單麗輝 姜明虎 成華軍 張樂樂

（交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院，北京 101601）

2020年是決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅之年，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車是交通運(yùn)輸脫貧攻堅的兜底性任務(wù)，是交通運(yùn)輸行業(yè)向全社會作出的莊嚴(yán)承諾①參見《交通運(yùn)輸部關(guān)于全力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車工作確保完成交通運(yùn)輸脫貧攻堅兜底任務(wù)的通知》（交運(yùn)函〔2020〕206號）。。截至2020年8月底，全國具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村基本實現(xiàn)100%通客車[1]。交通運(yùn)輸脫貧攻堅取得了階段性勝利，但由于我國東中西部地區(qū)發(fā)展水平差異較大，部分地區(qū)農(nóng)村客運(yùn)長效發(fā)展機(jī)制尚不健全，農(nóng)村客運(yùn)開得通，留得住，服務(wù)好的任務(wù)仍然艱巨。通過農(nóng)村客運(yùn)典型案例的總結(jié)分析，為農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展存在薄弱環(huán)節(jié)的地區(qū)提供經(jīng)驗借鑒和發(fā)展建議，以促進(jìn)全國農(nóng)村客運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展，從而切實保障好農(nóng)民群眾的交通出行問題。

一、農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展現(xiàn)狀

通過對2020年全國75個縣級行政區(qū)、460個建制村通客車質(zhì)量的評估調(diào)研結(jié)果分析，我國通村暢鄉(xiāng)的農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展水平逐步提升，保障機(jī)制不斷健全，服務(wù)質(zhì)量不斷改善，基本滿足了農(nóng)村地區(qū)居民的出行需求。

（一）農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)逐步完善

近年，交通運(yùn)輸主管部門和各級政府高度關(guān)注農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展，不斷加大對農(nóng)村客運(yùn)的政策支持和資金扶持力度，采用公交、班線、區(qū)域經(jīng)營、預(yù)約響應(yīng)等形式因地制宜推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展，構(gòu)建了縣城為中心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村為節(jié)點的內(nèi)聯(lián)外通、通村暢鄉(xiāng)、客運(yùn)到村、安全便捷的運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)輸服務(wù)的快速發(fā)展讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)更加繁榮興旺，讓農(nóng)村和城市更加密切融合，有力推動了廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（二）農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展水平逐步提升

大多數(shù)省份將農(nóng)村客運(yùn)納入政府考核體系，東部地區(qū)基本建立了農(nóng)村客運(yùn)長效穩(wěn)定發(fā)展機(jī)制，已進(jìn)入以公交為主要服務(wù)模式的高質(zhì)量發(fā)展階段，百姓乘車滿意度較高。中西部地區(qū)尤其是山區(qū)和貧困地區(qū)，由于部分農(nóng)村地區(qū)客流分散，農(nóng)村客運(yùn)預(yù)約響應(yīng)式比例相對較高，農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量仍有較大提升空間。農(nóng)村地區(qū)群眾出行有不確定性、季節(jié)性、風(fēng)俗性、分散性等特點，對于出行的及時性、舒適性和便捷性要求越來越高。

（三）農(nóng)村客運(yùn)保障機(jī)制不斷健全

各地因地制宜、多措并舉完善農(nóng)村客運(yùn)保障機(jī)制。一是規(guī)范農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展。根據(jù)公交、班線客運(yùn)、區(qū)域經(jīng)營和預(yù)約響應(yīng)等服務(wù)模式的特點，多數(shù)省份制定了農(nóng)村客運(yùn)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并多渠道宣傳農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)以讓農(nóng)村居民更好地了解農(nóng)村客運(yùn)的服務(wù)獲取方式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等；二是強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督。通過12328交通運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)督電話渠道或其他服務(wù)監(jiān)督方式監(jiān)督農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)的服務(wù)，對農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量問題進(jìn)行專項分析，針對存在問題制定相應(yīng)的整改措施；三是政策財政保障。地方政府將建制村通客車工作納入政府績效考核體系，通過出臺農(nóng)村客運(yùn)油補(bǔ)資金使用細(xì)則規(guī)范補(bǔ)貼使用范圍，優(yōu)先鼓勵用于農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展，并將農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量考核與激勵政策掛鉤。

二、農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展存在的問題

在農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制較為完善的地區(qū)，農(nóng)民群眾的滿意度較高，農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)較為堅實。但在部分貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)山區(qū)和居民出行需求較少的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展方式有待創(chuàng)新，可持續(xù)發(fā)展能力不足，同時存在著服務(wù)質(zhì)量不高等方面的問題。

（一）農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)線路有待完善

部分農(nóng)村客運(yùn)線路存在不準(zhǔn)時發(fā)車、不按規(guī)定地點發(fā)車、繞行的村子較多、換乘時間較長等問題，為群眾出行帶來不便。在人口規(guī)模較大的村或離村委會較遠(yuǎn)的自然村，農(nóng)村居民到達(dá)乘車點的距離較遠(yuǎn)。

（二）農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)方式有待創(chuàng)新

部分地區(qū)政府和主管部門農(nóng)村客運(yùn)管理思路保守、農(nóng)村客運(yùn)市場開放度不高，農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)普遍存在規(guī)?！靶?、散、亂”問題，農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展緩慢，出現(xiàn)班線、公交等傳統(tǒng)農(nóng)村客運(yùn)市場萎縮現(xiàn)象，造成新的“出行難、出行貴”問題，缺乏有效的創(chuàng)新發(fā)展方式。

（三）農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展能力有待提升

部分山區(qū)、貧困地區(qū)由于客源不足、運(yùn)營條件艱苦、農(nóng)村客運(yùn)市場不穩(wěn)定、運(yùn)營成本高、農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營難度大、缺乏有力的財政扶持措施，部分地方政府沒有出臺農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展的扶持政策。

三、典型經(jīng)驗借鑒

各級政府高度重視農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展，將農(nóng)村通客車工作作為重點民生工程壓實政府責(zé)任，不斷完善農(nóng)村客運(yùn)扶持政策，持續(xù)加大資金支持力度，因地制宜創(chuàng)新運(yùn)營組織模式，創(chuàng)建示范試點、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，努力推動農(nóng)村客運(yùn)的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）江蘇省——政府高位推動鎮(zhèn)村公交發(fā)展

江蘇省自2010年以來，省委、省政府率先將“行有所乘”確定為基本公共服務(wù)①參見《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省十三五基本公共服務(wù)清單的通知》（蘇政辦發(fā)〔2017〕65號）。、民生幸福工程和高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容，市級、縣級也均出臺了鎮(zhèn)村公交發(fā)展相關(guān)指導(dǎo)意見，全部建立了鎮(zhèn)村公交發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。在各級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，交通、財政、城建、公安、安監(jiān)等部門互相配合，鎮(zhèn)村公交發(fā)展工作實現(xiàn)了有組織、有部署、有考核、有落實。2020年江蘇省出臺《江蘇省農(nóng)村公路條例》，進(jìn)一步明確“縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)保障行政村開通鎮(zhèn)村公交，為村民提供普遍服務(wù)”。

（二）湖北省——政策資金保障強(qiáng)力推進(jìn)“村村通客車”

2015年，湖北省以“夯實三農(nóng)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村民生，實現(xiàn)客運(yùn)到村，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”為主題開展“萬名干部進(jìn)萬村惠萬民”活動②參見《關(guān)于2015年在全省開展第五輪“三萬”活動的通知》（鄂辦文〔2015〕1號）。，主要任務(wù)是解決廣大農(nóng)民群眾“出行難”問題，實現(xiàn)村村通客車，省級政府部門安排13億元資金予以支持。“十三五”期間，省級財政每年安排1億元省級農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展專項資金，有力推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展[4]。

（三）重慶——建立市縣兩級農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營補(bǔ)貼機(jī)制

重慶市從2009年起由市、區(qū)（縣）兩級政府購買承運(yùn)人責(zé)任保險、交強(qiáng)險和部分第三者責(zé)任險，支持農(nóng)村客運(yùn)（農(nóng)村公交）可持續(xù)發(fā)展③參見《關(guān)于農(nóng)村客運(yùn)車輛保險購買工作的通知》（渝交委〔2009〕68號）。。2012年率先開展農(nóng)村客運(yùn)營運(yùn)補(bǔ)貼試點工作，按照車輛的實際運(yùn)營天數(shù)，給予全市農(nóng)村客運(yùn)車輛每天每座一定補(bǔ)貼④參見《關(guān)于開展農(nóng)村客運(yùn)營運(yùn)補(bǔ)貼工作的通知》（渝交委運(yùn)〔2016〕19號）。。自2020年1月1日起對重慶市18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村客運(yùn)車輛增加了補(bǔ)貼金額。

（四）寧夏——因地制宜發(fā)展預(yù)約響應(yīng)式農(nóng)民客運(yùn)

寧夏固原市隆德縣、原州區(qū)試推廣區(qū)內(nèi)自主開發(fā)的農(nóng)村客運(yùn)預(yù)約軟件“全微通”，在部分建制村設(shè)立“全微通”農(nóng)村服務(wù)站，設(shè)置有攝像頭，乘客只需對著攝像頭說出目的地，平臺就會幫助他安排運(yùn)輸車輛，方便群眾特別是老年人預(yù)約乘車。

（五）甘肅省——推廣使用農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)平臺APP

甘肅省依托“甘肅道路運(yùn)輸便民服務(wù)助手”微信公眾號，開發(fā)了“甘肅省農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)平臺”APP，主要包括客運(yùn)查詢、服務(wù)評價和政策法規(guī)3個模塊。群眾可以輕松查詢到某村是以班線、公交、區(qū)域經(jīng)營還是預(yù)約響應(yīng)形式通客車，尤其是對以預(yù)約響應(yīng)方式通客車的建制村還可以查到約車電話、車輛和駕駛員基本信息，為廣大農(nóng)民群眾出行提供了信息化選擇途徑。

四、農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善更新農(nóng)村客運(yùn)設(shè)施設(shè)備。對于貧困地區(qū)或自然村分散的行政村，在班車經(jīng)過路線上增加簡易停車點，及時更新站點、站牌設(shè)施，完善站牌和車輛上的相關(guān)信息，更新不符合客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村客運(yùn)車輛，改善農(nóng)村客運(yùn)車容車貌車況，加強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)車輛的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升客運(yùn)服務(wù)品質(zhì)。

（二）因地制宜優(yōu)化農(nóng)村客運(yùn)運(yùn)營模式

對城鎮(zhèn)化水平較高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，積極推廣城鄉(xiāng)公交、鎮(zhèn)村公交、班線客運(yùn)公交化改造等模式推動全域公交發(fā)展。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)特色、運(yùn)營環(huán)境等創(chuàng)新農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展模式，促進(jìn)運(yùn)郵融合、客車代運(yùn)、運(yùn)游合作等模式的融合發(fā)展。對于需求嚴(yán)重不足的地區(qū)，可推廣農(nóng)村客運(yùn)區(qū)域經(jīng)營或預(yù)約響應(yīng)模式，積極盤活農(nóng)村各項資源，推廣集出行、物流、商貿(mào)、郵政等于一體的農(nóng)村出行生活綜合服務(wù)模式。

（三）繼續(xù)提升農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)水平

一是進(jìn)一步提升村民出行便利性。擴(kuò)大農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度，增加行政村乘車點的數(shù)量，縮短換乘時間，增加高峰時段班次密度。嚴(yán)格規(guī)范采用區(qū)域經(jīng)營的農(nóng)村客運(yùn)線路按時按站點發(fā)車，盡量減少繞行路程。提升年齡偏大乘客和兒童乘車的便利性；二是提高農(nóng)村客運(yùn)從業(yè)人員的服務(wù)能力。加大農(nóng)村客運(yùn)從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度，提高駕駛技能和職業(yè)素養(yǎng)，強(qiáng)化服務(wù)意識和安全意識。進(jìn)一步完善駕駛員服務(wù)質(zhì)量考核與激勵政策掛鉤的相關(guān)機(jī)制，激發(fā)駕駛員主動優(yōu)化服務(wù)。

（四）充分發(fā)揮信息平臺監(jiān)管作用

一是推進(jìn)省級農(nóng)村客運(yùn)監(jiān)管服務(wù)平臺建設(shè)。加強(qiáng)信息化建設(shè)資金的投入，建立統(tǒng)一的農(nóng)村客運(yùn)監(jiān)管服務(wù)平臺，加強(qiáng)車輛動態(tài)跟綜監(jiān)管，保持監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)流暢運(yùn)行和系統(tǒng)運(yùn)行的連貫性。推廣便于百姓出行的各種信息化手段的運(yùn)用；二是加強(qiáng)12328平臺的監(jiān)督作用。加強(qiáng)12328監(jiān)督平臺與省道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)工作的協(xié)調(diào)銜接，充分發(fā)揮12328對于農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督作用。細(xì)化12328平臺指標(biāo)體系，在“道路客運(yùn)”二級指標(biāo)下設(shè)立“農(nóng)村客運(yùn)”三級指標(biāo)，加強(qiáng)農(nóng)村客運(yùn)投訴監(jiān)督的時效性。

（五）建立可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制

一是進(jìn)一步推動落實省市縣各級政府的主體責(zé)任，建立保障農(nóng)村客運(yùn)公益性的長效機(jī)制。建立健全與服務(wù)質(zhì)量掛鉤的考核機(jī)制和激勵機(jī)制，激活地方政府和企業(yè)的積極性，創(chuàng)新農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)發(fā)展模式；二是加大貧困地區(qū)農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營扶持力度。對于農(nóng)村客源不足的地區(qū)，出臺長效資金扶持政策，讓真通實通有良好的政策和財政保障，保持農(nóng)村客運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展。推動農(nóng)村客運(yùn)可持續(xù)發(fā)展政策向西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜；三是繼續(xù)開展農(nóng)村客運(yùn)通車情況的相關(guān)考核。督促相關(guān)政府部門穩(wěn)定農(nóng)村客運(yùn)補(bǔ)貼資金渠道，構(gòu)建與地方財政能力相適應(yīng)的農(nóng)村客運(yùn)扶持機(jī)制，確保農(nóng)村客運(yùn)“開得起、留得住、可持續(xù)”。

五、結(jié)語

全面奔小康，關(guān)鍵在農(nóng)村；農(nóng)村奔小康，交通要先行[2]。由于經(jīng)濟(jì)、地理條件、發(fā)展模式等方面的不同，我國不同地區(qū)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展程度和服務(wù)水平存在差異，但是建設(shè)人民滿意交通，保障農(nóng)村居民的便捷出行，推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)的可持續(xù)發(fā)展，將是在各級政府的高度重視和大力支持下，決勝全面建成小康社會、久久為功的民生實事，也是促進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興的必然途徑。