張雄斌

摘要：預算績效管理是一種借助財政資金的投入和使用來衡量項目產出績效的全過程管理模式，其核心是要構建一套科學、合理的評價指標體系。文章對高校預算績效管理中存在的問題做了歸納，提出了相關建議;對預算評價指標體系的研究進展做了展望，以期為評價指標體系的構建提供一些參考，改善“重資金投入、輕支出效果”的預算績效管理現狀，提高資金的使用效益。

Abstract： Budget performance management is a whole-process management mode that uses the input and use of financial funds to measure the performance of project output. The core is to build a scientific and reasonable evaluation index system. The article summarizes the problems existing in the budget performance management of colleges and universities， and puts forward relevant suggestions; it makes an outlook on the research progress of the budget evaluation index system， to provide some reference for the construction of the evaluation index system， improve the current status of budget performance management of "emphasis on capital investment and light expenditure effect"， and increase the use efficiency of funds.

關鍵詞：預算管理;存在問題;績效評價;指標體系;研究進展

Key words： budget management;existing problems;performance evaluation;index system;research progress

中圖分類號：G647 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0106-02

0 ?引言

預算績效管理是全過程的動態(tài)管理，涵蓋預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。自2003年以來，國家相關部門相繼出臺了一系列文件，提出要逐步建立起“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理體系;2013年，陜西省印發(fā)的《陜西省省級財政專項資金預算績效管理辦法》明確將績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效結果評價和應用融入專項資金預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程;2015年1月1日，正式實施的新《中華人民共和國預算法》，第一次以法律的形式將績效管理融入到公共財政預算收支中，并重點就績效評價在預算管理中的重要性作了強調。

高校是使用財政資金的主體單位，其部門預算屬公共財政預算，在高校實行國庫集中支付、政府采購、收支分類和收支兩條線改革，建立全過程績效預算管理，科學設計評價指標，運用共性指標和個性指標相結合，定量指標和定性指標相輔助的績效評價體系，客觀、公正的將高校的經費投入-執(zhí)行過程-成果產出-取得效益等納入績效預算管理，開展預算績效評價十分有必要。

1 ?預算績效管理中存在的問題

根據國家政策，結合現行的相對靈活的基本支出預算加項目支出預算的教育經費核撥模式要求，我國高校正在逐步推進預算體制改革，逐步由傳統(tǒng)的“重規(guī)模，輕效益”向預算績效管理模式進行轉變[1]，但受傳統(tǒng)預算管理觀念的影響，目前，很多高校在預算績效管理過程中仍存在著較多的問題。

1.1 預算編制目標導向不明確

我國大多數高校的預算表現為簡單的資金流量控制，預算申請時通常采用“增量預算”即“基數+調整”模式，申請預算金額時通常以搶占、多占經費為目的，導致其申請的預算額度相比實際需求差距較大，各部門在預算編制時對日常性事務考慮較多，對結合學校發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌編制預算考慮較少。

當前，我國高校下年度的預算編制工作通常安排在上年末進行，預算編制時間上的前瞻性使預算申請部門不能充分統(tǒng)籌下年度的工作任務，只在臨近預算編制申報時，才倉促準備申報項目，未能對建設項目進行充分的調研論證，導致部門申請的預算浮于表面、流于形式，給建設項目后期的有效實施造成了困難，導致預算正式批復時經費的核減率較大，預算編制的科學性和合理性不足，目標導向不明確，使預算編制工作失去了其嚴肅性和有效性。

1.2 預算執(zhí)行過程監(jiān)管不到位

預算績效管理是事前、事中和事后相結合的全過程監(jiān)督評價[2]，要以績效評價為導向，環(huán)環(huán)相扣，形成一個閉環(huán)，最終實現預算的全過程動態(tài)管理。

當前，高校的預算管理普遍存在著“重申報、輕執(zhí)行”現象，而對預算執(zhí)行的過程監(jiān)管不到位。一是編制預算時項目主管部門與預算申請部門之間的溝通協商機制不健全，主動交流溝通意識薄弱，導致出現問題不能及時解決;二是預算執(zhí)行時，項目承擔單位只是機械化按照編制好的預算計劃進行執(zhí)行，導致執(zhí)行過程中出現項目執(zhí)行進度緩慢、預算執(zhí)行與預算編制不符、政府采購與實際支出脫節(jié)等問題;三是預算控制時，學校預算主管部門對項目的跟蹤監(jiān)控力度不夠，甚至出現不管不問的現象，導致項目承擔單位隨意更改項目支出范圍和執(zhí)行進度，執(zhí)行項目沒有時間計劃，甚至是想起來就實施，想不起來就擱置，造成了年終突擊花錢、超預算花錢的現象出現，使預算執(zhí)行偏離了預先軌道，又得不到及時調整，導致“花錢不問效”的現象屢屢發(fā)生。

1.3 預算評價指標體系不健全

績效評價指標是衡量績效目標實現程度的考核工具[3]，通過構建高校預算績效指標體系，有利于解決高校投入和教育事業(yè)發(fā)展需求之間的矛盾。

預算評價指標體系不健全是高?？冃ьA算管理中存在的主要問題，而借鑒財政部門指定的績效評價指標又太籠統(tǒng)，因此高校在具體進行預算評價時，還需結合自身實際，進行有針對性的指標體系設計。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預算評價指標體系，或者設計的預算評價指標只關注資金指標，忽視資金使用之后的效益，開展預算績效評價時，評價指標主要是共性指標，對一些分類別、分項目的個性化評價指標設計不到位，導致評價指標不能準確反映建設項目的實際情況和取得的效益。

1.4 預算評價結果應用不深入

預算考核的目的是反饋結果，指導預算編制，形成預算績效管理的閉環(huán)，將預算反饋結果納入預算編制的全過程，對科學、合理編制預算，提高經費執(zhí)行效果具有重要的導向作用。當前，預算評價結果應用不深入主要體現在兩方面。一是高校預算評價結果的指導作用不足，預算執(zhí)行的好壞與撥付資金多少之間無直接聯系，導致預算申請部門應用績效考核結果解決預算編制、執(zhí)行過程中存在問題及適時調整相關管理制度的主觀能動性不足;二是預算評價結果的應用效果欠缺，很多高校未建立與預算反饋結果相掛鉤的獎罰機制，對預算執(zhí)行不力、預算目標不達標的項目承擔單位或項目負責人的問責機制欠缺，使得“花錢必有效，無效必問責”成了一句空話，導致預算績效評價的嚴肅性和有效性大打折扣。

2 ?評價指標體系設計研究進展

高校預算績效評價要堅持全面性和重點性相結合，可衡量性和可操作性相輔助的績效指標體系，根據項目類別和建設內涵，設定共性指標和個性指標，全面系統(tǒng)、科學真實的對預算項目績效進行評價，評價方式可采取項目承擔單位自評或學校聯合項目歸口管理單位對重點建設項目進行專項稽查的方式進行。

2.1 指標體系設計原則

評價指標的構建要體現統(tǒng)籌兼顧、分類設計、實用有效的原則，既要體現績效預算的全過程管理，又要反映高校實際和建設項目內涵。評價指標要涵蓋項目預算編制的及時性、績效目標設計的合理性、項目管理的科學性、資金執(zhí)行的有效性、項目產出的成果性和取得的效益性等，并分項設定自評分數與等級，設立共性指標和個性指標，逐步引導高?？冃ьA算管理向良性循環(huán)的方向發(fā)展，不斷提高建設資金的使用效益。

2.2 指標體系設計進展

績效評價指標的設計是一項系統(tǒng)性工程，國內研究者設計高校預算績效評價指標時主要遵循“三法兩制度”以及《框架》[4]，通過構建一套符合我國國情的預算績效評價指標體系，來不斷規(guī)范和加強預算績效評價工作，提高績效評價的統(tǒng)一性和權威性。

國內研究人員關于高校績效考核評價的研究始于21世紀初，寧宏義[5]從投入層面、過程層面、產出層面、效果層面和發(fā)展層面構建了高校預算管理績效評價指標體系，分基礎層面、管理層面和指標層面共設計了38個績效評價指標，對地方高校績效預算管理過程進行了較為全面和系統(tǒng)的評價;高瀅[6]從保障運行、培養(yǎng)人才、科學研究和服務社會等角度設計出了預算績效指標體系，并在細分的二級評價指標基礎上，設計了30個三級指標，并對各個指標賦予了相應的權重，應用層次分析法計算高校財政預算績效指標的重要程度，得出了人才發(fā)展、社會貢獻和財務管理這三個指標相對重要的結論;王麗萍等[7]根據英國財政部對經濟性、效率性和效益性的定義，結合高校資源“投入—產出—效果”的運營過程，提出了基于因子分析和數據包絡分析的組合評價方法，實現了“目標-投入-產出-效果-新目標”的良性循環(huán)。

3 ?小結

2003年，我國首次提出“建立預算績效評價體系”的要求，但由于缺少管控和相關制度，運用效果并不十分明顯，隨著我國高等教育的不斷深入與發(fā)展，尤其是高校經費由單一的政府撥款模式逐漸轉化為科研、學費和捐款等多元化的籌資模式后，支付制度的改革對高校預算編制和管理的要求才真正得到重視。

本文從全面提升高?？冃ьA算管理水平的角度出發(fā)，提出以下幾點建議：

①規(guī)范、合理編制預算。高校要逐步改變傳統(tǒng)預算編制方法，使用“零基預算”編制模式，結合學校發(fā)展規(guī)劃，以學校發(fā)展目標為導向，提前規(guī)劃論證編制預算。

②加強預算執(zhí)行過程管理。高校要轉變“重預算編制、輕預算執(zhí)行”的慣性思維，把預算執(zhí)行與部門工作安排結合起來，加強對預算執(zhí)行過程的全過程監(jiān)管，強化預算執(zhí)行的時效性，同抓共管，按計劃推進實施。

③構建科學化績效評價指標體系。高校要改變傳統(tǒng)預算評價模式，從經濟性、效率性和效益性角度出發(fā)，提出效益分析框架，結合高校資源運營管理過程，構建集相關性、重要性、系統(tǒng)性、可比性、經濟性為一體的績效評價指標體系。

④強化評價結果的全面應用。高校要杜絕出現績效“只評價不應用”現象，建立起全過程評價結果應用機制，使評價結果作為改進預算管理、安排今后資金、修改相關管理辦法及人員考核的依據，強化預算管理的權威性和嚴肅性。

總之，高校要逐漸解決績效管理中存在的問題，建立起符合高校自身發(fā)展需求的績效評價指標體系，對更好的發(fā)揮預算績效管理的積極作用，提高專項資金的使用效益具有無法替代的現實意義。

參考文獻：

[1]朱錫平，陳英.我國高等教育財政改革的基本思路[J].河北師范大學學報（教育科學版），2006（03）：60-64.

[2]劉長泉.北京市屬高校推行預算績效管理的實踐探討[J].商業(yè)會計，2014（02）：108-109.

[3]智建麗.績效考核工具的歷史演變及未來發(fā)展[J].經濟師，2016（11）：233-234.

[4]楊蓉，曹瑾.高校預算管理績效評價指標體系設計研究[J].教育財會研究，2018，29（06）：43-50.

[5]寧宏義.地方高?？冃ьA算管理實踐與指標體系設計[J].科教文匯（中旬刊），2018（11）：3-6.

[6]高瀅.高校財政預算績效管理體系的構建[J].商業(yè)會計，2015（10）：60-61.

[7]王麗萍，郭嵐，張勇.高校構建新型績效預算管理體系之探討[J].財會月刊，2008（15）：23-25.