李長瑞 余東城

當(dāng)前，國防經(jīng)濟與國民經(jīng)濟加速融合，跨軍地的審計越發(fā)成為常態(tài)。深入探討軍地聯(lián)合審計問題，有利于形成軍地審計監(jiān)督合力，促進國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，更好的發(fā)揮審計工作的監(jiān)督服務(wù)作用。

一、軍地聯(lián)合審計的重大意義

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進，審計在依法治國、依法治軍中發(fā)揮的作用越來越明顯，推進軍地聯(lián)合審計不僅是適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢所趨，同時也是部隊戰(zhàn)斗力水平提高和審計事業(yè)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（一）是適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的大勢所趨

我國目前正面臨著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)，這必然要統(tǒng)籌經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)，實現(xiàn)二者建設(shè)布局相配套、發(fā)展方式相適應(yīng)。國家審計和軍隊審計共同肩負著維護財經(jīng)秩序的職責(zé)，兩者共同監(jiān)督、整體聯(lián)動，可更好的促進經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的持續(xù)、協(xié)調(diào)、高效發(fā)展。尤其是軍轉(zhuǎn)民、民參軍的步伐明顯加快，軍地經(jīng)濟活動加速融合，加強軍地聯(lián)合審計，有利于實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補，倍增審計實力和審計能力；同時，加強軍地審計機構(gòu)和人員的溝通協(xié)調(diào)，可共享審計信息和審計成果，更好發(fā)揮審計監(jiān)督合力和避免重復(fù)審計，實現(xiàn)審計資源的優(yōu)化配置。

（二）是保障軍隊戰(zhàn)斗力提高的有力舉措

軍費投入的根本目的是將國家的經(jīng)濟實力轉(zhuǎn)化為軍隊戰(zhàn)斗力。重大軍事設(shè)施建設(shè)、國防科研生產(chǎn)、武器裝備采購、軍隊資產(chǎn)委托管理、重大軍事行動保障等涉及軍民兩個領(lǐng)域，是軍費投入的大頭、戰(zhàn)斗力生成的重頭。一方面，軍費資金配置雖在軍方，但使用大頭卻在地方，錢花的效益如何，是否有利于戰(zhàn)斗力的提高，成為軍隊審計關(guān)注的重點。通過軍地聯(lián)合審計，有利于發(fā)現(xiàn)軍地結(jié)合部的審計缺位問題，確保軍費流向哪里，審計監(jiān)督就跟向哪里，有力地保障軍隊戰(zhàn)斗力的生成和提高。另一方面，由于軍隊審計人員的數(shù)量相對不足，經(jīng)驗相對不夠，整體素質(zhì)與國家審計人員相比還存在差距。通過軍地聯(lián)合審計，集思廣益，通力協(xié)作，共同組建能打勝仗的審計隊伍，有助于把深層次的問題挖掘出來，將審計風(fēng)險降到最低，確保審計服務(wù)于戰(zhàn)斗力建設(shè)。

（三）是審計事業(yè)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要

當(dāng)前，審計工作已經(jīng)進入了改革強審的“快車道”，審計范圍不斷擴大、審計內(nèi)容不斷深化、審計任務(wù)不斷增多，只有深入軍地聯(lián)合審計才能更好地實現(xiàn)審計事業(yè)的不斷發(fā)展。一是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實需要。從審計實踐來看，很多國防經(jīng)濟領(lǐng)域涉及軍地兩個體系，但由于各種因素制約，對這些領(lǐng)域的審計監(jiān)督往往是“鐵路警察、各管一段”，出現(xiàn)了兩頭管但兩頭都管不到位的現(xiàn)象。因此，深化軍地聯(lián)合審計，是貫徹落實習(xí)主席關(guān)于加強審計監(jiān)督一系列重要指示精神，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的現(xiàn)實需要，也是有效解決軍地結(jié)合部查不了、查不透、查不動現(xiàn)象的重要途徑。二是推進績效審計的現(xiàn)實需要。隨著審計功能的不斷強化，政府審計和軍隊審計工作都在有傳統(tǒng)審計向績效審計過度，績效審計范圍不斷拓展、內(nèi)容不斷深化。軍事經(jīng)濟項目績效審計的順利實施，既需要軍地聯(lián)審為其提供證據(jù)支持，也需要軍地聯(lián)審綜合評價審計項目的績效水平。三是解決當(dāng)前審計工作供需矛盾的重要途徑。隨著國防經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化，軍地審計力量不足與任務(wù)繁重的矛盾越來越尖銳，通過軍地聯(lián)合審計有利于整合審計資源，避免重復(fù)審計，節(jié)約成本，更好地發(fā)揮審計部門的職能作用。

二、軍地聯(lián)合審計的發(fā)展的制約因素

當(dāng)前，軍地聯(lián)合審計正在不斷推進，并取得了一定成果，帶來了良好的經(jīng)濟效益和軍事效益。但由于各方面原因，審計實踐中還存在一些因素制約其向更深層次發(fā)展。

一是法律依據(jù)不足。國家《審計法》和《軍隊審計條例》授權(quán)國家和軍隊在各自體系內(nèi)展開審計活動，但對許多涉及軍地的經(jīng)濟活動如何開展聯(lián)合審計并未作出相關(guān)規(guī)定。國家審計法和審計法實施條例都已施行多年，相關(guān)規(guī)定已滯后于時代發(fā)展，亟需修改完善，為軍地聯(lián)合審計掃清法律障礙。新的《軍隊審計條例》明確了軍隊審計機關(guān)就涉及軍地雙方的經(jīng)濟活動，可會同國家審計部門開展聯(lián)合審計，這為軍地聯(lián)合審計提供了重要的法律依據(jù)。但由于上述條例的適用范圍僅為軍隊內(nèi)部，審計機關(guān)就對方領(lǐng)域的資金收支情況進行跟蹤調(diào)查，缺乏強制性的規(guī)定，聯(lián)合審計的權(quán)威性受到制約。

二是協(xié)調(diào)機制欠缺。軍委審計署和國家審計署分別是軍隊審計和政府審計的主管機關(guān)，在各自系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)了高度的集中統(tǒng)一。由于長期以來軍地審計各自為戰(zhàn)，協(xié)調(diào)機制缺乏，在責(zé)權(quán)劃分、資源分配、計劃安排等方面缺乏有效協(xié)同，遇到問題通常采取一事一報的方式，協(xié)調(diào)難度大、時間跨度長、耗費精力多，與軍地聯(lián)合審計面臨的形勢任務(wù)不相適應(yīng)。以裝備審計為例，裝備經(jīng)費大部分都流向了軍工企業(yè)，但軍隊審計部門只能對采辦合同、預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)費撥付等情況審計監(jiān)督，對軍工企業(yè)及其合作企業(yè)之間是否存在關(guān)聯(lián)方關(guān)系、結(jié)算價格是否公允、分包合同是否合規(guī)等問題需要聯(lián)合地方審計部門，才能獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)，迫切需要建立有效的軍地協(xié)調(diào)機制，在體系構(gòu)建、職責(zé)權(quán)限、工作模式等方面實現(xiàn)協(xié)同，提高裝備采辦審計的深度、廣度和力度。

三是內(nèi)容方法不清。目前，雖然實踐中軍地審計部門在規(guī)劃計劃、情報信息、人力和技術(shù)層面協(xié)調(diào)配合不斷加深，但由于軍地雙方在會計標準和審計法律依據(jù)不統(tǒng)一，軍地審計部門在計劃安排、組織實施和結(jié)果運用上存在不一致，總體上軍地聯(lián)合審計的內(nèi)容是模糊的，方法是不成體系的，這既增加了審計的工作壓力，又降低了審計的效率。軍地聯(lián)合審計的項目內(nèi)容、方法途徑的不明確，導(dǎo)致遇到問題時大多是臨時磋商解決，不利于軍地聯(lián)合審計的常態(tài)化運行發(fā)展。

四是基礎(chǔ)建設(shè)不強。軍地聯(lián)合審計的基礎(chǔ)建設(shè)不強主要體現(xiàn)在標準化、信息化和人才隊伍建設(shè)方面。一是當(dāng)前軍地審計數(shù)據(jù)的格式、標準不統(tǒng)一，轉(zhuǎn)換對接不方便，難以實現(xiàn)信息的及時互通和相互印證，制約軍地聯(lián)合審計的發(fā)展。二是缺乏統(tǒng)一的軍地聯(lián)合審計平臺和數(shù)據(jù)庫，這既為收集充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)增加難度，影響了審計的質(zhì)量效率，還會出現(xiàn)軍地重復(fù)查證、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，浪費了有限的審計資源。三是受工作性質(zhì)和職能任務(wù)等限制，軍地審計人員交流較少，尤其軍隊審計人員基礎(chǔ)面較窄，對社會上的技術(shù)發(fā)展不夠敏感，審計方法手段滯后，制約軍地聯(lián)合審計的長遠發(fā)展。

三、推進軍地聯(lián)合審計的措施建議

（一）完善法律依據(jù)

一是要完善國家法律中有關(guān)軍地聯(lián)合審計活動的規(guī)定，主要是在《國防法》《審計法》《軍隊審計條例》等有關(guān)法律法規(guī)中，對軍地聯(lián)合審計的操作方式作出明確規(guī)定。二是要建立和完善軍隊內(nèi)部的各項審計法規(guī)，主要是補充完善現(xiàn)行的《軍隊審計條例》有關(guān)軍地聯(lián)合審計的原則、審計管轄和審計實施等原則性內(nèi)容。三是要結(jié)合有關(guān)法規(guī)制定頒發(fā)軍地聯(lián)合審計實施細則，對軍地聯(lián)合審計的程序、內(nèi)容、方法、要求等作出詳細規(guī)定。當(dāng)前，可以由國務(wù)院和中央軍委相關(guān)部門聯(lián)合制定加強軍地聯(lián)合審計相關(guān)實施辦法，明確審計職責(zé)、審計方式、審計內(nèi)容、法律效力、成果運用等，為開展軍地聯(lián)合審計提供基本遵循。

（二）明確協(xié)調(diào)機制

一是探索成立軍隊審計在國家審計機關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，專門負責(zé)軍地聯(lián)合審計項目的協(xié)調(diào)，同時建立定期會晤機制，暢通軍地審計領(lǐng)導(dǎo)對話和業(yè)務(wù)部門密切聯(lián)絡(luò)渠道，實現(xiàn)審計信息和審計成果共享；二是劃分軍地聯(lián)合審計的主導(dǎo)權(quán)限。軍委審計署和國家審計署不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，要根據(jù)審計項目和內(nèi)容的不同，做好分工與配合。如，由軍內(nèi)的單位和部門控制著相關(guān)國防經(jīng)濟活動的所需資源，聯(lián)合審計時應(yīng)由軍隊審計部門為主導(dǎo)進行審計；由軍外的科研院所、軍工企業(yè)、社會化保障單位使用和管理相關(guān)資源，則應(yīng)由國家審計部門主導(dǎo)進行審計。三是強化軍地聯(lián)合審計方法途徑。構(gòu)建信息共享機制，通過出臺法規(guī)和簽署協(xié)議，定期主動向?qū)Ψ酵▓笙嚓P(guān)信息；完善線索移送機制，將審計中發(fā)現(xiàn)的屬于對方管轄的問題線索，及時移送對方，節(jié)約審計資源，提高審計效率。

（三）規(guī)范內(nèi)容方法

一是計劃安排上統(tǒng)籌協(xié)商。軍隊審計部門要摸清審計對象底數(shù)，建立審計對象數(shù)據(jù)庫，與國家審計部門協(xié)商，確定哪些項目列入年度軍地聯(lián)合審計工作計劃，針對影響國防經(jīng)濟全局的重點項目，應(yīng)優(yōu)先安排聯(lián)合審計。二是審計實施上多方聯(lián)合。針對于軍地雙方利益有關(guān)的事項，由軍地審計部門共同派員組成審計組，調(diào)用軍地整體審計資源，將審計任務(wù)分解為具體事項，由軍地審計人員分別負責(zé)；針對于一般事項，合理劃分審計內(nèi)容，在做好保密的基礎(chǔ)上，依托國家和社會審計力量進行聯(lián)合審計。三是在審計結(jié)果上加強轉(zhuǎn)化運用。軍地審計部門應(yīng)密切配合，深入剖析存在的問題原因，提出切實可行的意見建議，及時跟蹤整改落實情況，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督服務(wù)作用。

（四）加強基礎(chǔ)建設(shè)

一是推進軍地信息互聯(lián)。針對軍地審計數(shù)據(jù)信息統(tǒng)計口徑、格式標準、管理方式等方面不統(tǒng)一的問題，短期內(nèi)可通過研究軍地審計的異同點，不斷完善轉(zhuǎn)換接口，最終建立軍地相互兼容、互為補充的技術(shù)標準體系。此外，軍隊審計機構(gòu)應(yīng)積極與國家審計署聯(lián)網(wǎng)的審計系統(tǒng)對接，以便對流向社會的軍費進行跟蹤審計。二是強化軍地技術(shù)合作。地方審計近年來積極推進“金審工程”建設(shè)，技術(shù)成果豐碩，軍隊須利用“后發(fā)優(yōu)勢”，加快“軍審”工程的開發(fā)運用，早日建成統(tǒng)一的審計數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)在線審計和實施監(jiān)控。特別是面對將來審計數(shù)據(jù)量的急劇增長，軍地聯(lián)合審計要強化大數(shù)據(jù)思維，構(gòu)建大數(shù)據(jù)工作模式，提高大數(shù)據(jù)審計能力擴大審計監(jiān)督的實效性和穿透力。三是加強軍地人才資源整合。軍地審計通用性強，應(yīng)重點培養(yǎng)軍地兩用的專業(yè)人才，可通過崗位鍛煉、研討交流、參觀見學(xué)等方式，學(xué)習(xí)新型審計方法，借鑒成熟的審計組織模式；遇有重大技術(shù)進步、新技術(shù)推廣、學(xué)術(shù)研討等活動，互派人員參加，為軍地聯(lián)合審計奠定人才基礎(chǔ)。

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（作者單位：國防大學(xué)）