李 俊

在中國土地改革的歷史變遷中，規(guī)劃一直都作為有效管理土地的基礎(chǔ)。按既有規(guī)劃進行土地治理，不僅僅是法治建設(shè)的外在體現(xiàn)，更是具體管理制度形成的內(nèi)在要求。《土地管理法》第三章專章規(guī)定土地利用的總體規(guī)劃內(nèi)容，從管理的角度對土地規(guī)劃進行賦權(quán)，實現(xiàn)土地管理所要求的用途管制目標。同時，土地財產(chǎn)權(quán)利的行使受用途管制的制約，應(yīng)當(dāng)遵守預(yù)設(shè)的土地利用總體規(guī)劃。顯然，中國的土地規(guī)劃是以土地利用的總體規(guī)劃為基礎(chǔ)進行體系設(shè)計。相較于《土地管理法》，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《規(guī)劃意見》）將主體功能規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多項國土空間規(guī)劃融為一體，并將這一規(guī)劃體系再次分解為編制審批體系、實施監(jiān)督體系等四大部分，確立了“多規(guī)合一”的規(guī)劃模式。

不過，除了確定一系列規(guī)劃審批規(guī)則、規(guī)劃技術(shù)性指標，以及在規(guī)劃適用上進行分層劃分之外，規(guī)劃權(quán)的系統(tǒng)構(gòu)建還需要將分散的規(guī)劃權(quán)體系化，從規(guī)劃類型和規(guī)劃時間上予以細分，糅合公權(quán)與私權(quán)以實現(xiàn)土地的合理利用。這一過程，還應(yīng)當(dāng)立足于中國土地治理的視野，挖掘土地規(guī)劃權(quán)的制度內(nèi)涵和行使的限度、梳理土地規(guī)劃規(guī)范群內(nèi)部的邏輯脈絡(luò)，發(fā)現(xiàn)以土地規(guī)劃為中心的權(quán)力束與土地財產(chǎn)權(quán)利束之間的聯(lián)動關(guān)系。

一、管制與規(guī)劃并行的雙軌治理模式

（一）以土地利用為中心的“管制-規(guī)劃”治理邏輯鏈

在土地管理的研究視角下，資源合理配置、政府的土地管理職能等均可能被視為分析土地管理行為的邏輯起點。①張先貴：《權(quán)力束視角下中國土地管理行為法權(quán)表達及意義——立足于〈土地管理法〉修改背景下的審思》，《社會科學(xué)輯刊》2016年第5期。但立足于《土地管理法》的規(guī)范群，管制與規(guī)劃無疑是土地治理邏輯鏈的基礎(chǔ)。就土地總體規(guī)劃而言，存在土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃三大分類，其中土地利用規(guī)劃居于核心地位。《土地管理法》第3條更是將“按歸規(guī)劃合理利用土地”視為中國的一項基本國策，并將其與保護耕地一并作為中國土地治理的基本原則。換言之，土地利用規(guī)劃是廣義土地總體規(guī)劃的核心和邏輯起點，而城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃則是在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上所做的拓展與細化。

在中國法語境下，對土地進行合理利用必然會涉及土地用途的管制，這是中國土地管理歷史演進的結(jié)果。只不過，中國在不同的歷史階段采取了差異化的管理模式?！锻恋毓芾矸ā吩?986年實施時，拋棄了“城市用地由政府劃撥，誰用誰管；農(nóng)村土地由集體所有，集體用集體管”的土地管理思路，否定了“誰使用、誰管理”的多頭分散用地管理模式，確定了“統(tǒng)一分級限額審批制”為核心的土地管理制度。不過，在土地大規(guī)模開發(fā)的時代背景下，以土地有效供給為核心的“統(tǒng)一分級限額審批制”與耕地資源保護制度難以有效融合。為適應(yīng)土地管理實踐的發(fā)展，立法者在1998年修訂《土地管理法》時將土地管理制度明確為“用途管制制度”。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進而明確要求堅持最嚴格的耕地保護制度，以落實土地用途管制為核心的土地管理模式，進而實現(xiàn)“公法與私法規(guī)范結(jié)合的激勵性管制模式”①郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》，《法學(xué)研究》2013年第2期。。

為了達到合理利用土地的管理目標，需要用途管制和土地規(guī)劃雙軌并行，兩者內(nèi)外協(xié)同成為有效治理土地的關(guān)鍵。其一，要有效的落實土地管制，就必須以土地總體規(guī)劃為基礎(chǔ)。其核心就是建立土地利用總體規(guī)劃規(guī)則，既包含上下級編制關(guān)系、編制原則、“國家、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級”劃分土地利用區(qū)的規(guī)則、土地利用總體規(guī)劃的分級審批制、不同土地類型的用地規(guī)則、土地利用的計劃管理方式，以及相應(yīng)的土地調(diào)查、評級、統(tǒng)計和信息管理等分級分層規(guī)范。其二，上述規(guī)劃內(nèi)容需要借助土地用途管制才能予以落實。顯然，作為協(xié)調(diào)保護耕地資源和建設(shè)用地供給關(guān)系的土地用途管制制度，與土地規(guī)劃一同形成了中國土地治理的雙軌模式，最終形成“以規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段”的國土空間開發(fā)保護制度。

（二）雙軌治理模式下的規(guī)劃譜系

1.現(xiàn)行土地總體規(guī)劃制度的分級分類設(shè)置

《土地管理法》第4條開宗明義地指出中國實行土地用途管制制度。依據(jù)土地用途，中國土地被規(guī)劃為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型，使用主體必須按總體規(guī)劃所確定的用途來使用土地。針對前兩項內(nèi)容，土地管理法既從建設(shè)用地總量上進行控制，還限制農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，著重對耕地進行特殊保護。針對未利用地，現(xiàn)行法則主要通過“四荒地”等制度予以規(guī)范。

就內(nèi)涵而言，土地總體規(guī)劃是借助統(tǒng)一用途管制的手段對土地資源進行保護，以提升國土空間開發(fā)保護的治理能力。但是，《土地管理法》與《規(guī)劃意見》在具體規(guī)劃內(nèi)容上側(cè)重不同。《土地管理法》主要涉及土地利用的總體規(guī)劃，對主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等內(nèi)容并未作詳細規(guī)定，只在該法第21條和22條指出城鄉(xiāng)規(guī)劃和綜合治理應(yīng)當(dāng)與土地利用的總體規(guī)劃相銜接，以實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的可持續(xù)性發(fā)展。相反，《規(guī)劃意見》從“多規(guī)合一”的角度，更為詳細地闡釋了土地規(guī)劃體系?！兑?guī)劃意見》是一項意在梳理現(xiàn)行土地規(guī)劃譜系的政策規(guī)定，尤其是通過總結(jié)成熟的經(jīng)驗來完善現(xiàn)行土地規(guī)劃和用途管制的內(nèi)容。相較于《土地管理法》，《規(guī)劃意見》在編制要求上更為細化，同時凸顯出土地規(guī)劃的戰(zhàn)略性，旨在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、形成主體功能區(qū)，進而優(yōu)化城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護的格局。

2.規(guī)劃譜系中主體的單一性與多樣化

“多規(guī)合一”呈現(xiàn)了土地規(guī)劃的樹型譜系模式，體現(xiàn)了各類規(guī)劃相互依存、相互影響的緊密關(guān)系。凡是被《土地管理法》賦權(quán)的規(guī)劃主體，均可以通過用途管制的區(qū)分方式去干預(yù)土地的利用，實現(xiàn)土地資源的合理有效配置，以彌補市場調(diào)節(jié)的不足。國土空間規(guī)劃體系的建立首先在國家層面展開，由國家統(tǒng)籌安排土地的功能空間，優(yōu)化國土空間的結(jié)構(gòu)與布局。國家統(tǒng)籌也意味著全國國土空間開發(fā)保護形成“一張圖”，各編制主體均應(yīng)以“分級分類”的標準進行編制。①在《規(guī)劃意見》中，中國在2020年將基本建立國土空間規(guī)劃體系，基本完成市縣以上各級國土空間總體規(guī)劃編制，初步形成全國國土空間開發(fā)保護的“一張圖”。也即，國土空間規(guī)劃，在全國自上而下形成統(tǒng)一的標準、體系和監(jiān)督平臺。也即，各級政府編制國土空間總體規(guī)劃，各地在此基礎(chǔ)上編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，尤其是建設(shè)用地不得超過上一級的編制總量，而耕地則不得低于上一級規(guī)劃的保有量。在單一性主體的規(guī)劃編制下，這種體現(xiàn)土地利用規(guī)劃技術(shù)的“藍圖規(guī)劃”通過不同主題、不同層級的規(guī)劃付諸實際。②郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》。

規(guī)劃權(quán)的性質(zhì)決定了規(guī)劃主體的單一性。即便市場化的激勵性管制方式可以促成規(guī)劃的制定，土地規(guī)劃可以由民事主體參與編制，但是規(guī)劃權(quán)的編制主體與參與主體并不一致，規(guī)劃主體不能擴展到私主體層面。同時，在不同的規(guī)劃視角下，單一性規(guī)劃權(quán)的行使主體呈現(xiàn)出多樣化的特征。在“多規(guī)合一”的規(guī)劃譜系中，國家還以“總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃”逐級細化，形成相互依存和有效銜接的規(guī)劃整體。③參見《規(guī)劃意見》關(guān)于分級分類建立國土空間規(guī)劃的規(guī)定。各級規(guī)劃主體具有不同的規(guī)劃編制重點，且編制內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)與其編制級別相對應(yīng)。全國國土空間規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性，由自然資源部進行編制。各級政府是地方土地規(guī)劃權(quán)的編制主體，但是下級土地利用總體規(guī)劃仍應(yīng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。

復(fù)雜的是，總體規(guī)劃還將基層組織納入規(guī)劃主體行列。區(qū)別于傳統(tǒng)的“垂直的規(guī)劃權(quán)力分配模式”，國家和地方政府在規(guī)劃權(quán)配置上互為補充。④趙力：《美國土地利用規(guī)劃權(quán)的配置》，北京：法律出版社，2019年，第210頁。首先，編制市縣及以下土地規(guī)劃時，具體地塊的用途和開發(fā)建設(shè)強度需要基層規(guī)劃主體進行編制。其次，針對鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織以一個或多個行政村為對象編制詳細的鄉(xiāng)村規(guī)劃，并報上一級政府審批。最后，基層政府組織作出的土地利用總體規(guī)劃，非經(jīng)法定程序和審批主體同意不得予以變更，表明了極強的主體單一性和多樣化特征。

二、土地利用總體規(guī)劃權(quán)的類型擴張與內(nèi)容限制

雖然雙軌治理模式構(gòu)建了“多規(guī)合一”的規(guī)劃權(quán)體系，但是仍然不可忽視規(guī)劃權(quán)在具體行使過程中存在的障礙。規(guī)劃權(quán)的體系化需要對現(xiàn)有規(guī)劃類型進行改造，并確定規(guī)劃權(quán)行使內(nèi)容的限度，使之與土地的合理利用相吻合。

（一）土地總體規(guī)劃權(quán)行使理念的分層架構(gòu)

1.立足于合理利用的“校正型規(guī)劃權(quán)”

規(guī)劃權(quán)的行使是為了落實國土空間開發(fā)保護的要求，嚴格保護永久基本農(nóng)田和控制非農(nóng)建設(shè)占有農(nóng)用地?？梢哉f，規(guī)劃權(quán)的行使首先是一項有限的權(quán)力行使，這種限制并非由財產(chǎn)權(quán)范圍所決定，而是源于規(guī)劃權(quán)自身的基本要求。也即，土地規(guī)劃權(quán)的產(chǎn)生是以土地資源的合理利用為目標，其首要功能旨在校正土地利用的不合理性和使用方式的低效性。也即，規(guī)劃權(quán)的行使目標并非為了最大范圍地滿足土地利用的需求，而在于土地的合理利用，尤其是提升節(jié)約和集約的土地利用水平。

2014年國土資源部頒發(fā)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，從部門規(guī)章的角度對全國土地利用進行規(guī)范和引導(dǎo)，針對耕地和建設(shè)用地來實現(xiàn)國家關(guān)于土地利用的結(jié)構(gòu)和布局，并提升土地的利用效率。在確保耕地數(shù)量的前提下，通過集約和節(jié)約的方式來嚴控總量和盤活存量。此時，規(guī)劃權(quán)的行使主體可以發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，通過“校正”的方式創(chuàng)新節(jié)約集約用地的新模式。在“校正”的規(guī)劃方式下，各地區(qū)通過對城市閑置土地的利用和農(nóng)用地的整治來達到盤活土地利用的良性結(jié)果，進而根據(jù)校正結(jié)果來確定實際用地標準。此外，具有戰(zhàn)略性和全局性的規(guī)劃在編制過程中變得極為具體，導(dǎo)致了規(guī)劃的不穩(wěn)定性。此時“校正型規(guī)劃”不僅僅是對土地利用的初次規(guī)劃，而且還涵括再次規(guī)劃。當(dāng)初次規(guī)劃不滿足現(xiàn)實需要時，特定的編制主體可以按法定理由和程序?qū)σ?guī)劃予以“校正”。

2.滿足城鄉(xiāng)用地需求并促進實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“融合型規(guī)劃權(quán)”

中國土地制度建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之上，土地所有權(quán)也因城鄉(xiāng)之別分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)，兩者的目的和功能均有較大差異。對于城市土地而言，土地資源的稀缺無法滿足民事主體使用國有建設(shè)用地的需求，那么除了“節(jié)約集約”用地之外，將集體的土地轉(zhuǎn)化為國家所有成為城市土地增量的一種途徑；而對于農(nóng)村土地而言，既要維持基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量，又要適當(dāng)滿足各類建設(shè)用地的需要，更要符合農(nóng)地集體所有權(quán)作為基層治理工具的創(chuàng)設(shè)目的。在城鎮(zhèn)化的趨勢之下，保護耕地資源與建設(shè)用地的供給之間必然形成緊張關(guān)系，作為計劃手段的規(guī)劃恰恰能起到調(diào)和功能，起到引導(dǎo)城鄉(xiāng)市場合理配置土地的作用。①張先貴：《中國土地用途管制改革的法理求解》，《法學(xué)家》2018年第4期。

在“三規(guī)合一”的規(guī)劃體系下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能規(guī)劃立足于土地利用總體規(guī)劃，三者需要相互融合才能發(fā)揮作用。在城鄉(xiāng)融合地帶，中國并非實行單一化和平面化的規(guī)劃模式，而是通過細化標準形成了復(fù)合化、立體化的規(guī)劃體系?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中存在“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃”的區(qū)域規(guī)劃群，以及“土地利用的總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃”的技術(shù)性規(guī)劃群，各項規(guī)劃權(quán)相互融合才能滿足城鄉(xiāng)用地需求，從而促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。但值得注意的是，城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)邊界開發(fā)，涉及到不同土地類型的差異化利用、土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化、土地使用權(quán)類型轉(zhuǎn)化等諸多問題，需要依靠土地規(guī)劃的內(nèi)部協(xié)調(diào)等法律技術(shù)手段來實現(xiàn)土地治理的目標。此時規(guī)劃權(quán)行使的難點在于，如何在合理利用的前提下對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的用地進行統(tǒng)籌規(guī)劃。事實上，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)劃，應(yīng)采取內(nèi)外有別的管制方式。其一，針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)需求，規(guī)劃主體采取“詳細規(guī)劃與規(guī)劃許可”相結(jié)合的方式。通過詳細規(guī)劃明確土地的使用目的，同時借助規(guī)劃許可來限制土地的濫用。其二，針對開發(fā)邊界以外的建設(shè)需求，規(guī)劃主體在常規(guī)管制的基礎(chǔ)上增設(shè)“約束指標和分區(qū)準入”制度，因地制宜地制定規(guī)劃內(nèi)容。②依據(jù)《規(guī)劃意見》，中國土地規(guī)劃根據(jù)區(qū)域、用途和空間管制實行“分區(qū)準入”，也以不能突破或者必須實現(xiàn)的指標實行“約束性指標”制度，這兩者都是對常規(guī)規(guī)劃的必要補充，遵循因地制宜的指導(dǎo)思想來制定土地規(guī)劃。顯然，不同類型的規(guī)劃都具備土地合理利用的制度目的，但在規(guī)劃目標和規(guī)劃手段上仍存在不同。③趙力：《美國土地利用規(guī)劃權(quán)的配置》，第167頁。規(guī)劃權(quán)的體系化需要融合不同規(guī)劃，解決耕地保護與建設(shè)用地供給的矛盾，保障不同類型土地的合理利用，以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的用地需求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。

3.強調(diào)人與自然和諧的“消極型規(guī)劃權(quán)”

在規(guī)劃權(quán)的體系構(gòu)建中，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃逐漸成為合理利用土地的最佳方案，這種規(guī)劃方式更能形成科學(xué)、適度、有序的國土空間布局體系。不過，形成能促進社會經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的國土空間體系布局，并不能完全依靠規(guī)劃權(quán)來實現(xiàn)。同時，規(guī)劃權(quán)的本質(zhì)是對土地利用進行合理配置，不能等同于對土地利用的強行干預(yù)。規(guī)劃權(quán)的發(fā)展脈絡(luò)也與土地規(guī)劃思想史的演變過程大抵相符，經(jīng)歷了一個由“原始規(guī)劃思想”到“現(xiàn)代強干預(yù)規(guī)劃思想”，再到“回歸弱干預(yù)規(guī)劃思想”的過程。④黨國英、吳文媛：《土地規(guī)劃管理改革：權(quán)利調(diào)整與法治構(gòu)建》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

規(guī)劃權(quán)若要實現(xiàn)人與自然相和諧、社會經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的目標，不僅需要事先預(yù)防土地的不合理利用、對過度規(guī)劃進行有效限制，還需要消極干預(yù)或者弱干預(yù)。事實上，消極型規(guī)劃權(quán)的行使基礎(chǔ)是對人與自然和諧的尊重與保障，又或者源于市場的自然結(jié)果，有別于積極的、激勵性的土地利用方式?！跋麡O型規(guī)劃”在實踐中充分體現(xiàn)在嚴格保護永久基本農(nóng)田，嚴控非農(nóng)業(yè)建設(shè)占有農(nóng)用地、保障占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地數(shù)量平衡和質(zhì)量相當(dāng)、審美保護⑤肖偉志：《土地規(guī)劃法中的審美保護》，《法學(xué)評論》2010年第4期；方澗、沈開舉：《美國城市土地區(qū)劃中的美學(xué)規(guī)范及其對中國的啟示》，《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第4期。等方面。甚至于，保持現(xiàn)狀、對現(xiàn)實進行最小化干預(yù)、恢復(fù)土地的原有自然狀態(tài)等被視為有效治理土地的方式之一。這種“消極”并非負面或不合理的利用，而是以消極的方式實現(xiàn)了土地的規(guī)劃價值?！跋麡O型規(guī)劃”的治理方式不局限于對土地利用的限制，而是通過消極利用來實現(xiàn)土地的綜合治理目標，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城市個性化建設(shè)、保持城鄉(xiāng)風(fēng)貌的多樣性中能起到積極、重要的作用。

（二）“用途管制”分類下土地總體規(guī)劃權(quán)的行使限制

1.農(nóng)用地的規(guī)劃權(quán)行使內(nèi)容的限制

農(nóng)用土地一般包括各類農(nóng)田和水利用地，其用途與土地自身的自然屬性相關(guān)，必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃所確定的用途進行使用?？梢哉f，農(nóng)用地的規(guī)劃，需要根據(jù)土地所屬的地理位置和土壤環(huán)境等要素來確定，行使規(guī)劃權(quán)的主體并不能隨意為之。鑒于耕地在糧食安全上的重要性，劃定永久農(nóng)田和對耕地實行特殊保護成為土地總體規(guī)劃的基本要求，并且嚴格控制耕地向非耕地的轉(zhuǎn)化。在非農(nóng)建設(shè)確實需要占用耕地時，政府也應(yīng)維持耕地保有量，通過占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量來確定開墾量。同時，農(nóng)用地規(guī)劃權(quán)的行使，還要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，以只增不減的原則來保護耕地。即便是未被劃分為永久基本農(nóng)田的耕地和其他農(nóng)用地也需要予以合理規(guī)劃，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村各集體經(jīng)濟組織可以對村內(nèi)土地進行綜合整治，因地制宜地進行輪作休耕或者改良土壤提高地力，以提高耕地質(zhì)量和增加有效的耕地面積，從而達到保護耕地的規(guī)劃目的。

2.建設(shè)用地的規(guī)劃方式的限制

盡管土地利用規(guī)劃的目標首要是保護耕地，但市場經(jīng)濟高速發(fā)展后，規(guī)劃目標也逐漸轉(zhuǎn)向注重社會經(jīng)濟生態(tài)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展方式。土地用途管制的重心也從農(nóng)用地逐漸延展至建設(shè)用地的管制，并對后者的管制對象劃定了建設(shè)邊界、拓展建設(shè)邊界和禁止進行建設(shè)等邊界。①參見2008年國務(wù)院批準頒布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，以及2016年國土資源部頒發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》。不但城市土地需要嚴格規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地也需要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并且經(jīng)審批才可以被允許使用。尤其是在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，針對集體建設(shè)用地還需要建立控制性詳細規(guī)劃，重要地塊還可以編制修建性詳細規(guī)劃，以滿足《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體規(guī)劃要求。

3.對未利用地的規(guī)劃限制

未利用地本是一種土地未利用的現(xiàn)象，在《土地管理法》中特指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，但在私法規(guī)范上并無完全對應(yīng)的概念。未利用地描述的只是一種無利用主體的狀態(tài)，并非特指一種脫離于現(xiàn)行法律框架的土地形態(tài)。從所有權(quán)歸屬的角度來看，未利用地仍然屬于《物權(quán)法》所規(guī)定的國家所有或者集體所有的土地。對未利用地解釋不宜泛化，應(yīng)作限制性解釋，將其限定在四荒地和無規(guī)劃的用地范圍內(nèi)，除了未用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、未用于建造建筑物和構(gòu)筑物的土地之外，生態(tài)用地等保持自然狀態(tài)的土地也應(yīng)當(dāng)屬于未利用地的界定范疇。但是，未利用地不應(yīng)包括“已經(jīng)規(guī)劃為農(nóng)用地或者建設(shè)用地，但還未加以利用”的土地類型。顯然，上述規(guī)定是《土地管理法》第4條從規(guī)劃的角度對土地進行的分類，與《物權(quán)法》第46條、第47條、第48條、第58條的土地分類標準并不一致。

對土地規(guī)劃而言，一塊未利用土地被規(guī)劃為農(nóng)用地還是建設(shè)用地也是對土地發(fā)展權(quán)的一種分配，那么土地發(fā)展權(quán)配置的調(diào)整和彌補最終還是要落實到土地規(guī)劃上。②嚴金明、劉杰：《關(guān)于土地利用規(guī)劃本質(zhì)、功能和戰(zhàn)略導(dǎo)向的思考》，《中國土地科學(xué)》2012年第2期；陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，《法學(xué)研究》2012年第4期。換言之，對未利用土地的規(guī)劃是土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)和運行的技術(shù)保障。也即，未利用地的規(guī)劃受到了“土地發(fā)展權(quán)分配”的限制，未利用地的地理位置、土壤情況等都成為受限的因素。

三、規(guī)劃權(quán)與私權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)

（一）土地利用“權(quán)力—權(quán)利”束內(nèi)部之間的平衡

從性質(zhì)上看，土地規(guī)劃權(quán)、土地監(jiān)督權(quán)、土地用途管制等具有公法性質(zhì)的權(quán)力集合體構(gòu)成了土地管理的權(quán)力束。土地管理的權(quán)力束所包含的權(quán)力內(nèi)容都建立在土地財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，并借助管制的方式來提升土地利用效益和優(yōu)化土地資源配置。在重視農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護的趨勢下，規(guī)劃權(quán)為代表的公權(quán)力與私權(quán)的銜接尤為重要。③耿卓：《農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護的觀念轉(zhuǎn)變及其立法回應(yīng)——以農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)為視角》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

如前所述，在眾多土地利用的權(quán)力束中，土地總體規(guī)劃權(quán)是一項具有前瞻性的權(quán)力。規(guī)劃權(quán)的編制詳細內(nèi)容被行使時，可能會是一項具體行政行為，從而直接對民事主體的財產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生影響。不過，就規(guī)劃權(quán)本身而言，無論是抽象行政行為還是具體行政行為，都必然會與土地利用的權(quán)利束相碰撞?；趪宜袡?quán)和集體所有權(quán)，土地利用的權(quán)利束包括了國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等一系列權(quán)利內(nèi)容。以合同方式實現(xiàn)的上述用益物權(quán)，應(yīng)以符合規(guī)劃的方式使用，并在權(quán)利形成和權(quán)利行使過程中受到規(guī)劃權(quán)的限制。也即，政府通過規(guī)劃權(quán)的行使來引導(dǎo)土地的合理和有效利用，同時對私人財產(chǎn)權(quán)利的行使進行了限制。

顯然，在土地利用的“權(quán)力-權(quán)利”束內(nèi)部之間，必然存在規(guī)劃權(quán)利與民事權(quán)利的界限問題，以及以哪項權(quán)力（利）為基礎(chǔ)的問題。①郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》。這一爭議催生了土地規(guī)劃模式的轉(zhuǎn)變，使得“權(quán)力-權(quán)利”束內(nèi)部之間必須相互協(xié)調(diào)。“校正型規(guī)劃”和“融合型規(guī)劃”是規(guī)劃權(quán)力束的行使內(nèi)容，更是借助規(guī)劃權(quán)來激發(fā)利用土地權(quán)利束的行使，讓土地得以合理、有效的利用?！跋麡O型規(guī)劃權(quán)”則拓展了權(quán)利束的行使空間，使得權(quán)利主體更多地享受到公共利益。同時，權(quán)利束的發(fā)展也推動了規(guī)劃權(quán)的改革。

（二）事先規(guī)劃對土地權(quán)利束的限制

對財產(chǎn)權(quán)利的限制首先在于權(quán)利的社會化觀念，也即，在于強調(diào)權(quán)利的非絕對性，權(quán)利的承認需符合社會的利益。②謝哲勝：《不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)的自由與限制——以臺灣地區(qū)的法制為中心》，《中國法學(xué)》2006年第3期。事實上，對土地權(quán)利予以限制的形態(tài)多樣，土地規(guī)劃（土地用途管制）僅僅是限制民事主體享有土地權(quán)利的方式之一。例如土地分區(qū)管制、規(guī)劃標準等都是政府行使公權(quán)力對民事主體使用不動產(chǎn)權(quán)利的限制，只不過此種限制需受到嚴格的檢驗。③陳越峰：《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，《法學(xué)研究》2015年第1期。土地規(guī)劃對財產(chǎn)權(quán)利進行限制的目的，在于轉(zhuǎn)變市場配置土地資源時單純的利益導(dǎo)向，平衡土地的財產(chǎn)屬性和社會屬性之間的關(guān)系。④柴榮、李竹：《城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制——基于公平正義的分析》，《山東社會科學(xué)》2017年第6期。

通常，規(guī)劃權(quán)對土地財產(chǎn)權(quán)利的限制具有事先預(yù)見性，在民事主體利用財產(chǎn)權(quán)利之前規(guī)劃權(quán)行使主體就已經(jīng)編制了規(guī)劃。即便規(guī)劃編制后存在不確定性或有被修改的可能，但是只要原有規(guī)劃未被變更，民事主體利用土地時也不得違反原有規(guī)劃所確定的內(nèi)容或應(yīng)當(dāng)按原有規(guī)劃的內(nèi)容利用土地。顯然，規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)出強行規(guī)范與禁止規(guī)范的特點，通過兩類強制性規(guī)范來限制土地權(quán)利內(nèi)容的行使。同時，《土地管理法》第74條和第77條還專門針對違反土地利用總體規(guī)劃的不同情形進行規(guī)范。在非法轉(zhuǎn)讓的土地上或非法占有的土地上新建建筑物和其他設(shè)施時，縣級以上人民政府可以要求違反規(guī)劃的行為人限期拆除，恢復(fù)土地原狀；在耕地上擅自建房時，可以要求行為人限期改正并處以罰款。

甚至于，事先規(guī)劃所涉及的內(nèi)容還會作為合同的條款約束雙方當(dāng)事人，并對轉(zhuǎn)讓行為產(chǎn)生影響。但是，這并不意味著當(dāng)合同的約定違反《合同法》第52條第5項的強制性規(guī)定時，當(dāng)事人只能通過參引構(gòu)成要件，將《土地管理法》等規(guī)定的禁止規(guī)范引入私法，產(chǎn)生合同無效的法律效果。也即，規(guī)劃所具有的強制性特征可能只針對轉(zhuǎn)讓行為，而非對合同效力產(chǎn)生影響。其一，政府管制對市場準入設(shè)定門檻，將規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置為合同的積極生效要件，并排除《合同法》第52條第5項的適用。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條規(guī)定，市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出規(guī)劃條件并將其作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。此時規(guī)劃被強制設(shè)定為合同內(nèi)容，并非對合同當(dāng)事人意思自由的干預(yù)，而是作為一項積極生效要件對轉(zhuǎn)讓行為產(chǎn)生影響。換言之，若此項“生效管制”要件未獲得滿足，會直接影響轉(zhuǎn)移權(quán)利的行為，此時合同不能生效。其二，如果規(guī)劃意旨并非在于影響合同的有效性，而只是涉及合同外部秩序時，合同的效力也不受規(guī)劃內(nèi)容的影響。顯然，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條涉及的規(guī)劃許可證規(guī)定，就應(yīng)認定為僅具外部秩序意義的管理性強制規(guī)定。⑤關(guān)于生效管制型和純粹秩序型的區(qū)分方式，參見朱慶育：《〈合同法〉第52條第5項評注》，《法學(xué)家》2016年第3期。

除法律外，事先規(guī)劃的強制性特征還通過政策文件的形式體現(xiàn)出來。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》中指出，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是土地開發(fā)的“三條控制線”，其中按生態(tài)功能劃定的生態(tài)保護紅線，以及按照集約適度和綠色發(fā)展要求劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從政策上限制了民事主體享有財產(chǎn)權(quán)利的范圍，從國土空間規(guī)劃的角度為權(quán)利的行使劃定了界限。

（三）事后規(guī)劃對財產(chǎn)權(quán)利的限制

民事財產(chǎn)權(quán)利不符合事后規(guī)劃的情形，主要存在下述兩種情形。其一，事后規(guī)劃“已利用，但尚未被規(guī)劃”的土地。例如，依據(jù)《土地管理法》第59條和65條規(guī)定，鄉(xiāng)村建筑物應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，在土地利用總體規(guī)劃制定前已修建卻不符合規(guī)劃所確定的用途時，不得重建和擴建。換言之，如果已建的建筑物或構(gòu)筑物不符合事后規(guī)劃內(nèi)容，不會被強制拆除?？梢?，此類事后規(guī)劃只是限制了民事主體利用財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容，而不是消滅民事權(quán)利。其二，事后調(diào)整既有規(guī)劃。事后規(guī)劃既可以是初次規(guī)劃，也可以是再次規(guī)劃。如果是再次規(guī)劃，也即對原有土地利用總體規(guī)劃進行修改，此時再次規(guī)劃的內(nèi)容須經(jīng)原批準機關(guān)批準。同時，既然再次規(guī)劃是對初次規(guī)劃的修改，那么勢必會影響到符合原規(guī)劃內(nèi)容的土地利用內(nèi)容。此時，應(yīng)對《土地管理法》第59條和65條作擴張解釋，將“滿足初次規(guī)劃，但不滿足再次規(guī)劃”的已建建筑物和構(gòu)筑物列入該條的適用范圍。

值得注意的是，當(dāng)出現(xiàn)上述“已利用但尚未被規(guī)劃的土地進行事后規(guī)劃”和“滿足初次規(guī)劃，但不滿足再次規(guī)劃”的情形，民事主體享有的財產(chǎn)權(quán)是否可因規(guī)劃而受到限制需進一步分析。

其一，事后規(guī)劃有別于征收制度?！吨腥A人民共和國憲法》第13條、《物權(quán)法》第42條、《土地管理法》第46條至49條規(guī)定，為了公共利益的需要，國家可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收并予以補償。①財產(chǎn)補償?shù)睦嫫胶饽Ｊ絹碓从谕恋乩孟拗频难a償模式，有美國的“管制準征收理論”和德國的“類似征收侵害理論”之分。參見郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》。如果已建建筑不符合事后規(guī)劃，但符合上述條文中公共利益條件時，可以被征收并給予適當(dāng)補償。但是，因公共利益導(dǎo)致的征收與事后規(guī)劃的權(quán)力行使并不等同，兩者在適用時可能存在重疊，但在制度目的上存在差異。②值得注意的是，規(guī)劃調(diào)整和征收并無邏輯聯(lián)系，因規(guī)劃調(diào)整而產(chǎn)生征收的情形，只是恰好滿足了征收的構(gòu)成要件。

其二，事后規(guī)劃必然會對公民財產(chǎn)權(quán)的行使造成影響，應(yīng)依實際情況對土地財產(chǎn)權(quán)利主體進行補償。事后規(guī)劃的影響區(qū)分為積極影響和消極影響，前者會導(dǎo)致權(quán)利人的財產(chǎn)價值增值，后者會導(dǎo)致財產(chǎn)貶值或者引發(fā)“容積率轉(zhuǎn)移”的情形。③實踐中，為了解決了舊城保護和開發(fā)的困境，政府會通過規(guī)劃的方式，將該棟建筑自有的容積率轉(zhuǎn)移到同一財產(chǎn)主體的其他建筑物之上?！叭莘e率轉(zhuǎn)移”“地票”“城市建設(shè)用地增減掛鉤”等實踐模式，均是基于規(guī)劃權(quán)對民事主體的財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生影響的表現(xiàn)形式，是借規(guī)劃之名以開發(fā)方式來實現(xiàn)土地的有效治理。參見張先貴：《中國法語境下土地開發(fā)權(quán)是如何生成的——基于“新權(quán)利”生成一般原理之展開》，《求是學(xué)刊》2015年第6期。如果事后規(guī)劃對權(quán)利人產(chǎn)生的是積極影響，權(quán)利人無需因規(guī)劃支付額外費用。但涉及到征收時，則需考慮權(quán)利人為公共利益的特別付出，應(yīng)予以額外補償。當(dāng)然，此種情形與商業(yè)性的偽征收無關(guān)。如果事后規(guī)劃產(chǎn)生的是消極影響，那么政府在作出事后規(guī)劃后，應(yīng)當(dāng)對權(quán)利主體進行補償。換言之，因新規(guī)劃或規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致私權(quán)利的損失，除通過市場途徑予以解決外，還應(yīng)當(dāng)考慮事后規(guī)劃（含規(guī)劃調(diào)整）對權(quán)利主體帶來消極影響所產(chǎn)生的損失。④規(guī)劃調(diào)整與征收都是因公共利益引起的非市場行為，但其補償均可考慮“內(nèi)部化到可能因此取得利益的相鄰者的土地上”。參見黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年版，第562頁。

（四）規(guī)劃權(quán)對權(quán)利束產(chǎn)生的“外部性”積極影響

規(guī)劃權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)并非為了限制民事主體財產(chǎn)權(quán)利的行使，而是旨在補充市場調(diào)節(jié)作用的不足，從權(quán)利束外部實現(xiàn)土地資源的合理配置。相對土地上的民事權(quán)利，土地規(guī)劃所具有的外部性特征在基層土地治理中能產(chǎn)生積極影響。例如，村莊規(guī)劃能有效促進鄉(xiāng)村振興，達到土地治理的目標。顯然，土地規(guī)劃權(quán)越來越積極主動和多維度地對土地財產(chǎn)權(quán)進行限制，中國土地規(guī)劃也不能一味依靠公權(quán)力的影響，而應(yīng)當(dāng)采取公私主體相互合作的治理模式。尤其在編制土地詳細計劃時，可以發(fā)揮公眾參與的程序規(guī)則，構(gòu)建民事主體與公權(quán)力主體之間的互動關(guān)系，建立重大影響規(guī)劃的評估制度，從而激發(fā)規(guī)劃權(quán)的對土地財產(chǎn)權(quán)利束的外部影響，更有效地促成權(quán)利主體與公權(quán)力主體一道參與土地的治理。⑤郭潔：《土地用途管制模式的立法轉(zhuǎn)變》。

綜上，規(guī)劃權(quán)體系的構(gòu)建是實現(xiàn)土地合理利用的前提，也是中國土地治理的核心內(nèi)容。就內(nèi)在體系而言，土地規(guī)劃體系的構(gòu)建不僅在于提升土地利用效率、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要實現(xiàn)人與自然的和諧。而在外部體系的構(gòu)建上，要以《土地管理法》為基礎(chǔ)，通過用途管制的不同類型來完善規(guī)劃權(quán)制度。在土地利用權(quán)力束和土地財產(chǎn)性權(quán)利束的互動下，規(guī)劃權(quán)的內(nèi)部體系與外部體系才能獲得統(tǒng)一，土地資源才能得到最為合理的配置。