史春林 徐紹元

（大連海事大學，遼寧 大連 116026）

2019 年9月中共中央、國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》提出要“維護國際海運重要通道安全與暢通”[1]。2020 年10月黨的十九屆五中會議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調(diào)21世紀海上絲綢之路建設要“深化務實合作，加強安全保障，促進共同發(fā)展”[2]。習近平在有關(guān)說明中提出要“有效防范化解各類風險挑戰(zhàn)”[3]。由此可見，安全保障是21世紀海上絲綢之路建設健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但在當今世界百年未有之大變局形勢下，沿線由于受到傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全等各種因素影響，海損事故頻發(fā)，造成船舶、貨物、人員損失以及海洋環(huán)境污染，因此中國必須積極推動沿線搜救國際合作，為平安交通建設做出應有貢獻。

一、中國推動21世紀海上絲綢之路搜救國際合作回顧

21世紀海上絲綢之路倡議自2013年提出以來，特別是在十三五規(guī)劃期間中國對推動沿線搜救國際合作認識不斷加深，如2014 年1月交通運輸部楊傳堂部長在主持國家海上搜救和重大海上溢油應急處置部際聯(lián)席會議時就強調(diào)中國要積極推進搜救理念與視野國際化，強化應急處置合作交流[4]。2015年1月楊傳堂再次強調(diào)中國海上搜救要強化學習交流與合作，堅持“走出去、請進來”，組織互動學習，加強走訪交流，服務國家外交大局[5]。近年來中國推動沿線搜救國際合作實踐日益豐富，呈現(xiàn)頻度高、規(guī)模大、形式多樣化等特點。

（一）從參與角色向主導角色轉(zhuǎn)變

中國在開展沿線搜救國際合作中，無論是合作機制的構(gòu)建與合作議程的設定，還是應急聯(lián)合搜救的安排與行動，中國早期更多是以參與為主，起主導角色的情況較少，積極性和主動性都明顯不足。但近年來隨著中國實力與影響力提高以及中國與國際體系互動關(guān)系的增強，中國在開展沿線搜救國際合作中開始從參與角色向扮演一定程度的主導角色轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出更為積極主動和擔當作為的姿態(tài)，承擔了更多的國際責任和義務。如2014 年4月在中國青島附近海域進行了8國海軍聯(lián)合搜救演習，這是中國首次主導的聯(lián)合搜救多邊演習。特別是在馬航失聯(lián)飛機的搜救行動中，中國由最初的主要參與力量變?yōu)楹笃诘闹鲗Яα恐?，?014 年5月起中國與澳大利亞、馬來西亞共同主導了后續(xù)聯(lián)合搜救工作，這是中國首次主導的多國應急聯(lián)合搜救行動，再加之中國動用了天、海、空等搜救力量，這不僅充分展示了中國海上應急搜救感知與反應能力的顯著提高，而且展示了中國自身實力與大國擔當。

（二）從臨時合作向常態(tài)合作轉(zhuǎn)變

中國在推動沿線搜救國際合作過程中，最初在許多情況下只是一種臨時性安排，有關(guān)活動無定期計劃，缺乏一定規(guī)律性，活動內(nèi)容與時間隨意性較大，并未形成機制化，基本上是一事一議，主要表現(xiàn)在對具體問題的處置及對具體事件的溝通與協(xié)調(diào)上，程序較為繁瑣，難以及時高效解決在搜救合作過程中所遇到的實際問題。而近年來中國推動沿線搜救國際合作則從應對具體事件階段開始向有序化與系統(tǒng)化合作方向演進，與沿線國家搜救合作更為緊密，形成了定期、有計劃進行人員交流、召開搜救會議、舉辦聯(lián)合搜救演習等機制。特別是2017年10月中國—柬埔寨海上緊急救助熱線開通以及中國—東盟國家海上搜救信息平臺上線，中國與南海周邊國家信息協(xié)調(diào)機制建立起來，有助于隨時進行有效溝通。

（三）從周邊合作向深遠海合作轉(zhuǎn)變

中國在推動沿線搜救國際合作的過程中，早期更多是以周邊國家為主要合作對象，即使是區(qū)域合作也主要是以東北亞與南海沿岸國為主，如在東北亞中國與鄰國開展海上聯(lián)合搜救演習較為頻繁。但近年來隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化的發(fā)展以及中國在沿線利益的延伸，中國開始重視深遠海搜救合作，與歐洲及澳大利亞等國家開展的海上聯(lián)合搜救演習日益增多，尤其是在印度洋搜救合作取得很大進展。如在2014 年馬航事件中，中國搜救力量從南海、經(jīng)馬六甲海峽一直延伸到南印度洋，與有關(guān)國家開展了良好的合作。另外，中國還積極推動在國際海事組織主導下的各種搜救合作，支持國際海事組織在沿線搜救合作中的領(lǐng)導作用，同時與國際海上人命救助聯(lián)盟等其他相關(guān)機構(gòu)也建立了良好的合作關(guān)系，這對促進沿線搜救國際合作起到了很好的示范效應。

（四）從不平衡合作向均衡化合作轉(zhuǎn)變

中國在推動沿線搜救國際合作的過程中最初具有不均衡性：一方面從沿線區(qū)域合作來看，中國推動東北亞搜救國際合作要好于南海地區(qū)合作，如在東北亞海上聯(lián)合搜救演習已常態(tài)化，而在南海中國只與個別國家開展過聯(lián)合搜救演習。再如中、日、韓、俄四國搜救部門每年都要舉行海上搜救合作操作級別會議，而在南海卻沒有類似的搜救合作會議；另一方面從沿線國別合作來看，中國與個別國家海上搜救合作互動頻繁，如中俄、中韓搜救合作形式較多、規(guī)模較大、水平較高、效果較好，而相對來說中朝、中日間搜救合作形式就顯得較為單一。而在南海搜救合作的范圍僅限于個別國家的個別地區(qū)，如中越在北部灣搜救合作水平明顯高于中越在其他地區(qū)的合作水平。而近年來中國推動沿線搜救國際合作則開始向均衡化方向發(fā)展，如為推進中國與東盟搜救協(xié)調(diào)，會定期召開中國—東盟國家海上搜救協(xié)調(diào)合作機制會議，一般每2 年召開1次進行專題磋商。同時雙方搜救聯(lián)合演習也明顯增多并從紙上談兵的桌面推演發(fā)展到實船演練，如2016 年中國與東盟國家首次進行了海上聯(lián)合搜救沙盤推演，在此基礎上2017年中國又與東盟國家進行了多邊實船聯(lián)合搜救演習。另外從國別來看，近年來中國在保持中俄、中韓海上搜救合作良好勢頭的基礎上，中日以及中國與南海周邊的越南、泰國、印尼、菲律賓、馬來西亞等國家開展了形式多樣的搜救合作，如2015 年11月中國與印尼首次舉行了海上聯(lián)合搜救沙盤演習。

（五）從單一性合作向多元化合作轉(zhuǎn)變

中國在推動沿線搜救國際合作的過程中，早期主要是以雙邊合作層次為主，人員以專業(yè)隊伍為主、類型以人命搜救為主，形式單一，維度單向，但近年來中國推動沿線搜救國際合作則呈現(xiàn)層次多樣化、人員多力量化、類型復合化、形式多元化、維度全方位化的發(fā)展趨勢。一是合作層次多樣化，涵蓋從國際海事組織框架機制到雙邊機制的各個層次，包括國際海事組織全球框架合作機制、區(qū)域合作機制（東北亞合作機制與南海合作機制）、四邊合作機制（中日韓俄四國合作機制）、三邊機制（中日韓三國合作機制）和雙邊合作機制（國家政府之間以及地方政府之間合作）；二是合作隊伍多力量化，包括專業(yè)搜救力量合作、軍隊力量搜救合作以及社會、企業(yè)與民間力量搜救合作；三是合作類型復合化，包括人命搜救合作、財產(chǎn)搜救合作、環(huán)境搜救合作等多類型合作；四是合作方式多元化，如協(xié)商對話、締結(jié)協(xié)議、參觀互訪、聯(lián)合演習、開展學術(shù)交流以及技術(shù)與裝備研發(fā)等；五是合作維度全方位化，無論是日常搜救交流合作的密度和搜救機制合作的廣度，還是搜救資源共享的寬度和搜救行動合作的深度等都呈現(xiàn)全方位發(fā)展勢頭。

（六）從利用相關(guān)機制合作向利用專門機制合作轉(zhuǎn)變

中國在推動沿線搜救國際合作的過程中，早期基本上是以其他相關(guān)機制為依托，如利用東盟海事論壇及東盟海事論壇擴大會議、中國—東盟海事磋商機制等，通過合作功能的延伸與合作內(nèi)容的更新來達到合作目的。但近年來為促成沿線搜救合作機制高效運轉(zhuǎn)，中國開始利用或建立專門的以搜救為導向的機制開展合作，如中韓海上搜救事務級會談、在上海設立的國際海上人命救助聯(lián)盟亞太中心以及中國自己設立的中國國際救撈論壇等，這有利于更好地找到中國與沿線國家開展搜救國際合作的利益匯合點。

二、未來中國加強21世紀海上絲綢之路搜救國際合作展望

近年來，中國推動21世紀海上絲綢之路搜救國際合作雖取得很大進展，但仍處于起步與探索階段，由于受沿線各種因素的影響還面臨許多問題，如搜救信息交流不暢與共享不足，搜救合作缺乏常態(tài)化與長效化機制，沿線國家應急能力不足及差異性影響合作效果，重大險情及遠洋應急聯(lián)合搜救存在短板等，對此中國應從戰(zhàn)略高度重視加強沿線搜救國際合作問題。2019 年9月中共中央與國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》提出要“積極參與國際應急救援合作”[1]；2020 年10月頒布的《交通運輸部關(guān)于推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的意見》（交政研發(fā)〔2020〕96 號）更是明確提出要“積極參與交通運輸全球治理體系建設”“增強國際運輸戰(zhàn)略通道安全保障和應急處置能力”“優(yōu)化海上搜救、重大海上溢油等應急處置”[6]。為此，在“十四五”規(guī)劃期間中國應堅持總體國家安全觀，落實平安交通建設基本要求，統(tǒng)籌謀劃，明確中國加強沿線搜救國際合作宗旨、原則、程序、步驟等，從而形成中國推動沿線搜救國際合作常態(tài)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化、長效化機制，提高搜救效率，最大限度減少人命和財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境污染。

（一）正確處理中國外交總體戰(zhàn)略與國家權(quán)益關(guān)系

中國加強沿線搜救國際合作是一項綜合性系統(tǒng)工程，它不僅僅是為了安全生產(chǎn)，而是要把它提到國家應對海上非傳統(tǒng)安全戰(zhàn)略的高度。因此應把中國加強沿線搜救國際合作納入到國家大外交總體戰(zhàn)略中，作為新時代加強中外友好關(guān)系的一個切入點和著力點，找準定位，有效發(fā)揮其非傳統(tǒng)公共外交的“潤滑劑”和“外溢”作用，豐富中國外交“工具箱”。為此，一方面在完善中國海上搜救管理部門接受與提供沿線應急救助協(xié)調(diào)的基礎上，還應設立專門管理機構(gòu)負責開展沿線搜救合作如搜救區(qū)域劃分談判等具體工作，不斷夯實應對沿線重特大海上突發(fā)事件國際合作的組織基礎；另一方面還要制訂應對沿線重特大海上突發(fā)事件的國家專項應急預案，既要幫助受援國解決實際困難，又要量力而為，真正體現(xiàn)救助的針對性、靈活性、實效性與連續(xù)性，努力打造沿線搜救國際合作示范項目與標桿工程，促進沿線搜救能夠在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上進行全面合作。但中國加強沿線搜救國際合作可能導致的一個問題就是對國家海洋權(quán)益的某些方面造成一定程度影響或有所限制，如跨境應急搜救需要對有關(guān)沿海管轄權(quán)做出一定讓渡以便利搜救合作。因此中國與沿線其他國家都應建立高效便捷的審批制度，盡量簡化審批程序，從而實現(xiàn)提高搜救效率與保護國家有關(guān)管轄權(quán)之間的利益平衡，以便更好地應對沿線日益增多的公共安全問題與維護沿線共同利益。早在1979 年4月在漢堡召開的國際海上搜救會議上中國代表團就明確提出援助和尊重主權(quán)必須兼顧[7]，因此無論何時這都是應該把握的一個基本原則。

（二）正確處理人道主義與政治軍事因素關(guān)系

沿線搜救國際合作是一項系統(tǒng)工程，特別是在應急聯(lián)合搜救行動中涉及面廣，往往牽涉各種政治和軍事復雜因素，并不僅僅有人道主義那么簡單。如2014 年馬航航班失聯(lián)后，參與聯(lián)合搜救的國家高達26 個。如此大規(guī)模的聯(lián)合搜救行動既涉及沿線有關(guān)國家專屬經(jīng)濟區(qū)管轄事務，又涉及公海航行自由問題，在涉海政治、經(jīng)濟、外交、軍事、安全等多領(lǐng)域以及在管理、法規(guī)、技術(shù)等多層面反映了這些國家對涉及生命與財產(chǎn)安全以及生態(tài)環(huán)境處理問題上是否能真正秉持高度負責的理念與人道主義的精神[8]。因此有學者認為這種聯(lián)合搜尋雖有“基于人道主義的考慮，但也有超出人道主義救援之外的考慮”[9]。盡管在該事件搜救過程中各方有所配合，但仍有不少政治與軍事因素摻雜其中，從而影響搜救效率。因此在沿線應急聯(lián)合搜救行動中要把人道主義放在首位，有關(guān)政治與軍事因素應為搜救服務，如近年來中國同俄羅斯開展海上軍演時進行的有關(guān)聯(lián)合搜救演習就是在搜救合作主題下進行的軍事交流與合作，有助于提高雙方應急聯(lián)合搜救能力。

（三）正確處理總結(jié)歷史經(jīng)驗與借鑒國外有益做法關(guān)系

一方面要系統(tǒng)總結(jié)十三五規(guī)劃中國推動沿線搜救國際合作的經(jīng)驗與特點；另一方面還要充分借鑒其他國家和地區(qū)有益做法，如黑海、地中海、波羅的海、北極等地區(qū)開展區(qū)域搜救合作的經(jīng)驗以及發(fā)達國家開展雙邊與多邊合作的先進理念與做法，并參照國際海事組織、國際海上人命救助聯(lián)盟等有關(guān)搜救國際機構(gòu)的規(guī)定，盡快完善相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)籌建立國內(nèi)和國際重特大突發(fā)事件專項財政資金，加強與其他國際組織、非政府組織搜救合作，不斷完善相關(guān)組織平臺與咨詢智庫，特別是要努力拓展與沿線發(fā)展中國家在搜救領(lǐng)域的合作方式與內(nèi)容。2011年，時任國務院副總理張德江曾明確指出，中國要根據(jù)發(fā)展中國家的實際需要與現(xiàn)有條件在有關(guān)方面加大支持與援助力度，促進中國參與海上救助事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展[10]，為此就要積極開展沿線全方位、多渠道有關(guān)搜救交流與合作。

（四）正確處理應急處置與全過程管理關(guān)系

一方面要強化中國參與沿線聯(lián)合搜救應急處置行動，為此就要加快研究在緊急情況下參與聯(lián)合搜救的原則、方式、途徑、程序、保障手段、權(quán)利和義務以及應急處置信息溝通等內(nèi)容，開展沿線海上重特大突發(fā)事件應急處置演練，以提升沿線應急聯(lián)合搜救實際效果；另一方面要加強中國推動沿線搜救國際合作的全過程管理，沿線聯(lián)合搜救不僅僅是應急合作，而是一個全方位的過程管理包括事前的預防與善后的處理等環(huán)節(jié)，如果事前預防不足就會導致事后倉促應對，如在2014 年馬航客機失聯(lián)事件中有關(guān)國家應對就表現(xiàn)得較為倉促，這表明事前預防不足，因此中國需建立一套完整的應對海上突發(fā)事件的事前、事中、事后聯(lián)合處理的長效機制。為此，就要不斷促進中國推動沿線搜救國際合作手段與方式多樣化，既可以派出搜救隊伍和設施直接參與沿線應急聯(lián)合搜救行動，也可以通過海上遇險報警信息的轉(zhuǎn)接及傳遞等方式間接為沿線應急聯(lián)合搜救行動提供服務。同時還要不斷加強與沿線其他國家日常聯(lián)系以及完善應急搜救準備與善后制度：一方面從平時日常合作來看，如開展沿線搜救人員與艦艇互訪及演習活動、舉辦搜救聯(lián)合培訓班和研討會、進行搜救裝備和技術(shù)聯(lián)合研發(fā)以及交流搜救信息、資料和經(jīng)驗等；另一方面從善后處理合作來看，如組織傷員醫(yī)療救治、獲救人員和死亡遺體交接以及聯(lián)合搜救經(jīng)驗和教訓總結(jié)評估、反饋等，全面提高推動沿線搜救協(xié)同能力。

（五）正確處理援助國與受援國關(guān)系

中國在推動沿線搜救國際合作過程中既有可能是援助國，也有可能是受援國。一方面作為援助國應基于平等與時效的理念，對受援國進行雪中送炭式的人道救助，而不應有所保留或行動遲緩。為此，就必須尊重受援國的國家主權(quán)與領(lǐng)土完整，不干涉其內(nèi)政，關(guān)心、同情、尊重與維護受援國受困與受傷人員及其尊嚴。受援國應與援助國享有同等的話語權(quán)，并在充分溝通的基礎上按照實際需要進行恰當救助；另一方面作為受援國應基于自救與誠信的理念，為避免貽誤搜救最佳時機，在積極開展自我救助的基礎上應盡力配合援助國行動并自覺提供真實有效信息以方便援助國實施救助，而且還要通過各種渠道與方式對援助國幫助表示真誠感謝[11]。

總之，在當前海洋強國與交通強國以及21世紀海上絲綢之路建設過程中，中國加強沿線搜救國際合作具有重大意義。我們堅信中國在“十四五”規(guī)劃期間將會更加積極主動、有效務實、全方位、多層次推動沿線搜救國際合作，使有關(guān)合作提升新高度，開拓新模式，延展新內(nèi)容，為沿線化解有關(guān)風險、保護戰(zhàn)略通道安全作出更大貢獻。