張?zhí)迷?，朱良華

（梧州學(xué)院 商學(xué)院，廣西 梧州 543002）

一、引言

黨的十九大提出建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，并強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”。政府采購(gòu)被認(rèn)為是需求側(cè)的重要?jiǎng)?chuàng)新政策工具，具有推動(dòng)創(chuàng)新的重要潛力[1]，然而，其創(chuàng)新效果卻長(zhǎng)期迷失在“促進(jìn)論”“無(wú)用論”“抑制論”等爭(zhēng)議中。這些迷失阻礙人們對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的科學(xué)認(rèn)知，而且制約當(dāng)前運(yùn)用政府采購(gòu)服務(wù)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)實(shí)踐。綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，徹底厘清政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯，全面解析政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的影響因素，是走出迷失、正本清源的關(guān)鍵。為此，本研究系統(tǒng)闡釋了政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)理，綜合揭示政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果迷失典型表現(xiàn)，深入剖析效果迷失的原因，并提出了相應(yīng)的建議，以期為我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策優(yōu)化提供決策支持，推動(dòng)政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新理論研究與實(shí)踐發(fā)展。

二、政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)理解析

（一）分擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)創(chuàng)新行為

政府采購(gòu)能降低企業(yè)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)節(jié)供需關(guān)系以及增強(qiáng)政府政策對(duì)未來(lái)服務(wù)的預(yù)見性[2]。具體而言，政府采購(gòu)能降低創(chuàng)新活動(dòng)中的決策風(fēng)險(xiǎn)、研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其一，能降低技術(shù)創(chuàng)新的決策風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)創(chuàng)新主體受知識(shí)積累、創(chuàng)新能力和信息獲取等方面的制約，無(wú)法準(zhǔn)確把握創(chuàng)新市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，政府采購(gòu)在采購(gòu)環(huán)節(jié)通過(guò)設(shè)置產(chǎn)品技術(shù)規(guī)格等標(biāo)準(zhǔn)，為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新指明了方向，避免企業(yè)間重復(fù)投資，能有效降低創(chuàng)新決策風(fēng)險(xiǎn)[3]。其二，降低技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新的障礙主要來(lái)源于創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)和高成本，從某種程度上而言，對(duì)創(chuàng)新品的政府采購(gòu)意味著政府和企業(yè)共同分擔(dān)了創(chuàng)新品的研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)將在研發(fā)上抱有更大的投資動(dòng)機(jī)，特別是在私人需求不足的領(lǐng)域，如綠色能源或運(yùn)輸?shù)?。在持續(xù)的預(yù)算壓力下，因?yàn)閯?chuàng)新的額外需求和由此產(chǎn)生的研發(fā)激勵(lì)投資可能會(huì)在很少甚至沒有額外資金的情況下產(chǎn)生，所以決策者具有更強(qiáng)的研發(fā)動(dòng)機(jī)。在創(chuàng)新品進(jìn)入市場(chǎng)的早期，政府部門充當(dāng)了“試驗(yàn)用戶”和“早期用戶”，能測(cè)試創(chuàng)新產(chǎn)品的缺陷并及時(shí)反饋給供應(yīng)商以便改進(jìn)。其三，降低技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。政府采購(gòu)作為國(guó)內(nèi)最大的消費(fèi)者，以其獨(dú)特的內(nèi)在效應(yīng)能為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品提供一個(gè)穩(wěn)定的、可以做出清晰預(yù)期的市場(chǎng)，從而大大降低技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中的諸多不確定性。

（二）引領(lǐng)市場(chǎng)需求，增強(qiáng)創(chuàng)新動(dòng)力

政府采購(gòu)作為公共支出的重要組成部分，一般占財(cái)政預(yù)算支出的30%，如此巨大的政府采購(gòu)金額足以引領(lǐng)市場(chǎng)需求，成為技術(shù)創(chuàng)新的主力軍。政府采購(gòu)主要通過(guò)以下三個(gè)途徑激勵(lì)創(chuàng)新：第一，政府采購(gòu)需求計(jì)劃為企業(yè)提供創(chuàng)新動(dòng)力。政府利用采購(gòu)預(yù)算以一個(gè)需求者的身份鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，從而創(chuàng)造出一個(gè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的新市場(chǎng)。盡管WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》和《歐盟采購(gòu)指令》等國(guó)際政府采購(gòu)協(xié)議對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的互動(dòng)靈活性進(jìn)行了限制，但競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話等法律程序?yàn)椴少?gòu)方與供應(yīng)商創(chuàng)新互動(dòng)預(yù)留了空間，采購(gòu)方仍然可以向上游市場(chǎng)需求發(fā)出信號(hào)[4]。第二，政府憑借其強(qiáng)大的購(gòu)買力在一定程度上直接或間接影響創(chuàng)新。政府采購(gòu)引領(lǐng)創(chuàng)新需求不僅通過(guò)購(gòu)買滿足政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一般產(chǎn)品，而且通過(guò)購(gòu)買滿足公眾特定需求的新產(chǎn)品，甚至還通過(guò)滿足國(guó)際公共需求發(fā)揮出來(lái)[5]。第三，政府作為領(lǐng)先用戶具有信號(hào)效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)。作為國(guó)內(nèi)最大的消費(fèi)體，政府不僅扮演著學(xué)習(xí)新產(chǎn)品和改造成本的領(lǐng)先客戶角色，而且能向私人市場(chǎng)發(fā)揮積極信號(hào)，加速創(chuàng)新產(chǎn)品商業(yè)化、市場(chǎng)化進(jìn)程。

（三）扶持中小企業(yè)，壯大創(chuàng)新主體

Rothwell（1984）認(rèn)為傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展政策在很大程度上未能引起各地區(qū)技術(shù)的平衡發(fā)展，相對(duì)“藍(lán)領(lǐng)”技能，“白領(lǐng)”技能嚴(yán)重不足[6]。因此，隨著科技日益成為競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素，傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展政策很難使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)主要由生產(chǎn)傳統(tǒng)產(chǎn)品的成熟公司構(gòu)成，為適應(yīng)21世紀(jì)初期需求的快速變化，相對(duì)這些成熟的公司，尤其是新成立的小公司很難適應(yīng)這種快速變化的需求，因此，區(qū)域發(fā)展政策應(yīng)更多地針對(duì)該地區(qū)技術(shù)型小公司的創(chuàng)建和發(fā)展。當(dāng)然，相對(duì)于小公司，技術(shù)型大公司對(duì)環(huán)境的依賴要小，它們更能克服當(dāng)?shù)丶夹g(shù)和市場(chǎng)的缺陷。為了刺激創(chuàng)新型小企業(yè)的發(fā)展，在創(chuàng)新潛力有限的發(fā)展地區(qū)建立創(chuàng)新的基礎(chǔ)設(shè)施是有必要的。這些基礎(chǔ)設(shè)施將以供給側(cè)和需求側(cè)方面的一套政策工具為支撐，同時(shí)還必須營(yíng)造一種有利于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)努力革新的財(cái)政和監(jiān)管環(huán)境。政府采購(gòu)作為需求側(cè)刺激中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的有力政策工具，深受眾多發(fā)達(dá)國(guó)家的青睞，如美國(guó)的“小企業(yè)管理局”（SBA）、英國(guó)的“小企業(yè)創(chuàng)新研究計(jì)劃”（SBRI）、德國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略和日本的“第三種機(jī)構(gòu)”等。為化解2008年全球性金融危機(jī)，政府采購(gòu)成為OECD等國(guó)家挽救中小企業(yè)發(fā)展的重要政策工具。我國(guó)也基本形成了以《中小企業(yè)促進(jìn)法》和《政府采購(gòu)法》為核心，以《招標(biāo)投標(biāo)法》《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《合同法》等為補(bǔ)充的政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的法律體系[7]。

三、政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的效果迷失

近年來(lái)，OECD和新興經(jīng)濟(jì)體利用政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)技術(shù)創(chuàng)新的舉措層出不窮。例如，《歐盟采購(gòu)指令》明確鼓勵(lì)政府采購(gòu)商在編制招標(biāo)書時(shí)，包括基于功能和性能的規(guī)范；德國(guó)允許政府機(jī)構(gòu)在招標(biāo)中指定采購(gòu)產(chǎn)品的創(chuàng)新選擇標(biāo)準(zhǔn)；加拿大2017年年底啟動(dòng)了創(chuàng)新解決方案計(jì)劃；新西蘭推行了創(chuàng)新聯(lián)盟采購(gòu)實(shí)踐。在各國(guó)積極采取政策措施利用政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)，卻又不得不面對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果備受爭(zhēng)議、呈現(xiàn)迷失狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)。

（一）政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“促進(jìn)論”

供給側(cè)和需求側(cè)是支持技術(shù)創(chuàng)新公共政策的兩個(gè)方面。Nelson（1966）是最早從需求側(cè)研究創(chuàng)新政策范式的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，提出了創(chuàng)新的需求引致假說(shuō)，即專利發(fā)明等創(chuàng)新活動(dòng)與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣受市場(chǎng)需求的制約和引導(dǎo)，以追求利潤(rùn)為目標(biāo)[8]。Geroski（1990）實(shí)證研究得出，政府采購(gòu)與財(cái)政激勵(lì)政策、風(fēng)險(xiǎn)資本政策、專利政策是一樣重要的創(chuàng)新政策工具，相比研發(fā)投入而言，政府采購(gòu)能在更多領(lǐng)域激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新[9]。Aschhoff和Sofka（2009）基于德國(guó)1149家制造業(yè)與服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù)，比較了政府采購(gòu)、政府法規(guī)、研發(fā)補(bǔ)貼和大學(xué)基礎(chǔ)研究四種政策對(duì)德國(guó)技術(shù)創(chuàng)新的影響，研究發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)和大學(xué)知識(shí)外溢對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能力的提升更加顯著[10]。Guerzoni和Raiteri（2015）認(rèn)為與稅收、研發(fā)補(bǔ)貼等供給層面政策相比，政府采購(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)較大，當(dāng)多種政策工具結(jié)合在一起時(shí)，對(duì)創(chuàng)新的影響更大[11]。Czarnitzki等（2018）以德國(guó)的3410家公司樣本驗(yàn)證政府采購(gòu)作為創(chuàng)新政策工具的有效性，創(chuàng)新導(dǎo)向的公共采購(gòu)對(duì)新產(chǎn)品和服務(wù)的營(yíng)業(yè)額具有強(qiáng)大而顯著影響，這種效應(yīng)主要?dú)w因于更具增量性質(zhì)的創(chuàng)新，而不是市場(chǎng)創(chuàng)新[12]。王小平（2019）研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家高新區(qū)和政府采購(gòu)政策組合對(duì)技術(shù)創(chuàng)新數(shù)量和質(zhì)量具有顯著影響，且“成熟期”的國(guó)家高新區(qū)和政府采購(gòu)政策組合的正向激勵(lì)作用更明顯[13]。

（二）政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“無(wú)效論”

有的學(xué)者認(rèn)為政府采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新沒有促進(jìn)作用。Yaslan（2009）對(duì)土耳其信息技術(shù)解決方案的政府采購(gòu)研究發(fā)現(xiàn)，30多項(xiàng)采購(gòu)項(xiàng)目沒有根本性創(chuàng)新，只是對(duì)未來(lái)商業(yè)化應(yīng)用或者企業(yè)流程創(chuàng)新存在顯著影響[14]。Veiko et al.（2011）指出由于政府對(duì)政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新之間的內(nèi)在聯(lián)系缺乏足夠認(rèn)識(shí)，也不愿意在政府采購(gòu)促進(jìn)本土創(chuàng)新過(guò)程中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，使得政府采購(gòu)促進(jìn)本土創(chuàng)新的作用被弱化，大部分采購(gòu)帶來(lái)的創(chuàng)新不是新興技術(shù)的創(chuàng)新，而是現(xiàn)有技術(shù)適應(yīng)新需求的改進(jìn)，甚至不屬于技術(shù)創(chuàng)新[15]。Edquist et al.（2000）認(rèn)為X2000高速火車并未在火車系統(tǒng)上有根本性的技術(shù)變革，也沒有在全球市場(chǎng)上廣泛應(yīng)用，從采購(gòu)創(chuàng)新政策角度看X2000并非成功案例[16]。Aberg et al.（2015）認(rèn)為政府采購(gòu)在面向創(chuàng)新時(shí)存在局限性，他們指出能夠選擇一個(gè)合適的供應(yīng)商是導(dǎo)致采購(gòu)具有正面效果的關(guān)鍵因素，否則，采購(gòu)結(jié)果就沒有創(chuàng)新性[17]。桂黃寶（2017）研究發(fā)現(xiàn)在政策實(shí)施初級(jí)階段我國(guó)政府采購(gòu)政策并沒有促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新[18]。

（三）政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的“抑制論”

有的學(xué)者研究表明，政府采購(gòu)不但沒有促進(jìn)創(chuàng)新，反而阻礙了技術(shù)創(chuàng)新。孫曉華和楊彬（2009）利用歐盟9國(guó)1993-2005年的面板數(shù)據(jù)實(shí)證研究表明，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和針對(duì)性，政府采購(gòu)總額與專利數(shù)量之間負(fù)相關(guān)[19]。政府采購(gòu)中的限制條款會(huì)把部分企業(yè)或潛在的創(chuàng)新來(lái)源排除在外，從而減少了創(chuàng)新的機(jī)會(huì)。但是沒有這些限制條款可能會(huì)帶來(lái)評(píng)價(jià)成本和時(shí)間成本居高的情形。Aman et al.（2015）認(rèn)為耗時(shí)和復(fù)雜性是政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新的主要障礙。當(dāng)采購(gòu)部門遇到嚴(yán)格的采購(gòu)流程，涉及很多不同的關(guān)聯(lián)方和復(fù)雜的創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品時(shí)，面向創(chuàng)新的政府采購(gòu)實(shí)施起來(lái)非常困難。但也有一部分學(xué)者研究認(rèn)為政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新受政府采購(gòu)種類、創(chuàng)新環(huán)境等因素的影響[20]。政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效果在不同類型的創(chuàng)新產(chǎn)出之間與不同地區(qū)之間呈現(xiàn)出明顯的差異。對(duì)不同創(chuàng)新類型的創(chuàng)新活動(dòng)而言，政府采購(gòu)對(duì)發(fā)明類創(chuàng)新活動(dòng)和外觀設(shè)計(jì)類創(chuàng)新活動(dòng)均未起到正向的激勵(lì)作用，對(duì)實(shí)用新型類創(chuàng)新活動(dòng)則產(chǎn)生了顯著的抑制作用；就不同地區(qū)而言，政府采購(gòu)并未對(duì)我國(guó)中、西部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)產(chǎn)生顯著的影響，對(duì)東部地區(qū)的技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)則表現(xiàn)出明顯的抑制作用[21]。

四、影響政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的主要因素

政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)理從理論層面闡釋了政府采購(gòu)為什么能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，但在實(shí)踐中，為什么會(huì)出現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)效效果迷失現(xiàn)象？除了受到數(shù)據(jù)來(lái)源、研究方法等局限外，政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果還受到諸多因素影響?？v觀國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)政策實(shí)踐，主要從供應(yīng)商和采購(gòu)方雙方尋求政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果迷失的緣由。

（一）政府采購(gòu)組織

政府采購(gòu)激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新大多數(shù)影響因素在于組織內(nèi)生層面，采購(gòu)組織角色定位、風(fēng)險(xiǎn)管理水平等將會(huì)影響政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效果。就角色定位而言，地方政府在創(chuàng)新過(guò)程中從被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉磻?yīng)更靈敏的角色，這一轉(zhuǎn)變對(duì)設(shè)計(jì)促進(jìn)地方創(chuàng)新的采購(gòu)政策具有重要作用，意味著次中央政府有設(shè)計(jì)政策的自主權(quán)，而不是由原來(lái)的單一的國(guó)家行為體制定[22]，地方政府具有地域性、采購(gòu)活動(dòng)的廣泛等特征，如果外部制度環(huán)境允許，這種采購(gòu)活動(dòng)有可能刺激增量創(chuàng)新[23]。就風(fēng)險(xiǎn)管理水平而言，公共機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避也被認(rèn)為是政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的障礙。公共部門的決策寄予公眾對(duì)透明度和問(wèn)責(zé)制的強(qiáng)烈期望，因此，公共部門需要“建立一個(gè)以成本收益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并配備相關(guān)技術(shù)人員以識(shí)別和評(píng)估技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程中可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的管理系統(tǒng)”。當(dāng)研發(fā)本身是采購(gòu)的一部分時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性就顯得更加重要[24]。如何管理風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于在研發(fā)上投入更多的供應(yīng)商來(lái)說(shuō)是一個(gè)特別重要的考慮因素。采購(gòu)方可能會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不愿意采取新的解決方案，如果供應(yīng)商擔(dān)心自己得不到必要的回報(bào)，他們可能不愿意在研發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)上投入大量資金。為了減少不確定性或抵消購(gòu)買創(chuàng)新的感知風(fēng)險(xiǎn)，OECD國(guó)家普遍采取提供財(cái)務(wù)激勵(lì)、保險(xiǎn)保證和使用質(zhì)量證書等措施。

（二）政府采購(gòu)能力

與以盡可能低的價(jià)格采購(gòu)現(xiàn)成商品相比，促進(jìn)創(chuàng)新的政府采購(gòu)需要更高水平的采購(gòu)能力與之相匹配。采購(gòu)方普遍缺乏商業(yè)技能，這不僅限制了采購(gòu)方與市場(chǎng)的接觸，而且影響到與供應(yīng)商建立更親密合作的關(guān)系。Georghiou（2014）在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，歐洲小國(guó)對(duì)于涉及創(chuàng)新的復(fù)雜采購(gòu)不僅缺乏足夠的采購(gòu)專業(yè)知識(shí)，而且疏于對(duì)采購(gòu)人員進(jìn)行正式培訓(xùn)[25]。英國(guó)內(nèi)閣辦公室2010年一份評(píng)估報(bào)告指出，中央政府各部門的采購(gòu)技能參差不齊，已經(jīng)成為公司創(chuàng)新能力最大的障礙。與此同時(shí)，采購(gòu)技能低下反過(guò)來(lái)又大大阻礙了可能更“有利于創(chuàng)新”的采購(gòu)程序的充分利用。事實(shí)上，正如英國(guó)財(cái)政部所指出的：“采購(gòu)的結(jié)果將受到過(guò)程中各參加方的能力以及將要交付的合同性質(zhì)的影響”。尤其是在較低級(jí)別的治理和分散的采購(gòu)系統(tǒng)中，缺乏專業(yè)采購(gòu)員是政府采購(gòu)激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。創(chuàng)新型公司和對(duì)研發(fā)有更堅(jiān)定承諾的公司對(duì)采購(gòu)方缺乏專業(yè)知識(shí)更為敏感，并將其視為提供創(chuàng)新產(chǎn)品或服務(wù)的最大障礙[26]。從這個(gè)角度來(lái)看，政府采購(gòu)促進(jìn)創(chuàng)新是內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的學(xué)習(xí)過(guò)程，需要認(rèn)真對(duì)待的不僅僅是創(chuàng)新的本身，政府最重要的任務(wù)是加強(qiáng)政府采購(gòu)創(chuàng)新政策負(fù)責(zé)人員職業(yè)定位和能力建設(shè)。

（三）政府采購(gòu)規(guī)則

采購(gòu)對(duì)創(chuàng)新的影響還取決于采購(gòu)規(guī)則的性質(zhì)。根據(jù)結(jié)果或性能制定的規(guī)則被認(rèn)為能夠更好地促使企業(yè)提出創(chuàng)新解決方案。相反，當(dāng)規(guī)范過(guò)于嚴(yán)格和狹窄時(shí)，創(chuàng)新的可能性會(huì)降低，僵化的規(guī)則會(huì)阻礙供應(yīng)商提出創(chuàng)新的成果交付方式。創(chuàng)新欲望較強(qiáng)的供應(yīng)商對(duì)這些僵化的規(guī)范更加敏感，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為公共部門不愿意考慮潛在的創(chuàng)新解決方案。雖然人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到采購(gòu)規(guī)則，尤其是招標(biāo)規(guī)范的重要性，但是一般慣例、變更交易成本以及對(duì)評(píng)標(biāo)的額外要求為政府采購(gòu)激勵(lì)創(chuàng)新預(yù)留了空間，如Edler et al.（2015）研究表明，哪些技術(shù)創(chuàng)新可以通過(guò)公共采購(gòu)得到支持取決于功能規(guī)范的制定和評(píng)估投標(biāo)書要求的各種技能的可用性。歐盟采購(gòu)規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)抑制了政府創(chuàng)新采購(gòu)流程的實(shí)現(xiàn)，最大化競(jìng)爭(zhēng)的政策在很大程度上控制著規(guī)則的設(shè)計(jì)，而不是加強(qiáng)創(chuàng)新，歐盟嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)已成為使用該工具的主要障礙[27]。招投標(biāo)書中具體與創(chuàng)新相關(guān)的說(shuō)明是充分發(fā)揮這一政策工具潛力的必要條件。

（四）采購(gòu)方與供應(yīng)商的互動(dòng)程度

政府采購(gòu)有可能成為最終用戶和潛在供應(yīng)商之間的橋梁，為了更好地“激勵(lì)創(chuàng)新”，采購(gòu)方與潛在供應(yīng)商的早期互動(dòng)是必要的。創(chuàng)新系統(tǒng)方法論強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的互動(dòng)性，特別是用戶和生產(chǎn)者互動(dòng)對(duì)創(chuàng)新生產(chǎn)的影響。在信息不對(duì)稱的情況下，政府采購(gòu)中的互動(dòng)可以創(chuàng)造一個(gè)信任的環(huán)境，有利于減少機(jī)會(huì)主義行為，降低交易成本和昂貴的監(jiān)管支出。此外，與供應(yīng)商早期密切接觸不僅可以獲得組織內(nèi)部無(wú)法獲得的行業(yè)知識(shí)，而且有利于潛在供應(yīng)商提出超出預(yù)期的創(chuàng)新解決方案。然而，因?yàn)椴少?gòu)職能部門與更接近最終用戶需求的運(yùn)營(yíng)或服務(wù)領(lǐng)域之間缺乏組織內(nèi)部的溝通，他們之間的互動(dòng)常常受到阻礙。所有組織內(nèi)部的采購(gòu)部門因缺乏從事采購(gòu)工作的跨職能團(tuán)隊(duì)可能導(dǎo)致潛在供應(yīng)商、用戶和買方之間的結(jié)構(gòu)性脫節(jié)[28]。

五、提升我國(guó)政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新效果的建議

（一）強(qiáng)化實(shí)施政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策功能

2006年我國(guó)開始考慮使用政府采購(gòu)作為激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新工具，但是，在2011年中國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（簡(jiǎn)稱GPA）的談判中，迫于歐美的壓力又匆匆取消相關(guān)規(guī)定①2007年財(cái)政部專門制定了政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的三個(gè)文件：《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》《技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》。。2016年11月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步開展創(chuàng)新政策與提供政府采購(gòu)優(yōu)惠掛鉤相關(guān)文件清理工作的通知》要求2016年12月底前將相關(guān)文件清理完畢。最終，技術(shù)創(chuàng)新的政府采購(gòu)激勵(lì)制度未能全面實(shí)施就匆匆退場(chǎng)。政府采購(gòu)作為技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品重要的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)地，應(yīng)成為重要的激勵(lì)工具。尤其在中美貿(mào)易摩擦、高科技產(chǎn)品進(jìn)口受阻的環(huán)境下，我國(guó)應(yīng)及時(shí)調(diào)整政府采購(gòu)激勵(lì)策略。一方面實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)技術(shù)創(chuàng)新政策功能與其他政策功能的融合，融合到諸如扶持貧困地區(qū)、中小企業(yè)的發(fā)展、少數(shù)民族地區(qū)、殘疾人就業(yè)、婦女擁有的企業(yè)等其他政策功能中。另一方面，借“2020年政府采購(gòu)法修訂”之際調(diào)整相關(guān)立法的條款表述，刪除“境內(nèi)”或“本國(guó)”等字樣，避免引起GPA現(xiàn)有成員國(guó)的不滿。

（二）加強(qiáng)政府采購(gòu)能力建設(shè)

政府采購(gòu)已逐漸演變成集政策性、專業(yè)性和技術(shù)性于一體的綜合性工作，要充分發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新功能當(dāng)然離不開專業(yè)化、國(guó)際化人才。其一，專業(yè)教育與在職培訓(xùn)相結(jié)合。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)開設(shè)政府采購(gòu)本科專業(yè)方向的僅有國(guó)際關(guān)系學(xué)院、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、北京物資學(xué)院等10余所高校。相對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)人才需求而言，實(shí)屬杯水車薪。高校作為專業(yè)人才培養(yǎng)的搖籃，應(yīng)該加強(qiáng)政府采購(gòu)學(xué)科建設(shè)。鼓勵(lì)高校開展政府采購(gòu)專業(yè)招生與培養(yǎng)，加強(qiáng)政府采購(gòu)學(xué)科理論研究。其二，深入開展在職教育。一方面，政府部門帶頭增加對(duì)政府采購(gòu)從業(yè)人員的人力、財(cái)力、物力的投入，通過(guò)建章立制的方式將培訓(xùn)自上至下、有條不紊地實(shí)施開展；另一方面，采取短期學(xué)習(xí)與中長(zhǎng)期培訓(xùn)相結(jié)合。其三，加強(qiáng)政府采購(gòu)職業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，建立政府采購(gòu)招投標(biāo)師制度、職業(yè)評(píng)審專家制度、采購(gòu)監(jiān)督官制度、政府采購(gòu)合同等中國(guó)特色的采購(gòu)官制度，同時(shí)，建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)和晉升機(jī)制。

（三）建立政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的效應(yīng)評(píng)價(jià)體系

政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的效應(yīng)受到多種客觀因素的影響，目前普遍采用的案例研究方式盡管能從宏觀層面反映政府采購(gòu)與技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)系，但很難揭示微觀層面的內(nèi)在邏輯，如：采購(gòu)類型、采購(gòu)方式對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響程度，合同承包商特征和創(chuàng)新生產(chǎn)力之間的關(guān)系，政府采購(gòu)活動(dòng)和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)出的地理分布等。只有從宏觀層面和微觀層面綜合考慮，才能全面認(rèn)識(shí)和掌握政府采購(gòu)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的影響。除此之外，這些問(wèn)題的研究需要基于采購(gòu)數(shù)據(jù)的定量分析。為此，一方面，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)政府采購(gòu)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。目前我國(guó)每年只公布全國(guó)層面的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)。2015年以來(lái)，省層面的數(shù)據(jù)不再公開，企業(yè)層面的數(shù)據(jù)幾乎沒法獲得，導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)證研究因數(shù)據(jù)匱乏戛然而止。實(shí)證研究不僅需要公開省層面的數(shù)據(jù)，而且需要建立企業(yè)層面政府采購(gòu)云數(shù)據(jù)庫(kù)。另一方面，定量研究重點(diǎn)應(yīng)放在科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)效應(yīng)反饋上，這是我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域工作的重要方向之一，需要政府和學(xué)術(shù)界緊密配合。