王頌

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，鄉(xiāng)村地區(qū)得到重大的發(fā)展機遇，同時鄉(xiāng)村規(guī)劃也面臨著轉(zhuǎn)型。本文綜合分析城鄉(xiāng)之間的演變關(guān)系，以及城市規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃之間的差異，找出目前鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的問題，通過從不同學(xué)科中選取合適的指標，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村規(guī)劃的指標體系，為鄉(xiāng)村規(guī)劃轉(zhuǎn)型提供依據(jù)。

Abstract： After the strategy of Rural Revitalization is put forward， rural areas have great opportunities for development， while rural planning is also facing transformation. This paper comprehensively analyzes the evolution relationship between urban and rural areas， as well as the differences between urban planning and rural planning， to find out the problems faced by rural planning at present， through selecting appropriate indicators from different disciplines， it reconstructs the indicator system of rural planning， to provide the basis for rural planning transformation.

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系;鄉(xiāng)村規(guī)劃;指標體系

Key words： urban-rural relationship;rural planning;index system

中圖分類號：TU982.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0108-04

0 ?引言

自改革開放開始，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷提速，與此同時，原本就存在的城鄉(xiāng)二元化體制強化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，阻礙了城鎮(zhèn)化，特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展。自2008年頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，更加強調(diào)了城鄉(xiāng)的協(xié)同發(fā)展，并且城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展不是抹殺城鄉(xiāng)差異，而是盡可能縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。因此，在原有的法規(guī)中，用城鄉(xiāng)把原來的城市進行替換，同時用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系代替原有的城市和鄉(xiāng)村二元結(jié)構(gòu)的法律體系，在城市穩(wěn)步發(fā)展的同時，更加注重農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展[1]。目前鄉(xiāng)村建設(shè)正處在“生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的全新時代，新時代的鄉(xiāng)村規(guī)劃目的是滿足鄉(xiāng)村多元化發(fā)展的需求。

1 ?城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的演變

1.1 城鄉(xiāng)關(guān)系的演進過程

第一階段：1949年—1958年，城鄉(xiāng)之間自然流動時期。建國初期，土地和農(nóng)村政權(quán)是最迫切要解決的問題。1950年《中華人民共和國土地改革法》實行后，農(nóng)業(yè)在“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制的施行下得到快速恢復(fù)[2]。1953年，第一個五年計劃開始實施，并且工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型戰(zhàn)略的實施，使得在工業(yè)上的投資增長過快，工業(yè)和農(nóng)業(yè)的投入比例失去平衡，為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成埋下伏筆。

第二階段：1958年—1978年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固化時期。五十年代，由于國家把工業(yè)作為振興中華的發(fā)展之路，于是按照蘇聯(lián)的模式建立經(jīng)濟體制。實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的經(jīng)濟政策，使得農(nóng)產(chǎn)品無法作為商品進行交換，城鄉(xiāng)之間的商品經(jīng)濟聯(lián)系被切斷。到1958年，我國公布實施了《中華人民共和國戶口登記條例》，對農(nóng)民進程做了嚴格的限制。戶籍管理制度的運行標志二元結(jié)構(gòu)的城鄉(xiāng)戶籍制度的正式確定，城鄉(xiāng)之間原有的格局也被人為地進行改變，城市和鄉(xiāng)村之間的差距逐漸加大，在一系列制度下城鄉(xiāng)之間形成了城鄉(xiāng)二元格局[3]。

第三階段：1978年—2003年，城鄉(xiāng)關(guān)系反復(fù)時期。農(nóng)村地區(qū)率先進行了經(jīng)濟改革，開始實施可以調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極大提高，并且解決了對于鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)發(fā)展的限制，農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展改變了農(nóng)村勞動力的結(jié)構(gòu)，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的融合。1984年后經(jīng)濟改革的重點從農(nóng)村回到了城市，城鄉(xiāng)之間的差距又開始擴大。十五大召開之后，再次加快了城市改革和開放的步伐，致使城鄉(xiāng)差距進一步擴大。城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)失衡[4]。

第四階段：2004年以來，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展時期。2003年的政府工作報告中正式提到“三農(nóng)”問題，并提出將三農(nóng)問題作為突破口以此來完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展這一首要任務(wù)。2010年，十七屆五中全會提到：推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，加快建設(shè)新農(nóng)村要和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展一同進行，以此來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善村民的生活水平，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。2017年，為了進一步縮小城鄉(xiāng)之間的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大中被提出，為解決三農(nóng)問題提供了制度保障[5]。

1.2 現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

目前，我國實行的是由全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃等不同層次的規(guī)劃體系組成的相對獨立完整的規(guī)劃體系。

1989年頒布的《城市規(guī)劃法》、1993年頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》是在2008年之前規(guī)范我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要制度。建立在原先固有的二元城、鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上的“就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的理論和制度已經(jīng)隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，不再適用于目前的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的新形勢。為了適應(yīng)當前的形式，需要制定一部可以統(tǒng)一規(guī)劃城市和鄉(xiāng)村的法律，因此，由前兩部法律為理論基礎(chǔ)制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會資源環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展，既是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的必由之路。部分現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)范見表1。

1.3 規(guī)劃體系的改進

由于原先運行的《城市規(guī)劃法》已不再適用，而為此制定出的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在各方面都對其進行了改進。

①從對象上看：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的規(guī)劃對象“城鄉(xiāng)”代替了《城市規(guī)劃法》中的規(guī)劃對象“城市”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的法律體系代替了原有的城市和鄉(xiāng)村的二元法律體系。

②從堅持的原則看：《城市規(guī)劃法》的堅持原則是“指導(dǎo)建設(shè)”;而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的堅持原則是強調(diào)資源的保護。

③從方法上看：兩者之間的最大區(qū)別就是《城市規(guī)劃法》更注重規(guī)劃的編制和審批;而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則是更注重規(guī)劃的實施和監(jiān)督，這也最重要的區(qū)別。

④在處罰規(guī)定上：《城市規(guī)劃法》在施行期間，沒有具體規(guī)定對于違反規(guī)劃的責(zé)任主體的處罰;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有嚴格的責(zé)任追究條例，并將對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門自身工作的約束擺到了重要的位置。

⑤在重視對象上：《城市規(guī)劃法》更加重視規(guī)劃部門自身的職責(zé)和作用;《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》更加強調(diào)公眾的參與和社會的監(jiān)督。

2 ?鄉(xiāng)村規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的地位

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃面對的問題

鄉(xiāng)村規(guī)劃在如今積極向上發(fā)展的同時也面對一些必須要重視的問題[6]。

2.1.1 在客觀的地理位置上

①鄉(xiāng)村在地理位置一般是處于離城市較遠的地區(qū)，致使交通系統(tǒng)較差，建設(shè)發(fā)展受到限制。

②村落布局分散，往往村落規(guī)模較小，但布局分散，造成相鄰鄉(xiāng)村之間的土地資源浪費。

③受固有二元結(jié)構(gòu)的影響，不同鄉(xiāng)村之間由于不同的行政區(qū)劃以及地域條件的限制，導(dǎo)致鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展差距也在不斷擴大。

2.1.2 在資源設(shè)備的投資上

①鄉(xiāng)村中的人均建設(shè)用地相對城市更多，但更加散亂，導(dǎo)致土地資源浪費，以及關(guān)注點更多的是農(nóng)村居民住宅地區(qū)，往往與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的聯(lián)系不足。

②農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的地位在下降，單純依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展動力不足，農(nóng)村經(jīng)濟總體缺乏活力。并且只能依靠政府的財政撥款，缺乏相對穩(wěn)定的投資渠道。

③公共服務(wù)設(shè)施以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平較低，供給不足，部分偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)村道路等級較低，水資源缺乏相應(yīng)的消毒及質(zhì)檢設(shè)備，缺乏良好的污水處理設(shè)施。

2.1.3 在村民基礎(chǔ)上

①多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)村青年大量涌入城市工作生活，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)人才流失嚴重，農(nóng)村老齡化嚴重，空心村現(xiàn)象普遍。從2010年開始城市人口逐漸比鄉(xiāng)村人口多，見圖1。

②由于在鄉(xiāng)村基層工作人員的文化水平以及個人能力等諸多限制，導(dǎo)致很難因地制宜的進行規(guī)劃，缺乏從事建設(shè)管理規(guī)劃的專業(yè)人才。

③規(guī)劃過程中會出現(xiàn)脫離農(nóng)村實際，忽視了農(nóng)民的真實需求，缺乏與農(nóng)村居民的深入交流，以致鄉(xiāng)村建設(shè)偏離了農(nóng)村實際。

2.2 鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的區(qū)別

鄉(xiāng)村與城市之間在各種方面都存在著不同，并且城鄉(xiāng)之間的不同之處是天然形成的，也是必然的。這就決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃必將不同于城市規(guī)劃[7]。

2.2.1 在空間形態(tài)方面

鄉(xiāng)村地區(qū)各種村落規(guī)模都比較小，分布的比較散亂，相互交叉，土地利用效率低，并且十分依賴所處地區(qū)的自然環(huán)境。村莊不僅是構(gòu)成鄉(xiāng)村地區(qū)生活組織的基本單位，也是一個完整的，具有地域性的生產(chǎn)、生活綜合體。

2.2.2 社會組織結(jié)構(gòu)方面

鄉(xiāng)村地區(qū)人口密度較少，跟城市人口流動性大不同的是，鄉(xiāng)村地區(qū)的社會組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成都比較穩(wěn)定，流動性比較低。因此，在村中居住的村民都有很強歸屬感。

2.2.3 生產(chǎn)生活方式方面

歷年來城市居民的人均收入比鄉(xiāng)村居民增長更快，歷年人均可支配說如見圖2。鄉(xiāng)村居民主要以第一產(chǎn)業(yè)為主，即使今年來國家大力發(fā)展鄉(xiāng)村地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)，但二、三產(chǎn)業(yè)仍然是比較薄弱的。而城市居民大多數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主。由此形成了農(nóng)村居民緩慢的生活節(jié)奏，鄰里關(guān)系比較緊密，但城市中人們的生活節(jié)奏快，人與人之間的交際比較多，關(guān)系薄弱而且比較復(fù)雜。因此鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃的區(qū)別之一就是要充分考慮村民的需求。

2.2.4 生態(tài)環(huán)境上方面

鄉(xiāng)村地區(qū)基本還保留著最原始的自然環(huán)境，鄉(xiāng)村地區(qū)自然環(huán)境中保存著固有的文化。環(huán)境文化與地域文化相結(jié)合，形成了寶貴的文化遺產(chǎn)。因此不同鄉(xiāng)村之間的文化差異要大于城市之間的差異。鄉(xiāng)村獨有的自然景色以及獨有的鄉(xiāng)土文化，是村民生活和精神的寄托，而且也是寶貴的資源。所以鄉(xiāng)村地區(qū)在保護古村落文化以及鄉(xiāng)土文化等各方面都有重要意義。

2.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的地位

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的提出主要原因是二元經(jīng)濟體制在我國的長期實行。本來二元政策實行是想要起到在社會穩(wěn)定，沒有外援的前提下建立完整的國家工業(yè)體系，但是沒想到在此同時也造成了我國城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟差距越來越大，形成了二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村之間各自為政。改革開放以后，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系得到緩和，鄉(xiāng)村發(fā)展也得到長足的改善并且開始出現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃的雛形。在二十世紀九十年代，鄉(xiāng)村規(guī)劃從城市規(guī)劃中汲取經(jīng)驗并得到長足的發(fā)展。21世紀后，鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃鄉(xiāng)統(tǒng)一，變?yōu)槌青l(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃體系已經(jīng)逐漸完善[8]。如今，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)關(guān)系以及鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的地位有產(chǎn)生了變化，在此之前，規(guī)劃就顯得更為重要。

鄉(xiāng)村規(guī)劃由于發(fā)展地位的極大加強，所以為了要適應(yīng)新的發(fā)展趨勢和政策，發(fā)展規(guī)劃中運用的各類學(xué)科，原有指標體系可能已經(jīng)不再適用，需要重新構(gòu)建各類學(xué)科中的各項規(guī)劃指標體系。

3 ?指標體系重新構(gòu)建

3.1 不同學(xué)科上的轉(zhuǎn)型運用

在研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程中，運用不同學(xué)科的方法，在各方向上都進行規(guī)劃：

在空間配置上，運用地理學(xué)以及空間規(guī)劃學(xué)的方法，分析各個地方鄉(xiāng)村特色及規(guī)律，合理安排包括道路在內(nèi)的各發(fā)展要素，以及各項基礎(chǔ)設(shè)施在鄉(xiāng)村中的布置，可以改善各鄉(xiāng)村布局的體系以及內(nèi)部的結(jié)構(gòu)。

在鄉(xiāng)村的建筑中，運用建筑學(xué)，結(jié)合當?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣以及民族特色，合理的對各建筑進行設(shè)計。為鄉(xiāng)村居民創(chuàng)造經(jīng)濟適用的居住環(huán)境，從而達到“村容整潔”的新鄉(xiāng)村建設(shè)要求。有利于鄉(xiāng)村居民的住房觀念從“有的住”向“住得好”進行轉(zhuǎn)變，也有利于保護當?shù)氐牡胤斤L(fēng)貌和風(fēng)俗人情。

在鄉(xiāng)村的人情世故中，從社會學(xué)的角度分析認識鄉(xiāng)村中的社會結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成以及人與人之間的相互關(guān)系。通過創(chuàng)造合適的人居環(huán)境和生活氛圍，避免社會沖突，促進鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，達到“鄉(xiāng)風(fēng)文明，管理民主”的要求。

生產(chǎn)發(fā)展是一個鄉(xiāng)村建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)其他目標的物質(zhì)基礎(chǔ)，而同時農(nóng)業(yè)也是鄉(xiāng)村在經(jīng)濟生產(chǎn)方面最重要的途徑。通過運用植物學(xué)，可以知道在不同地區(qū)的鄉(xiāng)村，受不同氣候環(huán)境影響下最適合種植的農(nóng)產(chǎn)品，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值。運用經(jīng)濟學(xué)的分析，進行資源的合理分配，可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。同時為鄉(xiāng)村居民提供合理的花銷方式，也將為村民生產(chǎn)生活提供新的方向。有利于提高居民收入，改善居民生活，從而達到“生產(chǎn)發(fā)展，生活寬?！钡囊?。

除了地理學(xué)、空間規(guī)劃學(xué)、建筑學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的運用之外，還涉及到行政學(xué)、生態(tài)學(xué)等等學(xué)科[9]。

3.2 指標選取

綜合國內(nèi)外鄉(xiāng)村，古村落，小城鎮(zhèn)等相關(guān)的建設(shè)研究成果，基于指標的獨立性、完備性以及為指導(dǎo)規(guī)劃方向提供依據(jù)的要求，本文將從人口規(guī)劃、空間規(guī)劃、經(jīng)濟規(guī)劃、生態(tài)資源規(guī)劃、投資建設(shè)規(guī)劃，等五個相互獨立的層次選取各項指標[10]。

人口規(guī)劃中，最集中反映鄉(xiāng)村活躍度的就是鄉(xiāng)村常住的居民數(shù)，此外，在新的時代，鄉(xiāng)村從業(yè)人員的數(shù)量也很大程度影響鄉(xiāng)村的發(fā)展。

空間規(guī)劃中，最影響鄉(xiāng)村發(fā)展的就是道路水平，俗話說的好“要想富，先修路”，鄉(xiāng)村公路的密度是一個重要的指標，還有就是在一定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村密度以及鄉(xiāng)村中人均建設(shè)用地面積都對鄉(xiāng)村建設(shè)有重要的影響。

經(jīng)濟規(guī)劃中，最直觀體現(xiàn)居民生活水平的是人均可支配收入，其次就是人均的生產(chǎn)總值。第一產(chǎn)業(yè)的增加值以及與二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)比例，是為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提供方向的重要指標。

生態(tài)資源規(guī)劃中，對于鄉(xiāng)村地區(qū)重要的就是耕地的面積以及人均耕地面積，對于生態(tài)環(huán)境來說比較重要的就是森林綠地的面積以及治理水土流失的面積。

投資建設(shè)規(guī)劃中，在機械化時代，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入的機械總動力直接影響著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。醫(yī)療設(shè)施等公共服務(wù)資源的投入程度，也直接影響著鄉(xiāng)村居民的生活質(zhì)量。

3.3 指標體系構(gòu)建

通過上述的指標選取，構(gòu)建出新的鄉(xiāng)村規(guī)劃指標體系。

4 ?結(jié)語

新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的目標已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨也隨著發(fā)生了變化。為了滿足新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的需求，對設(shè)計鄉(xiāng)村規(guī)劃的各類學(xué)科進行深入研究，并重新分析選取適應(yīng)新時期鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃的各項指標。由新選取的指標構(gòu)建新的評價體系，為新時期的鄉(xiāng)村規(guī)劃提供依據(jù)以及指導(dǎo)意見。

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