曲京山 張曉晴 李玉松

摘 要：我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制的條塊矛盾表現(xiàn)在財(cái)權(quán)配置向部門傾斜，事權(quán)配置“條條”干預(yù)“塊塊”以及“條強(qiáng)塊弱”導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)同構(gòu)。協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系，需要在合理界定條塊財(cái)政責(zé)任，使其各歸其位的同時(shí)，繼續(xù)推動(dòng)縱向財(cái)政分權(quán)，協(xié)調(diào)主管部門與下級(jí)財(cái)政的關(guān)系，把地方性公共決策權(quán)下放到地方。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制;財(cái)政分權(quán);財(cái)政責(zé)任

一、“條”“塊”管理的財(cái)政體制含義

從廣義上講，財(cái)政是政府為滿足公共需要而開(kāi)展的融資活動(dòng)。而財(cái)政體制中“條條”和“塊塊”是政府間財(cái)政縱向和橫向分工的結(jié)果。一方面，由于公共事務(wù)存在不同的類別，需要橫向設(shè)置不同的職能部門專司不同種類的公共事務(wù)。另一方面，由于公共事務(wù)并非都是全國(guó)性的，很多公共事務(wù)都屬于地方性事務(wù)，需要縱向設(shè)置一個(gè)包括中央和地方政府在內(nèi)的多級(jí)政府體系，通過(guò)中央和地方的合理分工，有效率地處理各個(gè)層次的公共事務(wù)。人們形象的把主管部門對(duì)特定種類公共服務(wù)自上而下的縱向財(cái)政管理活動(dòng)稱為“條條”管理，而把各地方政府在轄區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)橫向管理活動(dòng)稱為“塊塊”管理。顯然，“條條”管理是中央或上級(jí)政府行使財(cái)政權(quán)力的過(guò)程，是一種財(cái)政集權(quán)的體制形式。而塊塊管理是地方政府行使財(cái)政權(quán)力的過(guò)程，是一種財(cái)政分權(quán)的體制載體。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條條管理被作為體制管理的主導(dǎo)形式。雖然名義上實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，但實(shí)際上，地方政府并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政決策權(quán)，塊塊管理基本上處于一種從屬和次要的地位。我國(guó)20世紀(jì)80年代以來(lái)實(shí)行的財(cái)政分權(quán)改革，基本目的就是擴(kuò)大地方財(cái)政的財(cái)政自主權(quán)，加強(qiáng)“塊塊”管理的作用，但基于地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位及其預(yù)算軟約束等考慮，中央仍通過(guò)“條條”對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政上的調(diào)控和約束，從而形成條塊并用的財(cái)政體制現(xiàn)行格局。

二、現(xiàn)階段財(cái)政體制管理中的“條”“塊”矛盾

（一）財(cái)權(quán)配置向部門傾斜，造成事實(shí)上的橫向財(cái)權(quán)分割

目前，各級(jí)主管部門的財(cái)權(quán)主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算資金的二次配置權(quán)，其主要用途是滿足本級(jí)公共支出和對(duì)下級(jí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。主管部門財(cái)權(quán)的主要特征，一是財(cái)力規(guī)模大。分稅制改革以來(lái)，各級(jí)層層上收的財(cái)權(quán)，在強(qiáng)化“條條”管理的背景下通過(guò)財(cái)政撥款的渠道源源不斷流入部門手中，導(dǎo)致部門的財(cái)力分配權(quán)有增無(wú)減。二是預(yù)算約束軟。由于部門預(yù)算編制還不夠細(xì)化、預(yù)算執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效考核不夠完善等因素，主管部門的資金配置權(quán)并不存在嚴(yán)格的預(yù)算約束，而是存在很大的自由裁量空間，各個(gè)部門往往站在本部門的角度，為實(shí)現(xiàn)部門利益最大化而爭(zhēng)奪財(cái)政資金配置權(quán)。由于信息不對(duì)稱，財(cái)政部門在與各主管部門的博弈中處于劣勢(shì)，對(duì)本級(jí)財(cái)權(quán)不能進(jìn)行有效的統(tǒng)一控制和配置。在政府內(nèi)部除了財(cái)政部門這個(gè)制度上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)之外，還存在發(fā)改委、科技廳、農(nóng)業(yè)廳等其他的準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)，它們都擁有一定數(shù)量的財(cái)政資金分配權(quán)，造成事實(shí)上的橫向財(cái)權(quán)分割。

（二）事權(quán)配置“條條”干預(yù)“塊塊”，造成下級(jí)財(cái)政責(zé)任過(guò)重及財(cái)權(quán)（力）與事權(quán)的脫節(jié)

在目前體制下，上級(jí)各主管部門往往憑借行政優(yōu)勢(shì)，一竿子插到底，直接向地方下達(dá)任務(wù)，在不同程度上影響地方政府的公共決策。其一，上級(jí)通過(guò)“條條”下達(dá)的指令有時(shí)并不符合本地區(qū)情，會(huì)偏離本地居民的公共偏好，造成財(cái)政資源的錯(cuò)誤配置，其二，在下壓任務(wù)過(guò)程中，沒(méi)有考慮“塊塊”的職責(zé)范圍，讓地方政府做一些不該做的事情，導(dǎo)致地方財(cái)政支出責(zé)任的“越位”。其三，在下壓任務(wù)過(guò)程中，并沒(méi)有賦予地方相應(yīng)的財(cái)力，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，完全屬于“條條請(qǐng)客，塊塊買單”，或者只承擔(dān)部分支出責(zé)任，采用所謂“釣魚(yú)政策”，把留下的大部分缺口讓地方配套解決。地方政府為了實(shí)現(xiàn)政績(jī)，也為了“釣到”中央主管部門的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，不惜代價(jià)承諾負(fù)擔(dān)配套的支出責(zé)任。事實(shí)上很多地方政府是超出自己的財(cái)力，通過(guò)政府債務(wù)方式（許多是違規(guī)借債或采用隱性或有債務(wù)形式）進(jìn)行融資。這是形成目前財(cái)政管理體制中“事權(quán)與財(cái)力”不匹配的主要原因。

（三）政府間轉(zhuǎn)移支付受部門利益支配，主觀隨意性大，規(guī)范性差，項(xiàng)目繁雜而分散，導(dǎo)致財(cái)政資金使用的低效率

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是目前我國(guó)規(guī)模最大和項(xiàng)目最多的轉(zhuǎn)移支付形式。存在的問(wèn)題，一是財(cái)政部門對(duì)這一部分轉(zhuǎn)移支付難以統(tǒng)一控制，主管部門對(duì)專項(xiàng)的安排擁有更大的決策權(quán)。二是由于在項(xiàng)目安排上，主管部門擁有較大的自由裁量空間，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付又很難進(jìn)行公式化的規(guī)范性分配，因而往往成為下級(jí)政府“跑部前進(jìn)”的主要對(duì)象。三是由于主管部門職責(zé)交叉，部門之間又缺乏協(xié)調(diào)溝通，導(dǎo)致同類項(xiàng)目往往有來(lái)自不同“條條”下達(dá)的不同名目的專項(xiàng)資金，地方又無(wú)權(quán)整合使用，難以做到“集中財(cái)力辦大事”，降低了資金的使用效率。

（四）“條強(qiáng)塊弱”導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)同構(gòu)，成為政府機(jī)構(gòu)龐大、行政成本居高不下的體制根源

為了實(shí)施和強(qiáng)化條條管理，要求機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對(duì)口”，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)幾乎相同的結(jié)構(gòu)。各主管部門均占在各自的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)本部門的重要性，增加了地方精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和降低行政成本的難度。

三、協(xié)調(diào)“條塊”關(guān)系的基本思路

（一）合理界定條塊財(cái)政責(zé)任，使其各歸其位

主管部門的財(cái)政責(zé)任是負(fù)責(zé)本部門公共事務(wù)的規(guī)劃和監(jiān)管。包括本級(jí)公共產(chǎn)品提供和委托下級(jí)公共產(chǎn)品的提供。至于地方性公共事務(wù)，除了少數(shù)特殊事項(xiàng)需主管部門進(jìn)行垂直管理外，一般性公共事務(wù)完全交由下級(jí)政府負(fù)責(zé)，主管部門不再參與。地方政府立足于本地實(shí)際，建立自下而上的民主決策機(jī)制，完全根據(jù)本地居民的偏好進(jìn)行地方性公共產(chǎn)品提供。對(duì)于上級(jí)通過(guò)“條條”委托辦理的公共事項(xiàng)，在上級(jí)撥付相應(yīng)財(cái)力的前提下承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目管理職責(zé)。對(duì)于“條條”垂直管理的公共事項(xiàng)，地方財(cái)政不承擔(dān)支出責(zé)任，但應(yīng)給予積極配合。

（二）繼續(xù)推動(dòng)縱向財(cái)政分權(quán)，協(xié)調(diào)主管部門與下級(jí)財(cái)政的關(guān)系

把地方性公共決策權(quán)下放到地方。財(cái)政分權(quán)主要是指公共事項(xiàng)的財(cái)政自主決策權(quán)。判斷分權(quán)程度的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)看地方擁有自主決策權(quán)的財(cái)政支出。在計(jì)量口徑上，應(yīng)大體相當(dāng)于地方財(cái)政總規(guī)模減去上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以及專項(xiàng)所要求的地方配套支出。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要是上級(jí)政府通過(guò)條條下達(dá)，相當(dāng)數(shù)量的地方財(cái)政支出的決策權(quán)并不在地方，而是掌握在各個(gè)主管部門手中?！皸l條”很大程度上左右“塊塊”，限制了地方的財(cái)政自主權(quán)。因此，提高地方財(cái)政資金的使用效益，必須實(shí)行“自下而上”的財(cái)政決策，就必須實(shí)行縱向分權(quán)，把手中掌握的財(cái)政決策權(quán)盡可能下放到地方。

（三）繼續(xù)推動(dòng)橫向財(cái)政集權(quán)，協(xié)調(diào)財(cái)政與同級(jí)主管部門的財(cái)政關(guān)系，把財(cái)政決策權(quán)集中于財(cái)政和同級(jí)人大

財(cái)政縱向分權(quán)改革必須和財(cái)政橫向集權(quán)相結(jié)合?；舅悸肥前沿?cái)政決策權(quán)向財(cái)政部門。第一，需要進(jìn)一步強(qiáng)化和細(xì)化部門預(yù)算，縮小主管部門對(duì)財(cái)政資金的二次分配上自由裁量權(quán)。第二，縮小由各主管部門控制的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，將這部分資金直接交由財(cái)政部門控制，統(tǒng)一并入均等化轉(zhuǎn)移支付，完全按照地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的要求、依照公式化的分配方式配置財(cái)政資金。

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作者簡(jiǎn)介：曲京山（1968-），副教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)任河北師范大學(xué)商學(xué)院會(huì)計(jì)系主任;張曉晴（1993-），石家莊供電公司助理工程師，河北師范大學(xué)商學(xué)院在讀碩士。