高碩晗，陶雙成，簡麗，陳濟丁，黃山倩

（交通運輸部科學研究院，北京 100029）

0 引言

生態(tài)保護紅線是依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線[1]，其劃定面積約占國土總面積的20%～30%[2-3]，且多集中于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較落后的地區(qū)。公路作為典型的跨區(qū)域、大尺度線性工程，規(guī)劃選線中不可避免地涉及生態(tài)保護紅線區(qū)域。隨著生態(tài)保護紅線制度的實施，生態(tài)環(huán)保剛性約束不斷增強，我國當前的公路生態(tài)環(huán)保治理體系已無法適應(yīng)新形勢、新要求。為切實提高公路生態(tài)保護水平，推進公路建設(shè)快速可持續(xù)發(fā)展，需要進一步明確新形勢、新要求下公路生態(tài)保護現(xiàn)狀問題及對策，指導公路建設(shè)實現(xiàn)綠色發(fā)展。

公路是典型的生態(tài)影響型建設(shè)項目，關(guān)于公路的生態(tài)保護問題，國內(nèi)外學者進行了諸多研究。在公路規(guī)劃設(shè)計方面，美國聯(lián)邦公路局（Federal Highway Administration,FHWA）[4]在1997年發(fā)布的《公路靈活性設(shè)計指南》（Flexibility in Highway Design）中強調(diào)，公路設(shè)計應(yīng)在保證運輸功能和安全的基礎(chǔ)上與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)；陸旭東等[5]對公路環(huán)保關(guān)聯(lián)性設(shè)計（Context Sensi?tive Design,CSD）理念與實踐開展了研究，認為環(huán)保、景觀等多學科專業(yè)人員應(yīng)在公路規(guī)劃、設(shè)計等前期階段介入，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，將生態(tài)、環(huán)保、景觀等要求融入公路主體設(shè)計。

在公路管理方面，劉志崗[6]梳理了發(fā)達國家公路環(huán)境保護現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家將減緩環(huán)境影響作為項目建設(shè)的前置條件并進行充分論證，同時建立了涉及公路與生態(tài)環(huán)境保護各個方面的法律法規(guī)和管理機制，組建了具備強大環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)力的公路環(huán)境保護機構(gòu)，并充分保證公路建設(shè)環(huán)境保護資金投入；高碩晗等[7]分析了我國公路環(huán)境保護管理體系存在的問題，提出應(yīng)進一步建立健全公路環(huán)境保護制度體系、完善現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范、實行全過程環(huán)境管理、增加環(huán)境保護資金投入等對策建議；汪茜等[8]針對交通行業(yè)環(huán)境保護工作缺乏銜接性和整體性的問題，研究構(gòu)建了以交通部門為中心的行業(yè)環(huán)境管理體系框架，提出在完善的運行保障機制下提高高速公路全程環(huán)境管理的有效性。

在生態(tài)敏感區(qū)公路環(huán)境保護方面，F(xiàn)orman等[9]對公路的主要生態(tài)影響進行了分析，提出公路網(wǎng)破壞了生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，改變了景觀空間格局，造成了生境喪失與破碎、理化環(huán)境改變、動物致死以及阻隔效應(yīng)等生態(tài)效應(yīng)，并估計美國有15%～20%的生態(tài)環(huán)境受到了道路的影響；馮學鋼等[10]系統(tǒng)總結(jié)了美國黃石公園內(nèi)公路建設(shè)經(jīng)驗，提出在保護區(qū)公路規(guī)劃設(shè)計中，應(yīng)遵循最大限度減少對環(huán)境影響的原則，著重突出路網(wǎng)功能，靈活運用設(shè)計指標，配合可持續(xù)性工程措施，建設(shè)規(guī)模適度的公路網(wǎng)；楊艷剛等[11]對生態(tài)敏感區(qū)公路環(huán)境影響后評價現(xiàn)狀進行了分析，發(fā)現(xiàn)已建普通國道與國家高速影響了636 個自然保護區(qū)，路網(wǎng)對生態(tài)敏感區(qū)的累計影響逐步顯現(xiàn)，應(yīng)對公路建設(shè)項目運營過程中存在的生態(tài)影響問題及時采取補救措施。此外，國內(nèi)外學者針對生態(tài)敏感區(qū)公路建設(shè)中的生態(tài)恢復、野生動物保護、水污染防治等技術(shù)措施的研究也取得了豐碩的成果[12-15]。

綜上所述，目前公路生態(tài)保護相關(guān)研究多聚焦于公路建設(shè)與管理中的具體問題，缺乏對我國公路生態(tài)保護發(fā)展現(xiàn)狀的整體分析和系統(tǒng)梳理，特別是針對生態(tài)保護紅線制度下公路生態(tài)環(huán)保問題及對策的專項研究尚未開展。

為摸清生態(tài)保護紅線制度新要求與我國公路建設(shè)生態(tài)保護現(xiàn)狀間的矛盾沖突，本文對安徽、新疆、青海、四川、廣東等地涉及生態(tài)保護紅線的典型公路項目建設(shè)情況開展調(diào)研，在此基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理當前生態(tài)保護制度背景下我國公路生態(tài)保護發(fā)展現(xiàn)狀問題，深入剖析問題成因，提出推進我國公路生態(tài)保護發(fā)展的政策建議和對策措施，以期為公路生態(tài)環(huán)境保護管理部門科學制定相關(guān)政策提供決策參考。

1 生態(tài)保護紅線制度下我國公路生態(tài)保護工作的現(xiàn)狀問題

本文采用一般性調(diào)查和重點調(diào)研相結(jié)合的方式，通過座談?wù){(diào)研和專家咨詢對公路建設(shè)中的生態(tài)保護問題進行總體梳理，篩選出受生態(tài)保護紅線制約問題突出的安徽、新疆、青海、四川、廣東等典型省區(qū)，對其中的代表性項目面臨的生態(tài)保護問題進行重點調(diào)研，歸納出當前我國公路生態(tài)保護工作的現(xiàn)狀問題如下。

1.1 涉及生態(tài)保護紅線項目建設(shè)停滯，影響國家戰(zhàn)略順利推進

目前，線性的公路建設(shè)與連片的生態(tài)保護紅線管控之間存在著一定的矛盾，許多公路建設(shè)項目不可避免地穿（跨）越生態(tài)保護紅線區(qū)域。對于涉及生態(tài)保護紅線的新建項目，由于土地審批、環(huán)評等前期工作無法推進，導致規(guī)劃建設(shè)項目無法正常開展。以安徽省為例，截至2019 年8月，安徽省國高網(wǎng)和省高網(wǎng)規(guī)劃的33 個項目中，有28 個項目因無法避讓生態(tài)保護紅線建設(shè)而停滯。

對于涉及生態(tài)保護紅線的改擴建、大中修項目，其中的部分道路也由于環(huán)評無法獲批，導致通行狀況持續(xù)惡化、運營安全無法保障。例如青海省有31 段、2 514km 的國省干線改擴建工程因涉及生態(tài)保護紅線，無法開工或只能分段施工；新疆維吾爾自治區(qū)G216 線富蘊—五彩灣公路中長達304km 路段由于穿越自然保護區(qū)，無法設(shè)置服務(wù)設(shè)施。

交通基礎(chǔ)設(shè)施是社會經(jīng)濟發(fā)展的先行官，涉及生態(tài)保護紅線的公路建設(shè)項目大量停滯，對區(qū)域一體化、全面建成小康社會等國家戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生了較大影響。

1.2 工程建設(shè)成本大幅上漲，項目施工面臨巨大經(jīng)濟壓力

隨著生態(tài)保護紅線制度的實施，環(huán)保管控愈加嚴格，大量砂石料場關(guān)停、河沙禁采，地材短缺、價格上漲問題日益突出。以安徽省為例，2017 年1 月—2019 年6 月，砂、碎石價格上漲幅度分別高達166%和80%。工程建設(shè)成本的大幅增長導致部分項目停工待料，嚴重影響工程進度和質(zhì)量，還存在施工企業(yè)違約風險。

涉及生態(tài)保護紅線的項目要實現(xiàn)“無害化穿（跨）越”，環(huán)境保護投資巨大，原有的工程預算無法滿足實際需要。例如，新疆G0711線烏魯木齊—若羌段無法繞避生態(tài)保護紅線區(qū)域的路段，按照不設(shè)施工營地、施工便道、取棄土場、服務(wù)設(shè)施等“四不準”要求，項目新增投資達3 億元；按照住建部施工工地“六個百分百”的要求開展施工揚塵治理，也使得建設(shè)成本大幅增加。上述由于生態(tài)環(huán)境保護造成的成本增加均未列入工程預算，因而無法獲得資金保障。

1.3 部分公路工程項目環(huán)境保護工作不到位，違規(guī)現(xiàn)象較突出

根據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室相關(guān)通報，公路工程項目環(huán)保工作違規(guī)問題仍然較多。

一方面，公路建設(shè)項目環(huán)境管理“重前期，輕過程”的問題仍普遍存在[7]，部分公路項目施工期環(huán)保、水保措施未按要求落實到位，生態(tài)修復、污染防治效果未達要求。例如，廣東省某高速公路因配套的污染防治設(shè)施不到位，被省環(huán)保廳責令停止運營；云南省某公路施工因棄渣未運至指定棄渣場，受到責令整改和罰款處罰；各地公路施工過程中，揚塵污染防治措施落實不到位的問題普遍存在。

另一方面，環(huán)評、水保措施要求沒有全面納入工程設(shè)計各階段，最終設(shè)計方案與環(huán)評、水保批復的方案不一致，環(huán)評和水保不能有效發(fā)揮作用。例如，江西省某高速公路工程方案與環(huán)評批復的方案相比發(fā)生重大變動；四川省某高速公路建成后，沿線聲環(huán)境敏感點的分布情況相比環(huán)評批復的敏感點數(shù)量、相對位置變化巨大。

2 生態(tài)保護紅線制度下我國公路生態(tài)保護存在的問題成因

2.1 生態(tài)保護紅線制度體系不健全

目前，生態(tài)保護紅線制度歷史問題與當前新要求之間、生態(tài)保護紅線要求的一致性與各保護區(qū)的多樣性之間的矛盾突出[16]，生態(tài)保護紅線的劃定、評估和管理制度待進一步明晰[17-18]。一方面，生態(tài)保護紅線管理辦法尚未出臺，允許進入生態(tài)保護紅線區(qū)域的人類活動清單及管控辦法尚未明確。另一方面，受歷史條件、技術(shù)手段所限，部分生態(tài)保護紅線劃定論證不充分[19]，對公路等線性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特點和民生保障需求等考慮不足，未預留出必要的、足夠的交通發(fā)展廊道。

2.2 公路網(wǎng)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接不到位

生態(tài)保護紅線是國土空間規(guī)劃“三條控制線”之一[20]，而交通規(guī)劃是國土空間高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，需同時協(xié)調(diào)自然資源部（廳、局）、生態(tài)環(huán)境部（廳、局）、發(fā)展和改革委員會等部門[21]。目前，交通運輸部門公路網(wǎng)規(guī)劃編制與國土空間規(guī)劃編制之間存在銜接不緊密的問題，主要原因有：

（1）在國土空間規(guī)劃編制過程中，地方交通部門主動跟蹤、溝通協(xié)調(diào)不足，導致已建或待建交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)國土空間規(guī)劃存在沖突，生態(tài)保護紅線劃定中未預留足夠的交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展空間；

（2）地方交通部門對交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間控制規(guī)劃研究不足，導致交通行業(yè)發(fā)展規(guī)劃無法被及時、準確地納入國土空間規(guī)劃；

（3）公路網(wǎng)規(guī)劃精度與國土空間規(guī)劃不匹配，規(guī)劃公路的線位及附屬設(shè)施布局難以在國土空間規(guī)劃中明確，無法準確預留公路廊道，影響路網(wǎng)規(guī)劃的實施。

2.3 公路行業(yè)治理體系與新時代綠色發(fā)展要求不適應(yīng)

（1）公路行業(yè)生態(tài)環(huán)保法規(guī)制度體系不健全

涉及生態(tài)保護紅線公路項目“無害化穿（跨）越方式”正處于研究階段，尚未形成指導意見或?qū)嵤┘殑t，導致此類項目建設(shè)缺乏政策法規(guī)依據(jù)；公路行業(yè)未出臺施工揚塵防治等方面的指導文件或技術(shù)規(guī)范，生態(tài)環(huán)境部門在公路建設(shè)環(huán)保督查時執(zhí)行住建部門關(guān)于城市建筑施工“六個百分百”的大氣污染防治要求，不符合線性工程特點；環(huán)境影響后評價制度尚未建立，對已建公路項目的生態(tài)環(huán)境影響范圍、程度等分析研究不足，影響行業(yè)科學管理和決策[11]。

（2）設(shè)計階段多專業(yè)協(xié)作聯(lián)動反饋機制不完善

公路建設(shè)項目環(huán)評文件大多是針對工可或初設(shè)階段工程建設(shè)方案所作的一次性環(huán)境影響評價，沒有建立有效的環(huán)境影響評價與工程設(shè)計互動和反饋機制，使得相關(guān)生態(tài)環(huán)保要求在工程設(shè)計中未充分落實[22]；對于涉及生態(tài)保護紅線項目，缺乏“無害化穿（跨）越”措施的專項設(shè)計和審查，導致相關(guān)措施的可操作性、有效性得不到保障。

（3）施工過程中對環(huán)境監(jiān)理缺乏強制要求

我國公路環(huán)境管理體系中，施工期環(huán)境監(jiān)理較為薄弱，對施工活動中的生態(tài)環(huán)境保護工作缺少按照施工進程實施的動態(tài)管理，導致生態(tài)環(huán)境保護措施難以落實到位，項目建設(shè)中常出現(xiàn)局部改線、少批多占、違規(guī)設(shè)置取棄土場、棄渣占用河道等生態(tài)環(huán)境易破壞的問題。此外，環(huán)境監(jiān)理人員對施工單位缺乏有效的約束手段，難以依據(jù)合同條款對違規(guī)行為進行處理。

2.4 資金保障和原材料短缺應(yīng)對機制不健全

隨著生態(tài)保護紅線制度下生態(tài)環(huán)保要求的提高，項目建設(shè)環(huán)保投資大幅增加、原材料供應(yīng)短缺、價格大幅上漲問題突出，但目前公路行業(yè)對上述問題的應(yīng)對體制機制尚不健全。在環(huán)保資金保障方面，現(xiàn)有工程定額中環(huán)境保護投資取費標準低，且缺乏運輸揚塵治理、草皮剝離與保存、表土剝離與堆放等生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)科目，導致建設(shè)項目環(huán)保投資不足。在原材料供應(yīng)方面，通過設(shè)置自采料場方式解決地產(chǎn)材料供應(yīng)問題的傳統(tǒng)方案已不符合生態(tài)保護紅線區(qū)域生態(tài)保護政策要求，同時由于公路施工多采用固定總價合同，缺乏原材料調(diào)價機制，導致業(yè)主和施工單位無力應(yīng)對建設(shè)成本的大幅增加。

3 推進我國公路生態(tài)保護的政策建議

3.1 建立健全公路行業(yè)生態(tài)保護制度體系，提升生態(tài)文明治理能力

（1）加強公路生態(tài)環(huán)境保護頂層設(shè)計

進一步完善公路生態(tài)保護政策法規(guī)頂層制度設(shè)計，并在制度體系完善過程中加強針對性。通過開展專題研究，做好公路法律、法規(guī)及政策制度“立、廢、改、釋”工作，加強對現(xiàn)有公路建設(shè)相關(guān)環(huán)境管理法律、法規(guī)的系統(tǒng)梳理，重點對其中存在矛盾、重疊和漏洞的部分及時進行修訂、補充與完善，解決其與國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控”存在不適應(yīng)的問題。

（2）完善公路行業(yè)環(huán)境保護監(jiān)督管理體系

對公路建設(shè)環(huán)境管理體系中的薄弱環(huán)節(jié)進行補充完善，加強行業(yè)內(nèi)監(jiān)督管理。研究建立工程設(shè)計選線與環(huán)境影響評價、水土保持方案編制的全程聯(lián)動工作機制，持續(xù)優(yōu)化工可設(shè)計選址選線，落實環(huán)保措施，確保工程設(shè)計符合生態(tài)環(huán)保要求；修訂《公路水路交通建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》，進一步完善交通運輸行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境保護管理制度；完善公路工程施工環(huán)境監(jiān)理制度，推廣工程監(jiān)理與環(huán)境監(jiān)理相結(jié)合的“兼職式”環(huán)境監(jiān)理模式；加強公路建設(shè)項目揚塵治理、污水處理、噪聲防治等相關(guān)標準規(guī)范的制修訂，為工程建設(shè)日常監(jiān)管提供符合行業(yè)特點的依據(jù)。完善《公路工程預算定額》（JTG/T 3832—2018）的定額費用科目，提高環(huán)保費率水平，鼓勵地方結(jié)合地區(qū)特點及時修（制）訂定額費用；鼓勵地方出臺地材價格調(diào)差的指導意見，當砂石等地材價格漲幅明顯偏離施工企業(yè)正常風險承受能力時，允許按照市場行情對地材價格進行適度調(diào)整。

（3）積極推進建設(shè)項目全過程環(huán)境管理工作

針對公路建設(shè)的特點和目前存在的各種環(huán)境問題，引入“環(huán)保管家”模式，提供包括環(huán)境影響評價、環(huán)保治理工程、環(huán)境監(jiān)理與監(jiān)測、環(huán)?？⒐を炇找约碍h(huán)境影響后評價等一站式環(huán)保托管服務(wù)，實現(xiàn)前期建設(shè)與后期運營全過程環(huán)境保護管理的無縫銜接，全過程、全方位地解決好公路建設(shè)過程中的生態(tài)環(huán)保問題。

3.2 建立健全溝通協(xié)調(diào)機制，為公路行業(yè)綠色發(fā)展營造良好的外部環(huán)境

（1）推動建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制

強化交通運輸部與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門的聯(lián)動，建立多方聯(lián)動、協(xié)同共享、有效管理的工作機制，協(xié)商解決新時期公路行業(yè)發(fā)展面臨的重大生態(tài)環(huán)境問題。例如，會同自然資源部等有關(guān)部門，推動中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中“生態(tài)保護紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的8 類有限人為活動”[23]的政策解讀、落地，積極跟蹤《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《生態(tài)保護紅線管理辦法》等文件的制修訂，推動交通行業(yè)意見納入有關(guān)文件，為交通行業(yè)爭取發(fā)展空間和政策支持。

（2）深入推進交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間控制規(guī)劃按照已建項目預留改擴建空間、近期項目精準落地、遠期項目預留指標和廊道的思路，開展基于資源環(huán)境承載能力的交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間開發(fā)適宜性評價，摸清交通基礎(chǔ)設(shè)施對土地資源、環(huán)境容量等的需求，加快研究編制交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間控制規(guī)劃，統(tǒng)籌劃定公路建設(shè)走廊等空間管控邊界，做好未來發(fā)展空間資源的有效儲備。

3.3 加強公路生態(tài)環(huán)境保護研究與實踐，推進交通運輸綠色發(fā)展

（1）開展“無害化穿（跨）越”專題研究

梳理不同地區(qū)、不同類型公路項目對環(huán)境影響程度較小的設(shè)計方案、結(jié)構(gòu)物形式等，研究制定公路“無害化穿（跨）越”實施細則，以指導建設(shè)項目提高工程設(shè)計環(huán)境友好度；涉及生態(tài)保護紅線項目開展“無害化穿（跨）越”專項設(shè)計，加強設(shè)計方案綜合比選論證與審查，確保技術(shù)可行、環(huán)境可接受和資金保障合理。

（2）加強公路生態(tài)環(huán)境保護科研攻關(guān)

公路生態(tài)環(huán)境保護研究應(yīng)瞄準公路交通生態(tài)建設(shè)和污染整治前沿，開展路域生態(tài)系統(tǒng)演變規(guī)律及調(diào)控機理等方面的基礎(chǔ)性研究，為公路生態(tài)環(huán)境保護技術(shù)研發(fā)、效果評估提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和理論支撐；加速成果轉(zhuǎn)化，推進高新技術(shù)特別是生物技術(shù)、信息技術(shù)和新材料技術(shù)等在公路環(huán)境保護方面的突破應(yīng)用，著力解決公路生態(tài)環(huán)境保護中的關(guān)鍵技術(shù)問題。

（3）實施生態(tài)修復與環(huán)境保護工程

針對生態(tài)保護紅線區(qū)域已有公路項目，實施生態(tài)修復與環(huán)境保護工程。排查區(qū)域內(nèi)早期建設(shè)公路的生態(tài)環(huán)境狀況并進行科學合理的評價，制定統(tǒng)一的公路生態(tài)修復規(guī)劃，加強路域生態(tài)環(huán)境修復，改善邊坡、取（棄）土場裸露情況，因地制宜地增設(shè)必要的野生動物通道，恢復受公路影響的濕地生態(tài)功能，加強能源高效利用及節(jié)能減排。

4 結(jié)語

我國生態(tài)保護紅線制度體系處于補充完善階段，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也處于綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。本文系統(tǒng)地梳理了生態(tài)保護紅線制度下我國公路生態(tài)保護發(fā)展存在的主要問題及成因，并提出對策措施：首先，公路行業(yè)應(yīng)樹立“管行業(yè)必須管環(huán)保、管項目必須管生態(tài)”的理念，不斷建立健全行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護頂層制度體系及監(jiān)管制度體系，加強公路建設(shè)項目環(huán)境保護“事前”“事中”和“事后”管理，增強行業(yè)治理能力；其次，從建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制和優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃兩方面入手，為綠色公路建設(shè)營造良好的外部環(huán)境；最后，著力加強公路生態(tài)環(huán)境保護研究與實踐，通過技術(shù)手段有效解決工程建設(shè)運營中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。

本文主要針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題進行了分析和探討，在未來的公路交通可持續(xù)發(fā)展研究中，建議進一步拓展和深化對交通運輸綠色發(fā)展機制與生態(tài)環(huán)境保護關(guān)鍵技術(shù)的研究，從體制機制和關(guān)鍵技術(shù)兩方面推動公路建設(shè)與生態(tài)保護協(xié)同發(fā)展。