□張盛 ZHANG Sheng 高璐 GAO Lu

2020年初，新型冠狀病毒肺炎在世界范圍內(nèi)蔓延。中國(guó)作為防治該疫情最為成功的國(guó)家受到世界衛(wèi)生組織的肯定。然而，在抗擊疫情的過(guò)程中，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生及相關(guān)領(lǐng)域也暴露了一些問(wèn)題。例如，在抗擊疫情的過(guò)程中，許多社會(huì)人士直接向公立醫(yī)院捐款捐物。但由于各種原因，大量直接捐贈(zèng)行為被公立醫(yī)院婉拒。公立醫(yī)院的婉拒行為雖出于無(wú)奈，但極大地影響了捐贈(zèng)者的熱情。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于中國(guó)慈善文化的形成，更不利于中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。因此，對(duì)于我國(guó)公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)問(wèn)題有必要進(jìn)行深入的研究。

捐贈(zèng)對(duì)于中國(guó)公立醫(yī)院發(fā)展的重要意義

自2009年新醫(yī)改實(shí)施以來(lái)，公立醫(yī)院逐步回歸公益屬性。其具體措施包括：公立醫(yī)院取消藥品和醫(yī)療耗材等加成政策、提升醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量、逐年降低患者人均負(fù)擔(dān)等。在廣大患者為醫(yī)改點(diǎn)贊的同時(shí)，也應(yīng)該注意到，改革對(duì)公立醫(yī)院、政府和社?；鸬荣Y金上造成的巨大壓力。加之中國(guó)社會(huì)的老齡化日趨嚴(yán)重，醫(yī)療衛(wèi)生支出不斷增加。因此，公立醫(yī)院發(fā)展的資金可持續(xù)性將成為一個(gè)重要問(wèn)題。

在回歸公益性的醫(yī)改背景下，公立醫(yī)院本身的籌資渠道被減少，債務(wù)規(guī)模受到嚴(yán)格限制，商業(yè)化運(yùn)營(yíng)受到政策性制約。因此，當(dāng)前公立醫(yī)院主要的資金來(lái)源只有財(cái)政補(bǔ)助收入和醫(yī)療收入，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，財(cái)政對(duì)于公立醫(yī)院的支持力度很難滿足患者不斷提高的健康需求。另一方面，公立醫(yī)院經(jīng)營(yíng)性收入的增長(zhǎng)受到公益性政策制約。因此從不斷提高醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)水平的角度而言，公立醫(yī)院應(yīng)在財(cái)政撥款和經(jīng)常性收入之外，開(kāi)拓新的籌資渠道。

從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)捐贈(zèng)是醫(yī)療機(jī)構(gòu)籌措資金的重要渠道之一。尤其對(duì)于高水平醫(yī)院而言，獲取社會(huì)捐贈(zèng)是醫(yī)院管理層的重要工作之一。根據(jù)捐贈(zèng)主體的不同可以分為個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)和慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)等。以美國(guó)醫(yī)院為例，其中個(gè)人捐贈(zèng)占公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的很大比重，最高可占捐贈(zèng)總數(shù)的70%左右[1]。

反觀國(guó)內(nèi)的情況，捐贈(zèng)在醫(yī)院的籌資體系中微乎其微，以至于統(tǒng)計(jì)部門在統(tǒng)計(jì)年鑒中都沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置統(tǒng)計(jì)口徑。然而，我們依然可以從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)一些有意思的現(xiàn)象。2015年全國(guó)各級(jí)綜合醫(yī)院“其他收入”占“總收入”的比重為1.81%。換言之，在全國(guó)范圍內(nèi)，醫(yī)院接受捐贈(zèng)的金額不足醫(yī)院總收入的1.81%。當(dāng)然，近年來(lái)大額捐贈(zèng)的案例也層出不窮。例如，2017年6月，阿里巴巴集團(tuán)董事局主席馬云攜手阿里巴巴17位創(chuàng)始人及合伙人、阿里巴巴(中國(guó))有限公司和云鋒基金，向浙江大學(xué)教育基金會(huì)捐贈(zèng)5.6億元人民幣，用于支持設(shè)立浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬第一醫(yī)院發(fā)展基金。因此，政府及公立醫(yī)院應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)捐贈(zèng)對(duì)于未來(lái)發(fā)展的重要意義，以及目前的不足之處。

中國(guó)公立醫(yī)院受捐政策梳理

目前，公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的規(guī)范性文件主要包括法律和部委規(guī)章兩個(gè)層面。在法律層面，《中華人民共和國(guó)慈善法》和《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》構(gòu)成了公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的基礎(chǔ)性依據(jù)。換言之，公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)是法律所認(rèn)可的。然而，法律對(duì)于公立醫(yī)院等受捐主體如何使用和管理捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)做出了限制性規(guī)定。

針對(duì)公立醫(yī)院的具體受捐行為，2015年原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委和原國(guó)家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)。該《管理辦法》中對(duì)于公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的原則、捐贈(zèng)預(yù)評(píng)估、捐贈(zèng)協(xié)議、捐贈(zèng)接受、財(cái)務(wù)管理、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)使用管理等內(nèi)容做出了規(guī)定。

從公立醫(yī)院受捐現(xiàn)行法律和政策狀況而言，雖有法律規(guī)范，但缺乏具體操作性規(guī)范，缺少行政法規(guī)和部門規(guī)章層次的制度性規(guī)范?！豆芾磙k法》的內(nèi)容不健全，與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)較為嚴(yán)重。

公立醫(yī)院受捐現(xiàn)狀及問(wèn)題

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量雖位列全球第二，但醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)還處在較為短缺的情況下。除少數(shù)核心城市的三甲醫(yī)院外，大部分公立醫(yī)院的資金并不充足，但大部分公立醫(yī)院并未將捐贈(zèng)作為籌資的重要渠道。究其原因，主要有以下幾個(gè)方面：

1.規(guī)章制度制約了公立醫(yī)院尋求捐贈(zèng)的積極性。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，衛(wèi)生計(jì)生單位應(yīng)當(dāng)將接受捐贈(zèng)和使用管理作為單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體或內(nèi)部民主議事會(huì)議研究決策事項(xiàng)。此外，對(duì)于捐贈(zèng)的財(cái)物要向捐贈(zèng)人匯報(bào)使用情況，并進(jìn)行信息披露。由于《管理辦法》對(duì)接受捐贈(zèng)的內(nèi)部程序要求較高，導(dǎo)致接受捐贈(zèng)的成本過(guò)高，從而導(dǎo)致公立醫(yī)院不愿接受零散的、小額的個(gè)人捐贈(zèng)。另一方面，針對(duì)公立醫(yī)院的大額捐贈(zèng)主體較為單一，主要來(lái)源于醫(yī)藥企業(yè)[2]。2013年，原國(guó)家衛(wèi)計(jì)委下發(fā)《加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生行風(fēng)建設(shè)“九不準(zhǔn)”》的通知，其中明確要求“嚴(yán)禁將接受捐贈(zèng)資助與采購(gòu)商品(服務(wù))掛鉤”。在醫(yī)療領(lǐng)域反商業(yè)賄賂的大背景下，接受醫(yī)藥企業(yè)捐贈(zèng)可能會(huì)成為公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)者的“原罪”。即使法律合法，也可能引來(lái)不必要的猜疑和調(diào)查。因此，公立醫(yī)院對(duì)于醫(yī)藥企業(yè)的捐贈(zèng)往往采取婉拒的態(tài)度，而非醫(yī)藥企業(yè)的捐贈(zèng)在正常情況下又非常少見(jiàn)。因此，公立醫(yī)院對(duì)于捐贈(zèng)的積極性較低。

2.公立醫(yī)院沒(méi)有形成募捐的習(xí)慣。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式之下，公立醫(yī)院作為事業(yè)單位不存在募集捐贈(zèng)的需要，在醫(yī)療領(lǐng)域，甚至就全社會(huì)而言，公立醫(yī)院等公益機(jī)構(gòu)缺乏募捐的文化氛圍。因此，公立醫(yī)院不重視募捐或捐贈(zèng)，即沒(méi)有專門接受捐贈(zèng)的部門和人員，也缺少相應(yīng)的制度和經(jīng)驗(yàn)。目前，接受捐贈(zèng)一般由公立醫(yī)院的財(cái)物部門負(fù)責(zé)，但物資的使用必然涉及其他行政部門和臨床科室。然而在發(fā)達(dá)國(guó)家的醫(yī)療機(jī)構(gòu)中，常設(shè)有專門的募捐部門和專職人員，負(fù)責(zé)接受捐贈(zèng)、使用捐贈(zèng)財(cái)物、保持與捐贈(zèng)者的聯(lián)系和感謝等工作。

3.捐贈(zèng)領(lǐng)域的相關(guān)法律制度不健全。雖然公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)是有法可依的，但對(duì)于一些具體問(wèn)題，我國(guó)法律還存在空白。例如，在接受實(shí)物捐贈(zèng)時(shí)，對(duì)于捐贈(zèng)的質(zhì)量安全責(zé)任應(yīng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)。當(dāng)前采用的做法是由捐贈(zèng)方提供質(zhì)量安全的法律文件，或者由質(zhì)檢行政部門進(jìn)行鑒定。但是，這種做法僅適用于大額捐贈(zèng)，對(duì)于小額捐贈(zèng)并不適用。比如在新冠肺炎疫情中，許多個(gè)人向公立醫(yī)院捐贈(zèng)從國(guó)外購(gòu)入的口罩和防護(hù)服。在無(wú)法進(jìn)行質(zhì)檢的情況下，如果使用以上物資出現(xiàn)質(zhì)量事故，其責(zé)任應(yīng)歸于捐贈(zèng)者或是公立醫(yī)院，或者兩者應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任，在法律上都是空白。諸如此類的法律空白，嚴(yán)重打擊了公立醫(yī)院和社會(huì)公眾對(duì)于捐贈(zèng)的積極性。

政策建議

1.加強(qiáng)供給側(cè)改革，完善公立醫(yī)院捐贈(zèng)制度。衛(wèi)生行政部門及公立醫(yī)院應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到捐贈(zèng)對(duì)于我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要性。衛(wèi)生行政部門應(yīng)該深入研究和完善公立醫(yī)院受捐的相關(guān)政策，區(qū)分大額捐贈(zèng)和小額捐贈(zèng)的不同程序，從而降低公立醫(yī)院接受捐贈(zèng)的成本。對(duì)于零星的小額捐贈(zèng)可以采取簡(jiǎn)易程序。地方衛(wèi)生行政部門可建立地區(qū)性受捐平臺(tái)，統(tǒng)一接受捐贈(zèng)以降低成本。對(duì)于捐贈(zèng)中出現(xiàn)的安全責(zé)任分擔(dān)、商業(yè)賄賂認(rèn)定與防范等事項(xiàng)應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)范性文件，以消除公立醫(yī)院的合法性顧慮。

2.鼓勵(lì)公立醫(yī)院募捐，探索與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作的捐贈(zèng)新模式。政府應(yīng)鼓勵(lì)公立醫(yī)院實(shí)施募捐的行為，從而培養(yǎng)公立醫(yī)院和捐贈(zèng)者形成慈善的文化氛圍。在供給側(cè)改革的前提下，引導(dǎo)公立醫(yī)院與第三方慈善組織合作，探索受捐的新模式。長(zhǎng)期以來(lái)，公立醫(yī)院只與紅十字會(huì)等官方慈善機(jī)構(gòu)合作，在這些慈善機(jī)構(gòu)公信力稍顯不足的情況下，公立醫(yī)院可以嘗試與各種慈善機(jī)構(gòu)合作，以拓展受捐渠道。另一方面，在受捐過(guò)程中，公立醫(yī)院可以與律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、公證處、人大代表、政協(xié)委員等機(jī)構(gòu)和個(gè)人合作，由第三方監(jiān)督和處理捐贈(zèng)實(shí)物，以保證受捐行為的合法性。

3.以建立現(xiàn)代化醫(yī)院管理制度為契機(jī)，加強(qiáng)公立醫(yī)院內(nèi)部捐贈(zèng)制度建設(shè)。公立醫(yī)院本身應(yīng)給予捐贈(zèng)應(yīng)有的重視。以建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度為契機(jī)，建立院內(nèi)受捐制度，建立專門機(jī)構(gòu)處理受捐實(shí)務(wù)，定期開(kāi)始募捐活動(dòng)，建立與慈善機(jī)構(gòu)等第三方的聯(lián)系機(jī)制等。

結(jié)語(yǔ)

捐贈(zèng)是一種良好的社會(huì)習(xí)慣，也代表著中國(guó)的富強(qiáng)與自信。公立醫(yī)院需要社會(huì)捐贈(zèng)作為其發(fā)展的助力。由于法律制度不完善所導(dǎo)致的公立醫(yī)院不愿或不能接受捐贈(zèng)，既不利于中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，也極大地傷害了社會(huì)公眾的慈善之心。因此，加強(qiáng)供給側(cè)改革，完善相關(guān)制度，使公立醫(yī)院敢于并能夠高效、便捷、透明地接受社會(huì)捐贈(zèng)，是發(fā)展中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的重要工作之一。