一步重視和推動。

四、“全球化”、“地區(qū)化”與“地方化”：地方合作的“多層級”宏觀思考

關(guān)于中國與中東歐“多層級”合作，還有一個維度就是從“全球化”、“地區(qū)化”與“分權(quán)化”等相互關(guān)聯(lián)的概念入手展開思考。這將有助于我們更好地理解“一帶一路”與全球地方層面多樣化發(fā)展之間的復(fù)雜關(guān)系，從而更好地推動“人類命運共同體”的建構(gòu)。

（一）“全球化”、“地區(qū)化”與“分權(quán)化”：作為一種動因的理解和借重

“全球化”是20世紀(jì)后半葉以來的重要趨勢和潮流。從某種意義上講，“一帶一路”正是順應(yīng)全球化浪潮的產(chǎn)物，是在新的全球化進程中推動實現(xiàn)全球互聯(lián)互通、共建“人類命運共同體”的重要舉措?！耙粠б宦贰毙枰刂_放包容、互利共贏的方向，繼續(xù)參與和推動全球化進程?！耙粠б宦贰背h為中國與包括中東歐在內(nèi)的沿線國家地方合作提供了前所未有的機遇。

與此同時，在某種程度上，“全球化”過程中會伴隨著“地區(qū)化”和“分權(quán)化”過程，這為全球地區(qū)和地方合作提供了重要基礎(chǔ)。“地區(qū)化”（Regionalisation）本身有兩個層面的含義：一個是超越國家層面的地區(qū)（與次地區(qū)）一體化過程，比如歐盟一體化進程、歐洲次地區(qū)一體化進程等;另一種含義是國家內(nèi)部的地區(qū)和地方層級權(quán)力逐漸上升的過程。這兩種含義的“地區(qū)化”，都在一定程度上受到全球化力量的推動，與全球化的內(nèi)在邏輯是一致的，可以視為一種全球化的地域表達和體現(xiàn)。

二戰(zhàn)以后，尤其是20世紀(jì)80年代以來，歐洲國家積極參與全球化的進程，期間就伴隨著較為復(fù)雜的“地區(qū)化”和“分權(quán)化”（Decentralisatin）的過程（西歐和東歐的表現(xiàn)形式和動因有所不同參見臧術(shù)美《歐洲“地區(qū)化”動因考察——以波蘭為例》，《世界地理研究》2009年第2期。與此同時，我們需要看到的是，歐洲的“地區(qū)化”進程也不是一帆風(fēng)順的，“分權(quán)化”進程也時常遇到一些阻力。尤其是當(dāng)前歐盟正遭遇各種危機之時，一種“再國家化”（Renationalisation）的力量有所凸顯。）。這些歐洲國家不同程度的“分權(quán)化”過程，旨在推動地方主體的積極性以及地方競爭力的提升。這種地方競爭力的提升，也被認(rèn)為是歐盟實現(xiàn)“2020年戰(zhàn)略”、提升歐盟整體競爭力的重要支撐。在這一背景下，歐洲國家尤其是中東歐國家和地區(qū)，對外來投資有一種天然的強烈需求，這也為中國與中東歐的地方合作奠定了一定的基礎(chǔ)?！耙粠б宦贰背h正好可以順應(yīng)這種地區(qū)化和分權(quán)化的趨勢與需求，實現(xiàn)與地方間的合作共贏。

“一帶一路”倡議是一個比較宏大的框架，首先需要與沿線國家中央政府的雙邊推動，但與此同時，其具體項目的開展，還需要更多地著眼于、依托于與沿線國家地方政府合作與共同發(fā)展。這些地方合作的推動，一定程度上有助于加強地方政府的話語權(quán)、提升其國內(nèi)地位。

（二）“全球化”與“地方化”：地方合作中對差異性與多樣性的尊重

全球化過程中一直面臨“普世性”與“特殊性”之間的內(nèi)在張力。近些年來，全球化進程受到越來越多“地方化”（“本土化”）力量——包括民粹主義、民族主義、各種右翼極端主義——的沖擊和挑戰(zhàn)。這些力量，可以視為“反全球化”或者“逆全球化”的力量。如何處理“全球化”與“反全球化”、“地方化”（“本土化”）力量之間的張力，是當(dāng)前國際局勢面臨的一個核心問題?！耙粠б宦贰背h也需要認(rèn)真對待這一問題，在與地方合作中，需要充分理解和尊重沿線國家與地區(qū)的多樣性、差異性和敏感性，因地制宜，從長計議，實現(xiàn)共贏。目前，“一帶一路”與沿線國家和地區(qū)的合作，時常會遇到一些詬病，比如，未能充分保障當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè)機會、不夠尊重當(dāng)?shù)胤梢?guī)制、沒有充分考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護等，這些都會限制中國與當(dāng)?shù)睾献鞯挠行ч_展。中國應(yīng)該注意到這些批評，更充分地尊重當(dāng)?shù)丨h(huán)境、法制與就業(yè)等多樣化的需求。

關(guān)于中國與中東歐地方合作問題，筆者曾經(jīng)多次與中東歐國家學(xué)者交流，得到的答復(fù)也呈現(xiàn)出某種多樣性：有希臘學(xué)者認(rèn)為，鑒于希臘的國家體量非常小，中國與希臘之間的合作目前只能停留在國家間層面，地方合作的條件還不充分;有保加利亞學(xué)者認(rèn)為，中國與保加利亞之間的合作在多個層級都有開展，地方層級的合作已經(jīng)有一定成效，值得大力推動;有羅馬尼亞學(xué)者認(rèn)為，中國與羅馬尼亞之間的合作在國家層面比較有成效，地方層面還比較薄弱，仍需要很大的耐心來推動此處三位學(xué)者的觀點源自筆者2019年10月28日-29日參加由中國社會科學(xué)院主辦的第四屆中國-中東歐論壇期間與學(xué)者們的交流。。無獨有偶，筆者于2019年6月訪問波蘭、捷克、斯洛伐克時，從與相關(guān)學(xué)者的座談中也得到了類似的多樣性答復(fù)：像斯洛伐克這樣體量非常小的國家，與中國開展地方合作的基礎(chǔ)和需求都非常弱，而像波蘭這樣較大的中東歐國家，則具有一定的地方合作基礎(chǔ)和需求。

的確，目前中國與中東歐的地方合作呈現(xiàn)出多樣性。波蘭與捷克在參與和推進“16+1”地方合作方面較為活躍。華沙、布拉格、布達佩斯等較大城市同中國的合作具有較大需求，其他城市則需求相對較少。波蘭國際事務(wù)研究所（PISM）2014年發(fā)布了題為《地區(qū)合作是中波戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的關(guān)鍵》的戰(zhàn)略文件。該文件指出，2011年波蘭-中國關(guān)系升級為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，標(biāo)志著兩國之間更緊密的合作。但兩國高層關(guān)系不足以充分發(fā)揮伙伴關(guān)系的潛力，而地方行政當(dāng)局最有可能促進實際合作的發(fā)展。因此，波蘭地方政府應(yīng)與中國西部地區(qū)建立更緊密的關(guān)系，更有效地利用現(xiàn)有工具（直接鐵路連接、伙伴關(guān)系協(xié)議、地區(qū)辦事處），并倡導(dǎo)基于互惠互利的合作Adriana Skorupska and Justyna Szczudlik-Tatar， “Regional Cooperation Key to Polish-Chinese Strategic Partnership”， 61（25）， November 2014， PISM， pp. 1-2.。在中波地方合作以及“17+1”合作中，華沙扮演著重要的角色。此外，波蘭羅茲大學(xué)亞洲事務(wù)中心主任梅德明（Dominik Mierzejewski）教授指出，羅茲已成為歐洲和中國之間的重要物流樞紐。羅茲地方政府在成都設(shè)立了代表處，四川省也在羅茲設(shè)立了代表處。隨著雙邊合作的進一步發(fā)展，這些聯(lián)系已通過中央政府進一步正規(guī)化，波蘭現(xiàn)已在成都設(shè)立總領(lǐng)事館，羅茲與中國西部之間就電子商務(wù)和出口簽署了諒解備忘錄Dominik Mierzejewski， “Building a BRI Hub in Poland”， Eurasian Studies， January 15， 2019， http：//greater-europe.org/archives/6386.。

總體來說，目前中國與中東歐地方合作仍然處于初步階段，還存在不少問題。中東歐很多地方行為主體（中小企業(yè)、老百姓）對中國、對“一帶一路”的了解都非常少，還可能存在一定的誤解，甚至存在很大程度的漠視。很多老百姓并不知道“一帶一路”的存在，或者僅限于將“一帶一路”作為一個概念的簡單認(rèn)知。中東歐當(dāng)?shù)孛襟w的宣傳，也經(jīng)常起到比較負(fù)面的引導(dǎo)作用。中國與中東歐國家間的合作應(yīng)該深入到地方層面，通過落實一些具體的合作項目，給當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展帶來實際的益處，從而幫助當(dāng)?shù)厝私⑵饘χ袊?、對“一帶一路”的正確認(rèn)知。這也是中國構(gòu)建國際話語權(quán)、提升軟實力、推動“人類命運共同體”建設(shè)的重要途徑。

結(jié) 語

從長遠來看，根據(jù)“外溢”效應(yīng)原理，地方層面的有效合作將逐漸推動高層國家與地區(qū)間雙邊和多邊的政治互信、外交合作。中國與中東歐之間的合作將是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的“多層級”合作模式?！耙粠б宦贰北尘跋?，對地方層級的更多關(guān)注以及對地方合作的進一步推動，是中國與中東歐之間、中歐之間“多層級”合作開展的重要基礎(chǔ)和方向。但同時筆者認(rèn)為，中國與中東歐地方合作目前尚處于起步階段，成效比較有限，且存在各種問題。中國與中東歐地方合作需要進一步推動，但需要注意以下幾個方面的問題：

首先，中國與中東歐國家體量嚴(yán)重不對等、企業(yè)規(guī)模也嚴(yán)重不對等。中國走出去的企業(yè)多為大型國有企業(yè)，而歐洲國家比較鼓勵中小企業(yè)的發(fā)展，中小企業(yè)數(shù)量龐大。這些不對等使得雙方開展合作困難比較多，許多合作計劃難以落實。比如，有斯洛伐克學(xué)者認(rèn)為，中國目前與當(dāng)?shù)氐牡胤胶献鞑⒉换钴S，成效不大，缺乏特殊的經(jīng)貿(mào)項目，沒有找到合適的路徑。因此，今后可以適當(dāng)鼓勵中國地方政府以及中小企業(yè)走出去，加強與中東歐地區(qū)中小企業(yè)的對接，促進項目落地。此外，同樣需要注意解決中歐班列往返貨運量不對等、不平衡的問題。

其次，如何在合作過程中加強相互理解、打消歐洲國家（主要是西歐大國）的疑慮，有效淡化意識形態(tài)因素的消極影響（比如，2019年10月布拉格解除友好城市的案例據(jù)中國駐捷克大使館官方網(wǎng)站，2019年10月9日，北京市人民政府外事辦公室經(jīng)授權(quán)發(fā)布聲明，宣布解除與捷克首都布拉格市的友城關(guān)系并暫停一切官方往來，原因是捷克布拉格市新一屆市政當(dāng)局主要官員等人“屢屢在臺灣、涉藏等涉及中方核心利益的重大問題上采取錯誤行動并發(fā)表不當(dāng)言論”。），解決不同體制、機制在合作中遇到的各種現(xiàn)實問題（比如，對中國市場經(jīng)濟國家地位的承認(rèn)問題），是中國與中東歐地方合作的一個核心問題。從長遠來看（短期內(nèi)可能會有反復(fù)），根據(jù)“外溢”效應(yīng)原理，加強地方合作，有助于促進雙方、尤其是中東歐地方行為主體對中國和“一帶一路”的正確認(rèn)知，減輕某些歐洲大國的疑慮情緒。地區(qū)和地方層面的合作，因為層級較低，一般采取比較務(wù)實的路徑。地方層面的良性經(jīng)濟合作與文化交流將為更高層面的經(jīng)濟、文化甚至外交等領(lǐng)域的合作奠定基礎(chǔ)、鋪平道路。特別需要注意的是，要認(rèn)真對待中東歐國家內(nèi)部的多樣性?！?6+1”（“17+1”）是一個對我方來說比較便利和有效的提法，但不能忽視內(nèi)部巨大的差異性和多樣性。而且，“16+1”（“17+1”）的提法，對于歐盟尤其是西歐大國而言，容易引起他們“分裂歐盟”的擔(dān)憂，因此，在使用這一概念時，中國也要保留一定的審慎態(tài)度。此外，中國與中東歐合作的現(xiàn)有各平臺之間如何協(xié)調(diào)，使之發(fā)揮更大的效用，值得認(rèn)真研究和推動。

需要特別指出的是，要重點考慮如何處理好中國各項投資與歐盟各項基金和規(guī)制之間的關(guān)系，避免形成正面沖突。作為歐盟結(jié)構(gòu)基金的主要受惠國，自入盟以來，中東歐國家接受了大量的歐盟援助，受益很大，成果較為明顯。有中東歐學(xué)者認(rèn)為，中國和歐盟在中東歐地區(qū)并不存在大的沖突，而是可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在不同的領(lǐng)域與中東歐國家開展合作，共同推動中東歐地區(qū)的發(fā)展。比如，有波蘭東方研究中心的學(xué)者認(rèn)為，在歐盟滲透比較深的領(lǐng)域，中國與中東歐國家合作的空間還是很小的，中國可以考慮在歐盟尚未深入滲透的領(lǐng)域加強與當(dāng)?shù)氐暮献鳎热缈邕吔绲捻椖康?。但也有中東歐學(xué)者的觀點并不十分積極，比如，有斯洛伐克學(xué)者認(rèn)為，中國在中東歐的投資量落后于日本和韓國，仍然處于較為邊緣化的位置。他還提出，如果中國不來投資，其他國家也會來投資，而且當(dāng)?shù)厝藢χ袊耐顿Y有一定的疑慮，認(rèn)為中國企業(yè)在當(dāng)?shù)氐目诒托蜗笥写嵘?，中國企業(yè)也并沒有為當(dāng)?shù)厝颂峁┖芏嗑蜆I(yè)崗位。此外，當(dāng)?shù)馗哞F建設(shè)需求不足（人流量不夠）、與高鐵建設(shè)有關(guān)的征地和環(huán)保壓力等，也是中東歐國家面臨的現(xiàn)實問題。這些都需要我們認(rèn)真思考和應(yīng)對。

（責(zé)任編輯：彤 弓）

Abstract： In the context of the “Belt and Road” Initiative（BRI）， the regional and local cooperation plays a more and more important role in the Sino-Europe cooperation process. There is a kind of diversity in the regional and local cooperation between China and Central and Eastern Europe. The bigger cities have the bigger demands of the cooperation. By far， there is a preliminary mechanism for the regional and local cooperation between China and Central and Eastern European Countries（CEEC）， which includes “China-CEEC Mayors Forum”， “China-Europe Freight Trains” and “International Friendship Cities”， etc. Since the year of 2006， the cooperation between the Chinese regional policy and EUs regional policy has been promoted. The International Urban Cooperation （IUC-Asia） could be thus included in the framework of the China-CEEC regional and local cooperation. The BRI should respect the diversity of the local societies to pursue a Win-Win common development.

Keywords： the “Belt and Road”; “16+1”（“17+1”）; Central and Eastern Europe（CEEC）; Regional and Local Cooperation; Multi-level Governance; EUs Regional Policy