王壹省 張華勤 周 然

（交通運(yùn)輸部天津水運(yùn)工程科學(xué)研究院，天津 300456）

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)流域水運(yùn)發(fā)揮基礎(chǔ)服務(wù)作用提出了新的要求，也使黃河航運(yùn)發(fā)展進(jìn)入新的歷史機(jī)遇期。然而，由于多年以來(lái)流域生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失嚴(yán)重、水沙矛盾突出、取水過(guò)度、洪水威脅等原因，黃河航運(yùn)發(fā)展嚴(yán)重滯后。新時(shí)期應(yīng)搶抓黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，采用“以航兼治”的手段，發(fā)揮航運(yùn)對(duì)黃河河道整治、流域生態(tài)治理、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。前期部分學(xué)者對(duì)黃河航運(yùn)發(fā)展的問(wèn)題進(jìn)行了研究探索。朱聰?shù)萚1]采用層次分析法和模糊綜合評(píng)判法相結(jié)合的方法，對(duì)黃河航運(yùn)的經(jīng)濟(jì)可行性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，結(jié)果表明黃河航運(yùn)在經(jīng)濟(jì)上是完全可行的。許樂(lè)華等[2]梳理總結(jié)了黃河航運(yùn)在自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的問(wèn)題，提出基于生態(tài)航道建設(shè)理念的黃河航運(yùn)多方位發(fā)展模式。王晨帆[3]闡述了黃河航運(yùn)發(fā)展面臨的水量、礙航閘壩、資金投入等問(wèn)題及對(duì)策。譚彬[4]對(duì)比分析黃河和長(zhǎng)江航道的相關(guān)特點(diǎn)，闡述了黃河長(zhǎng)距離（可以河海聯(lián)運(yùn)）航運(yùn)開(kāi)發(fā)的必要性，并根據(jù)黃河河道現(xiàn)狀提出了針對(duì)性的開(kāi)發(fā)論點(diǎn)和突破口。相關(guān)學(xué)者前期對(duì)黃河航運(yùn)進(jìn)行的研究，更多聚焦于黃河自身航運(yùn)條件自然屬性，從技術(shù)層面對(duì)發(fā)展黃河航運(yùn)進(jìn)行了論證。

當(dāng)前，隨著黃河中上游水土保持效果逐步顯現(xiàn)、跨流域調(diào)水工程深入實(shí)施，黃河航運(yùn)基礎(chǔ)條件將進(jìn)一步改善，新形勢(shì)下發(fā)展黃河航運(yùn)應(yīng)進(jìn)一步從宏觀政策、發(fā)展機(jī)制方面進(jìn)行深入思考，從管理層面深刻認(rèn)識(shí)面臨的主要問(wèn)題。行業(yè)相關(guān)部門應(yīng)以新的歷史視角把握黃河航運(yùn)發(fā)展的重要意義，抓住主要矛盾，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，綜合施策，分步有序推進(jìn)黃河航運(yùn)建設(shè)，推動(dòng)有條件的航段實(shí)現(xiàn)分段通航。

一、黃河航運(yùn)發(fā)展概況和主要問(wèn)題

黃河發(fā)源于青藏高原，流經(jīng)青、川、甘、寧、蒙、晉、陜、豫、魯9 個(gè)省區(qū)，40 余條支流、1000 多條溪川匯集入黃，干流河道全長(zhǎng)5 464 千米，流域面積79.5 萬(wàn)平方千米[5-6]。黃河航運(yùn)發(fā)展歷史上受徑流量、泥沙等問(wèn)題制約[7]，發(fā)展滯后，目前僅在上中游的龍羊峽、劉家峽、小浪底等庫(kù)區(qū)以及蘭州市區(qū)段、船窩至禹門口段等航段存在少量客貨運(yùn)輸。2019 年，沿黃9 個(gè)省區(qū)水路貨運(yùn)量為42 126 萬(wàn)噸，占全國(guó)總運(yùn)量約5.7%，且主要集中于山東、河南、四川，而這3 個(gè)省份水運(yùn)主要依托海上運(yùn)輸及長(zhǎng)江干支流運(yùn)輸，其余6 個(gè)省區(qū)水路貨運(yùn)量?jī)H為237萬(wàn)噸，不足全國(guó)內(nèi)河貨運(yùn)量的千分之一[8-9]。目前黃河流域水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，黃河干流僅實(shí)現(xiàn)局部分段通航，構(gòu)不成水運(yùn)通道，大部分航道等級(jí)較低，且基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)工作嚴(yán)重不足。黃河航運(yùn)發(fā)展的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）航運(yùn)發(fā)展機(jī)制不暢，資金短缺

一是缺乏部際協(xié)調(diào)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)要求統(tǒng)籌山水林田湖草綜合治理，航運(yùn)發(fā)展需要協(xié)調(diào)各方面資源，涉及交通、水利、自然資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等多部門。目前將黃河航道建養(yǎng)事權(quán)下放到各省區(qū)，地方交通部門發(fā)展航運(yùn)必須向中央水利等多部門逐一申請(qǐng)獲取審批，協(xié)調(diào)難度極大，一定程度上挫傷了地方積極性，使得航運(yùn)建設(shè)進(jìn)展緩慢；二是缺乏省區(qū)聯(lián)動(dòng)。2009 年，沿黃9 個(gè)省區(qū)簽署了《黃河航運(yùn)發(fā)展區(qū)域合作框架性協(xié)議》，啟動(dòng)了黃河航運(yùn)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)，但實(shí)際中各省區(qū)工作依舊缺乏有效聯(lián)動(dòng)，航運(yùn)規(guī)劃建設(shè)依舊是各自為戰(zhàn)；三是缺乏建設(shè)資金。沿黃省區(qū)整體缺乏黃河航運(yùn)建設(shè)資金，導(dǎo)致航運(yùn)建設(shè)欠賬較多，多數(shù)省區(qū)航道養(yǎng)護(hù)工作基本為零，航道測(cè)量等基礎(chǔ)性工作難以開(kāi)展，人力、物力、科技水平也都難以滿足獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)黃河航運(yùn)的需求。

（二）航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃滯后，頂層設(shè)計(jì)不足

早在1988 年，原交通部發(fā)布的《黃河水系航運(yùn)規(guī)劃報(bào)告》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），是目前唯一國(guó)家層面的黃河流域航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃文件。但黃河航運(yùn)發(fā)展緩慢，至今黃河自然環(huán)境和外部條件發(fā)生了巨大變化，距《規(guī)劃》提出到2030 年實(shí)現(xiàn)蘭州以下航段全線通航、青銅峽大壩至入?？谶_(dá)到四級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)還相去甚遠(yuǎn)。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略也對(duì)區(qū)域發(fā)展提出了新的要求，亟需結(jié)合新形勢(shì)新要求加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，研究制訂新的航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃。

（三）干流航道問(wèn)題突出，整治難度大

截至2019 年底，黃河流域大、中型水利樞紐219 座，其中大型樞紐34 座[5]，而黃河干流樞紐均未同步建造過(guò)船設(shè)施，甚至絕大多數(shù)并未預(yù)留過(guò)船設(shè)施位置，導(dǎo)致黃河干流閘壩礙航問(wèn)題嚴(yán)重，難以發(fā)揮水運(yùn)長(zhǎng)距離運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，黃河水沙矛盾突出，中游禹門口至潼關(guān)段、河南段、下游京廣鐵路橋至高村段等屬典型的游蕩性河道，由此帶來(lái)的黃河中游地區(qū)樞紐高壩通航問(wèn)題，高含沙水流條件下的過(guò)船設(shè)施結(jié)構(gòu)空蝕、磨蝕問(wèn)題，樞紐口門區(qū)、連接段以及限制性中間渠道泥沙淤積問(wèn)題，游蕩性河段高含沙水流航道整治、回水變動(dòng)區(qū)整治等諸多問(wèn)題，均具有世界級(jí)難度，亟待由中央層面協(xié)調(diào)各方力量集中攻克。

二、新時(shí)期發(fā)展黃河航運(yùn)的重大意義

（一）推進(jìn)流域生態(tài)系統(tǒng)治理、保障黃河長(zhǎng)治久安的重要手段

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展要求系統(tǒng)性加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理。發(fā)展航運(yùn)則是“以航兼治”，通過(guò)生態(tài)航運(yùn)建設(shè)工程對(duì)河道進(jìn)行整治疏浚，整治岸線生態(tài)，構(gòu)建生態(tài)廊道，有力強(qiáng)化防洪、防汛、防凌工作，防治水土流失，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和對(duì)人類活動(dòng)影響的承載力，實(shí)現(xiàn)黃河航道通航和河流生態(tài)環(huán)境良好協(xié)同，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草綜合治理。

（二）服務(wù)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、傳承弘揚(yáng)黃河文化的有力舉措

沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問(wèn)題突出，亟需通過(guò)轉(zhuǎn)型走高質(zhì)量發(fā)展的新路子。黃河流域自然風(fēng)光、人文歷史風(fēng)光、紅色旅游等資源豐富，這些都是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐點(diǎn)。相關(guān)省區(qū)正下大力氣發(fā)展旅游業(yè)，例如山西省集全省之力鍛造黃河、長(zhǎng)城、太行三大旅游板塊，打造旅游業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展新支柱，為航運(yùn)旅游帶來(lái)巨大機(jī)遇。通過(guò)建設(shè)開(kāi)發(fā)黃河航運(yùn)，串聯(lián)黃河沿線豐富的歷史文化遺跡資源，打造黃河文化旅游帶的航運(yùn)品牌，既滿足流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求，又切實(shí)有效地保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化。

（三）補(bǔ)齊民生短板、服務(wù)中西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有效載體

黃河上中游的青海、甘肅、寧夏、川西、蒙西、陜北等均屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是脫貧攻堅(jiān)難啃的“硬骨頭”，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的主戰(zhàn)場(chǎng)。相關(guān)省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等歷史欠賬較多，例如黃河北干流地區(qū)地形復(fù)雜，黃河成為晉陜兩省經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的天然屏障，溝通相鄰省區(qū)的黃河大橋間隔較遠(yuǎn)，黃河渡運(yùn)設(shè)施普遍老舊，沿黃城鎮(zhèn)居民交通普遍不便，同時(shí)又缺乏南北貨運(yùn)大通道，影響和制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。發(fā)展黃河航運(yùn)，以港口碼頭為紐帶，將黃河干支流與沿線公路有機(jī)銜接，宜水則水、宜路則路，形成高效便捷綜合交通網(wǎng)，有利于補(bǔ)齊民生短板，增加人流、商品流等經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)，帶動(dòng)沿線就業(yè)，鞏固脫貧成果，服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

三、發(fā)展黃河航運(yùn)對(duì)策建議

（一）建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建協(xié)同推進(jìn)航運(yùn)發(fā)展良好格局

建立黃河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展部際、部省協(xié)調(diào)工作機(jī)制，在交通運(yùn)輸部統(tǒng)一協(xié)調(diào)下開(kāi)展黃河航運(yùn)建設(shè)開(kāi)發(fā)工作，加強(qiáng)與發(fā)改、水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)航運(yùn)建設(shè)與相關(guān)規(guī)劃銜接；交通運(yùn)輸部牽頭協(xié)調(diào)沿黃各省區(qū)的黃河航運(yùn)建設(shè)發(fā)展工作，建立部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部省共同落實(shí)的工作機(jī)制。

（二）加強(qiáng)資金投入，保障黃河航運(yùn)加快發(fā)展

合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，建議將黃河航運(yùn)事權(quán)或部分事權(quán)收歸中央，爭(zhēng)取中央更大力度的資金支持，在財(cái)政預(yù)算中合理安排航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。創(chuàng)新水運(yùn)建設(shè)投融資體制機(jī)制，積極探索建立各級(jí)交通投資基金或通過(guò)PPP 等融資模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，保障水運(yùn)發(fā)展的資金來(lái)源。

（三）制定發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化黃河航運(yùn)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)

由交通運(yùn)輸部成立領(lǐng)導(dǎo)小組，以深入落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略為契機(jī)，開(kāi)展航運(yùn)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，以全新視角、全新思路編制《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展航運(yùn)專項(xiàng)規(guī)劃》，引領(lǐng)黃河流域航運(yùn)發(fā)展。

（四）加快基礎(chǔ)建設(shè)，分步有序提升設(shè)施支撐能力

結(jié)合黃河各段航道實(shí)際，加快提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐水平，在有條件的航段盡快實(shí)現(xiàn)分段通航。近期重點(diǎn)整治提升黃河北干流的偏關(guān)至磧口段、壺口至禹門口段，推動(dòng)古賢水利樞紐同步建設(shè)過(guò)船設(shè)施，實(shí)現(xiàn)黃河偏關(guān)至禹門口段、三門峽至小浪底庫(kù)區(qū)段達(dá)到IV 級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)。改擴(kuò)建老舊碼頭，完善功能布局，推進(jìn)專業(yè)化、規(guī)?；蹍^(qū)建設(shè)。構(gòu)建港口集疏運(yùn)體系，實(shí)施重點(diǎn)港區(qū)鐵路、高等級(jí)公路進(jìn)港工程，提升港口輻射服務(wù)功能，推動(dòng)黃河航運(yùn)融入?yún)^(qū)域綜合運(yùn)輸體系。

（五）加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，科技引領(lǐng)突破航運(yùn)發(fā)展瓶頸

以生態(tài)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，加強(qiáng)黃河航運(yùn)技術(shù)攻關(guān)。加大科技研發(fā)與科技服務(wù)投入力度。一是推進(jìn)水路運(yùn)輸能力提升關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，重點(diǎn)研究航道開(kāi)發(fā)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)修復(fù)有機(jī)統(tǒng)一、航道整治減淤、岸線治理、高壩通航、游蕩性河段高含沙水流航道整治、回水變動(dòng)區(qū)整治等重點(diǎn)技術(shù)，突破黃河航道長(zhǎng)距離大宗貨物運(yùn)輸制約技術(shù)；二是開(kāi)展黃河航運(yùn)發(fā)展管理技術(shù)研究，針對(duì)流域航運(yùn)特點(diǎn)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸服務(wù)、信息化建設(shè)、安全應(yīng)急、節(jié)能環(huán)保、決策支持與標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域開(kāi)展一批重點(diǎn)技術(shù)攻關(guān)，如適配船型研發(fā)、黃河航運(yùn)與旅游行業(yè)信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)、黃河流域水運(yùn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，以科技創(chuàng)新提升黃河航運(yùn)管理水平。

四、結(jié)語(yǔ)

黃河航運(yùn)發(fā)展進(jìn)入了新的歷史機(jī)遇期，推進(jìn)黃河干流適宜河段分段通航是新時(shí)期對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)提出的新要求。應(yīng)站在全新的歷史角度，將發(fā)展黃河航運(yùn)提升至更加重要的地位，努力應(yīng)對(duì)黃河航運(yùn)發(fā)展的新挑戰(zhàn)，優(yōu)化機(jī)制，集中資源，統(tǒng)籌謀劃，科技引領(lǐng)，提升黃河航運(yùn)能力，推動(dòng)航運(yùn)發(fā)揮對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的支撐服務(wù)作用。