鄭家昊

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

20世紀(jì)中期開(kāi)始，發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)學(xué)家與管理學(xué)家率先察覺(jué)到社會(huì)大轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，對(duì)社會(huì)的變遷與發(fā)展做出預(yù)言與規(guī)劃，已創(chuàng)造出大量標(biāo)識(shí)未來(lái)社會(huì)特征的專(zhuān)門(mén)語(yǔ)詞，如“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”(烏爾里?！へ惪?、“流動(dòng)的現(xiàn)代性”(齊格蒙特·鮑曼)、“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”(曼紐爾·卡斯特)、“知識(shí)社會(huì)”(彼得·德魯克)、“非理性時(shí)代”(查爾斯·漢迪)等。①20世紀(jì)70年代末以后，危機(jī)和失靈現(xiàn)象頻現(xiàn)(如石油危機(jī)、全球金融危機(jī)、恐怖主義全球化、群體性事件頻發(fā)等)，促使人們自覺(jué)加入社會(huì)學(xué)家和管理學(xué)家關(guān)于“社會(huì)大轉(zhuǎn)型”的思考中，加深了人們對(duì)工業(yè)社會(huì)的危機(jī)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然性的理解。

“我們生活在激變的時(shí)代。毫無(wú)疑問(wèn)，似乎我們總處在激變之中，但21世紀(jì)的激變更甚，其壓力和動(dòng)亂的幅度達(dá)到了前所未有的程度?！@些巨大的挑戰(zhàn)很普遍，但是今天所面臨的那些挑戰(zhàn)已經(jīng)突破了常態(tài)，形成了巨大的空白地帶?！雹谖C(jī)面前，“只有合作才能拯救人類(lèi)”。③檢視人類(lèi)社會(huì)治理演進(jìn)的歷史，各種“危機(jī)”似乎總在扮演著社會(huì)治理變革的重要推手角色。在危機(jī)中，人與人之間、組織與組織之間、國(guó)家與國(guó)家之間會(huì)淡化競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化合作。20世紀(jì)70年代以來(lái)爆發(fā)的區(qū)域性或全球性的危機(jī)在倒逼政府治理變革與創(chuàng)新時(shí)，凸顯了“合作”的治理價(jià)值。發(fā)展至今，全球范圍內(nèi)各個(gè)國(guó)家的治理實(shí)踐雖然各有特色，卻不約而同地突出了治理的合作方面，使得“合作治理”(Cooperative/Collaborative Governance)成為現(xiàn)代治理變革的一項(xiàng)重要共識(shí)。“合作”已經(jīng)成為20世紀(jì)后期以來(lái)的治理變革的精髓。筆者曾經(jīng)運(yùn)用關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析的方法對(duì)近50年來(lái)中美韓三國(guó)治理研究的1500多篇權(quán)威論文進(jìn)行分析，證實(shí)了“治理的本質(zhì)在于合作”“治理是合作的諸多可能性構(gòu)成的譜系”。④

當(dāng)前，“合作治理”不僅是世界各國(guó)尋求變革創(chuàng)新的時(shí)尚選擇，而且已成為國(guó)內(nèi)外政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域的學(xué)者聚力研究的時(shí)髦課題。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者圍繞合作治理積極探索，取得了一些重要成果。從國(guó)外研究(以英文為眾)的文獻(xiàn)看，學(xué)者們延續(xù)了分析性思維和經(jīng)驗(yàn)主義的研究特色，研究的重點(diǎn)聚焦在合作治理的概念與意義、分析框架和實(shí)踐應(yīng)用等方面。薩拉蒙(Lester M.Salamon)將合作視為新治理的主要特性⑤，多納休和澤克豪澤(John D. Donahue & Richard J.Zeckhauser)將合作治理定義為“依據(jù)共享裁量的原則將公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的能力整合起來(lái)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)”。⑥合作治理的分析框架與研究路徑十分繁雜，包括契約主義、公民主義、社會(huì)建構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)治理、公共價(jià)值、動(dòng)態(tài)系統(tǒng)等。⑦在合作治理的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用方面，普倫蒂斯(Christopher R.Prentice)、伍茲和鮑曼(Neal D. Woods & Ann O’M.Bowman)等學(xué)者探討了政府間、政府與非政府組織間的合作工具⑧、合作機(jī)制⑨等問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)的研究文獻(xiàn)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于合作治理的研究可分為 “問(wèn)題導(dǎo)向式”“文獻(xiàn)述評(píng)式”和“理論建構(gòu)式”三類(lèi)。問(wèn)題導(dǎo)向式的研究是基于具體的治理問(wèn)題對(duì)合作治理的問(wèn)題、機(jī)制等做出研究，如空氣污染的跨域合作治理⑩、京津冀霧霾合作治理、區(qū)域生態(tài)府際合作治理等。文獻(xiàn)述評(píng)式研究主要對(duì)國(guó)外或國(guó)內(nèi)的一定時(shí)期內(nèi)的合作治理研究文獻(xiàn)進(jìn)行了述評(píng)與分析。理論建構(gòu)式的研究是在人類(lèi)社會(huì)治理變革創(chuàng)新的視閾下對(duì)合作治理或合作行動(dòng)體系做出理論規(guī)劃。相較于“問(wèn)題導(dǎo)向式”和“文獻(xiàn)述評(píng)式”的研究，理論建構(gòu)式的研究占據(jù)主導(dǎo)地位，最有影響力的學(xué)者當(dāng)屬?gòu)埧抵淌?。他聚焦合作社?huì)及其治理，發(fā)表了數(shù)十篇論文、出版了系列學(xué)術(shù)著作(如《走向合作的社會(huì)》《合作的社會(huì)及其治理》《為了人的共生共在》《社會(huì)治理的經(jīng)絡(luò)》等)。他主張?jiān)诤蠊I(yè)化、全球社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)等歷史背景或條件下來(lái)審視合作治理，提出并論證了“合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿”的重要命題。

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都推崇合作治理的應(yīng)用價(jià)值，認(rèn)為“合作治理”是20世紀(jì)80年代在全球范圍內(nèi)興起的全新治理模式，當(dāng)前集中體現(xiàn)為政府通過(guò)放權(quán)與非政府組織等開(kāi)展協(xié)同合作的行動(dòng)。但是，國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于合作治理研究的旨趣、方式與觀點(diǎn)上也存在著重要差異。國(guó)外學(xué)者的研究是在“分工—協(xié)作”的前提下進(jìn)行的，具有較為鮮明的問(wèn)題與功能導(dǎo)向，注重在中觀、微觀的層面對(duì)公私合作的實(shí)現(xiàn)展開(kāi)探討，“視角的多樣、理論基礎(chǔ)的繁雜以及經(jīng)驗(yàn)研究的缺如也導(dǎo)致當(dāng)下的合作治理研究陷入困境?！毕噍^而言，國(guó)內(nèi)學(xué)者在立足現(xiàn)實(shí)和借鑒國(guó)外研究成果的同時(shí)，內(nèi)蘊(yùn)著強(qiáng)烈的理論建構(gòu)意識(shí)與情懷，主張將合作治理看成是面向未來(lái)全球社會(huì)治理的新的行動(dòng)和組織方式，因此在確認(rèn)合作治理所具備的創(chuàng)新性程度和價(jià)值時(shí)視野更寬、戰(zhàn)略性更加突出。

毫無(wú)疑問(wèn)，既有研究為合作治理的理論建構(gòu)與實(shí)踐創(chuàng)新提供了重要的基礎(chǔ)，但是，國(guó)內(nèi)外以“合作治理”為論題的研究幾乎都懸置了“合作治理究竟是什么？”“合作治理為什么會(huì)發(fā)生？”“合作治理中的政府如何履行職能？”等問(wèn)題。這些問(wèn)題是合作治理研究的基礎(chǔ)性問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題的科學(xué)分析與解答，將有助于消除人們對(duì)合作治理認(rèn)知的模棱兩可、引導(dǎo)人們對(duì)合作治理的理解走向深入，有助于促進(jìn)合作治理穩(wěn)健地成熟發(fā)展，有助于當(dāng)前中國(guó)精準(zhǔn)有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)?；诖?，筆者秉持國(guó)內(nèi)合作治理研究中特有的理論建構(gòu)本色，嘗試從對(duì)合作的反思來(lái)詮釋合作治理，在復(fù)雜性視域下審視合作治理的發(fā)生，進(jìn)而對(duì)合作治理中的政府引導(dǎo)展開(kāi)探索性分析。

二、合作治理中的合作意涵

在對(duì)合作治理的解讀中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者習(xí)慣于從“治理”出發(fā)認(rèn)識(shí)“合作”，在承認(rèn)治理主體多元化的前提下探討多元主體間的協(xié)同共治，這種認(rèn)識(shí)方式及所得結(jié)論具有廣泛的影響力。因?yàn)?，這種研究“高揚(yáng)人性價(jià)值”“突出人的主體性”，將“治理”定義為人或由人構(gòu)成的組織所采取的實(shí)現(xiàn)良序善治的行動(dòng)，將“合作”限定在“人的行動(dòng)”的范圍之中?！叭税炎约旱某晒w因于將其與其他動(dòng)物區(qū)別開(kāi)來(lái)的一些東西，比如：說(shuō)話、火、農(nóng)事、書(shū)寫(xiě)、工具，還有大規(guī)模的合作。”這種在人的本能意義上審視合作的方法契合了現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)從“自然狀態(tài)”的假定出發(fā)認(rèn)識(shí)合作的要求。

現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)在探秘和解釋人的集體行動(dòng)的發(fā)生邏輯時(shí)，習(xí)慣于從“自然狀態(tài)”假定開(kāi)始?！皩?duì)于自然狀態(tài)的基本設(shè)定，在霍布斯、洛克和盧梭那里存在著很多不同，但是他們都得出了‘人是基于原始的理性個(gè)人主義’的假設(shè)。正是基于理性推算，人類(lèi)最終告別各行其是、開(kāi)展社會(huì)合作，所以社會(huì)合作是達(dá)到各自目標(biāo)的最佳方法。”合作被認(rèn)為是人在自然狀態(tài)下基于理性推算而選擇的實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)的最佳方法。然而，這種方法，相較于競(jìng)爭(zhēng)而言，長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有在政治秩序與政治制度的設(shè)計(jì)中獲得充足的體現(xiàn)。

20世紀(jì)后半葉，當(dāng)人們遵循競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則建立的治理體系出現(xiàn)了嚴(yán)重失靈時(shí)，人們?cè)趯?duì)競(jìng)爭(zhēng)的批判與反思中開(kāi)始聚焦合作。但是，合作依然被認(rèn)為是人的共同行動(dòng)的特有形式，“人類(lèi)社會(huì)與其他動(dòng)物群體的一個(gè)重要區(qū)別是，人與人之間可以通過(guò)運(yùn)用個(gè)人理性而達(dá)致某種形式的合作?！本呦蟮焦仓卫矸懂?，“合作”被認(rèn)為是“公職人員通過(guò)尋求與私營(yíng)企業(yè)、團(tuán)體或個(gè)人合作的方式來(lái)完成一項(xiàng)公共任務(wù)的情況?！焙献鞯姆秶粩U(kuò)展到幾乎所有與人的生存生活息息相關(guān)的環(huán)節(jié)，“如勞動(dòng)與社會(huì)分工、專(zhuān)業(yè)化，市場(chǎng)交易，合伙與共同經(jīng)營(yíng)企業(yè)，以及在經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體、政黨、政治聯(lián)盟、各種民間和公益團(tuán)體中人們的相互協(xié)作、交往和協(xié)調(diào)行動(dòng)，等等?！薄皬膰?guó)與國(guó)之間的軍備競(jìng)賽、國(guó)際貿(mào)易、關(guān)稅協(xié)定的制定和恪守，到商家雙頭和多頭競(jìng)爭(zhēng)、合伙制與現(xiàn)代科層制公司內(nèi)部的運(yùn)行和管理、公共物品的提供，再到鄰里相處、朋友相交、夫妻之道、家庭維系……這時(shí)時(shí)、處處、事事似乎都充滿著超越囚徒困境博弈的合作選擇問(wèn)題，以至于可以認(rèn)為，沒(méi)有人與人之間的合作，沒(méi)有人們對(duì)單次或重復(fù)囚徒困境博弈均衡選擇的超越，就沒(méi)有人類(lèi)的文明社會(huì)。”無(wú)疑，這種對(duì)合作的含義和范圍的描述，進(jìn)一步確認(rèn)了社會(huì)合作的重要性，是一種對(duì)基于自然狀態(tài)假定下的合作意涵的擴(kuò)展和極致化處理。“人類(lèi)發(fā)展的歷史表明，個(gè)體一直是通過(guò)組織這樣的集體來(lái)對(duì)付環(huán)境復(fù)雜性的?！鄙鐣?huì)合作是應(yīng)對(duì)環(huán)境復(fù)雜變化的重要行為模式。

但是，這種從“人的本能”和“人的理性選擇”出發(fā)來(lái)界定合作，將合作限定在“社會(huì)合作”范圍的做法，在闡釋和處理“人與環(huán)境的關(guān)系”方面，存在天然的局限，會(huì)遭遇“二律背反”的困局。從社會(huì)合作的范疇上看合作，合作是人與人之間、組織與組織之間、國(guó)家與國(guó)家之間避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的良策，也是人與人之間、組織與組織之間和國(guó)家與國(guó)家之間共同應(yīng)對(duì)外在環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)與威脅的戰(zhàn)略選擇，卻不必然地影響與改變(或者絲毫沒(méi)有改變)人以及由人構(gòu)成的組織視環(huán)境因素為“剩余因素”的認(rèn)知觀念。而且，從治理出發(fā)認(rèn)識(shí)合作，“治理主體”的地位與功能是依據(jù)人的治理地位與功能設(shè)定的，人與人之間合作、組織與組織之間、國(guó)家與國(guó)家之間的合作都強(qiáng)調(diào)了人的主體性，隱含著對(duì)人之外的要素的控制導(dǎo)向。換言之，既有的關(guān)于合作治理中“合作”的界定有效回應(yīng)了社會(huì)合作的問(wèn)題，卻忽視了社會(huì)與社會(huì)之外環(huán)境因素之間的合作問(wèn)題。這可以被看成是既有合作治理研究存在的“二律背反”——人們將合作治理作為未來(lái)的治理模式，卻因在處理人與人之外環(huán)境因素時(shí)重新回歸到競(jìng)爭(zhēng)與控制的思維中，進(jìn)而對(duì)“合作”進(jìn)行了否定。

那么，如何克服以“社會(huì)合作”界定合作治理中合作所帶來(lái)的問(wèn)題？拓展合作的范圍與意涵是一個(gè)有效途徑。對(duì)此，動(dòng)物的政治學(xué)與數(shù)學(xué)生物學(xué)的研究成果蘊(yùn)含著有益啟示。佩尼西(Elizabeth Pennisi)在《科學(xué)》雜志撰文曾論述了“合作行為”的議題，指出“動(dòng)物們互幫互助的方式非常多樣”。早在20世紀(jì)70年代，德瓦爾(Frans de Waal)通過(guò)觀察黑猩猩的行為，證明了政治的起源比人類(lèi)更古老，其中體現(xiàn)合作的結(jié)盟方式是黑猩猩政治的重要方面。梅利斯和托馬塞洛(Alicia P.Melis & Michael Tomasello)專(zhuān)門(mén)研究了黑猩猩的團(tuán)隊(duì)協(xié)作問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)“在黑猩猩中，協(xié)作中的許多限制更多的是動(dòng)機(jī)而不是認(rèn)知。”因而，在動(dòng)物的政治學(xué)看來(lái)，合作并非人類(lèi)所獨(dú)有的行為方式，而是包含人在內(nèi)的所有生物的本能。在數(shù)學(xué)生物學(xué)研究領(lǐng)域，諾瓦克和海菲爾德(Martin A.Nowak & Roger Highfield)的研究更進(jìn)一步，認(rèn)為“無(wú)論復(fù)雜度高低，各種生物都會(huì)在其生存的過(guò)程中彼此合作?！痹谶@個(gè)意義上，合作被認(rèn)為是進(jìn)化的總設(shè)計(jì)師。因此，“生物演化的基本原理可改寫(xiě)為：(1)遺傳變異；(2)自然選擇；(3)合作。”將“合作”的界定從“人的本能”拓展到“生物的本能”，極大地拓展了合作治理的范圍與意涵。除在社會(huì)層面開(kāi)展合作之外，在處理人與人之外的環(huán)境要素的關(guān)系時(shí)，人們必須尊重和重視生物的合作本能，消弭“合作專(zhuān)屬于人”的“偏見(jiàn)”，進(jìn)而以“他在性”的立場(chǎng)審視人之外的所有“環(huán)境因素”，友好地對(duì)待環(huán)境(因素)而不是控制環(huán)境(因素)。

時(shí)至今日，盡管人們所使用的相互交往方式有著巨大不同，但是每一個(gè)人都已處于一個(gè)巨大的全球性網(wǎng)絡(luò)之中，這是一個(gè)將合作與競(jìng)爭(zhēng)合為一體的巨大漩渦。合作相較于競(jìng)爭(zhēng)所具備的治理價(jià)值，規(guī)定了合作治理的獨(dú)特性和優(yōu)越性。一方面，合作治理是一個(gè)歷史范疇，旨在推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。因?yàn)?，合作在不同的時(shí)空閾限下呈現(xiàn)出多元樣態(tài)，決定了隨著時(shí)間演進(jìn)合作治理的境界會(huì)有不同的呈現(xiàn)。同時(shí)，合作作為重要的進(jìn)化原則，決定了合作治理在社會(huì)的文明演進(jìn)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。而且，進(jìn)化的動(dòng)態(tài)性，預(yù)示著合作治理所建構(gòu)的美好社會(huì)將臻于至善，甚至?xí)浆F(xiàn)代人基于現(xiàn)代邏輯所展開(kāi)的一切想象。另一方面，合作治理必須尊重并遵循生物的合作本性，科學(xué)處理與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。合作不僅是人的本能而且是所有生物的本性，合作治理應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而為、尊重生物的合作本性，既為人的合作本能實(shí)踐創(chuàng)造條件，又要處理好人與生物界、乃至自然界之間存在的合作聯(lián)系。另外，合作與競(jìng)爭(zhēng)都是集體行動(dòng)的方式，“合作不僅僅是指為了共同的目標(biāo)而工作，而是指具體的一層意思，即原先的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手決定開(kāi)始互相幫助”。這就意味著合作治理需要重視競(jìng)爭(zhēng)的因素，力爭(zhēng)在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)合作，在合作中發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，必要的時(shí)候可以通過(guò)小范圍的建設(shè)性的競(jìng)爭(zhēng)促成大范圍的實(shí)質(zhì)性合作。

三、合作治理的發(fā)生機(jī)理

合作治理發(fā)生的時(shí)空閾限問(wèn)題是合作治理研究必須回應(yīng)的問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者基本上都認(rèn)同：合作治理發(fā)端于20世紀(jì)80年代，是一場(chǎng)風(fēng)靡全球的行動(dòng)。但是，對(duì)“合作治理為什么會(huì)在20世紀(jì)80年代在全球范圍內(nèi)興起”這一問(wèn)題，并沒(méi)有給出具有說(shuō)服力的說(shuō)明與解釋。事實(shí)上，詮釋合作治理的發(fā)生機(jī)理需要復(fù)雜性理論的支持。復(fù)雜性理論發(fā)端于自然科學(xué)領(lǐng)域，后來(lái)被引入社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用到社會(huì)治理變革的分析之中。在復(fù)雜性視角下審視社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程，社會(huì)復(fù)雜性的日益增長(zhǎng)正在將人類(lèi)帶入一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的歷史階段，對(duì)傳統(tǒng)的政府治理模式提出了全新的變革要求。

眾所周知，自現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，政府一直是國(guó)家行使公權(quán)力的全權(quán)代表，代表著國(guó)家行使治權(quán)，以應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性的增長(zhǎng)及其引致的治理問(wèn)題。因?yàn)殚L(zhǎng)期壟斷著社會(huì)治理權(quán)，政府在公共管理實(shí)踐中持有一種控制主義的行政傲慢。人們常說(shuō)政府“在管理國(guó)家”，就好像整個(gè)社會(huì)是由政府掌控的一個(gè)組織似的。在政府壟斷治理權(quán)的情勢(shì)下，面對(duì)社會(huì)復(fù)雜性的驟增、社會(huì)治理環(huán)境的質(zhì)變以及治理問(wèn)題日益多樣化和復(fù)雜化，政府推進(jìn)治理的唯一有效方案是不斷地?cái)U(kuò)大行政人員的規(guī)模、擴(kuò)張自身的職能范圍。但是，受制于公共財(cái)政等各種治理資源條件的限制，政府的職能擴(kuò)張具有天然局限性，政府不可能沒(méi)有限制地通過(guò)擴(kuò)張規(guī)模和擴(kuò)大職能來(lái)大包大攬地管理社會(huì)。因而，“政府治理所處環(huán)境的復(fù)雜性增長(zhǎng)的無(wú)限性與政府規(guī)模擴(kuò)張的有限性之間的矛盾是政府治理行動(dòng)必須正視的基本矛盾”?？梢哉f(shuō)，從誕生的那一刻起，政府一直面臨著一項(xiàng)治理難題——政府職能(擴(kuò)張)的有限性與社會(huì)(治理問(wèn)題)復(fù)雜性增長(zhǎng)的無(wú)限性間的矛盾。歷史地看，當(dāng)社會(huì)(環(huán)境)復(fù)雜性超越個(gè)體的人的應(yīng)對(duì)能力范疇時(shí)，政府誕生并且扮演起了履行公權(quán)力、維護(hù)公共利益的角色。同樣地，當(dāng)社會(huì)的復(fù)雜性程度超越政府的治理能力時(shí)，政府壟斷治理權(quán)的治理格局必然要發(fā)生改變。因此，社會(huì)復(fù)雜性無(wú)限制增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)必然要求包括政府在內(nèi)的多元化治理力量共同采取多樣化的合作行動(dòng)。由此，合作治理的發(fā)生是歷史的必然。

那么，為什么直到20世紀(jì)80年代“合作治理”才成為一個(gè)普遍現(xiàn)象，并被人們所自覺(jué)認(rèn)知？因?yàn)椋?0世紀(jì)80年代，社會(huì)學(xué)家和管理學(xué)家關(guān)于“社會(huì)大轉(zhuǎn)型”的討論中所揭示出的治理模式的變革要求在現(xiàn)實(shí)中得到了很大程度的應(yīng)驗(yàn)。面對(duì)全球化深刻推進(jìn)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展、公民權(quán)利意識(shí)高漲以及恐怖主義與群體性沖突，全球范圍各國(guó)政府在實(shí)施治理時(shí)手忙腳亂，真切體會(huì)到傳統(tǒng)治理模式已不能適應(yīng)高度復(fù)雜性與高度不確定性的社會(huì)所提出的治理要求?！?0世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，西方各國(guó)同時(shí)掀起一輪行政改革浪潮。這一輪行政改革浪潮幾乎遍布于現(xiàn)代化較高發(fā)展階段的所有西方國(guó)家，如地處大西洋西海岸的美國(guó)、加拿大，地處南太平洋的澳大利亞和新西蘭，地處歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典、意大利、希臘等。這輪同時(shí)發(fā)端的行政改革曠日持久，并且已經(jīng)持續(xù)到21世紀(jì)。西方這輪行政改革具有相當(dāng)大的影響力和傳播性。……這種行政改革的潮流迅速向處于現(xiàn)代化中等發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家、新型工業(yè)化國(guó)家，以及處于現(xiàn)代化較低發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家彌散；兼之在其他因素的綜合作用下，最終形成一股世界化的行政改革潮流。”這場(chǎng)全球性的行政改革運(yùn)動(dòng)啟動(dòng)了“合作治理”的按鈕。

在這場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)中，發(fā)端于歐美的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，通過(guò)私有化與市場(chǎng)化的方式，引入市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)因素及經(jīng)濟(jì)管理技術(shù)與方法來(lái)變革既有政府治理模式、更新政府履職方式，提升治理效果與效率?！案骷?jí)政府機(jī)構(gòu)有大量機(jī)會(huì)可以與私營(yíng)參與者合作，從而較之政府自身更有效地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。當(dāng)合作治理的方式得到很好的運(yùn)用，它能夠成為創(chuàng)造公共價(jià)值的有力手段。”在私有化和市場(chǎng)化過(guò)程中，政府將很多職能以契約外包等形式轉(zhuǎn)移給了企業(yè)和非政府組織，向企業(yè)和非政府組織共享了社會(huì)治理權(quán)，這為多元力量能夠?qū)嵸|(zhì)性參與社會(huì)治理創(chuàng)造了條件。通過(guò)契約訂立或信任網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)等方式，多方治理力量得以平等合作，促進(jìn)了合作治理格局的形成。在這場(chǎng)以公私合作為底色的改革運(yùn)動(dòng)中，“傳統(tǒng)的權(quán)力—服從模式的行政管理(government)逐步演變?yōu)閰f(xié)商—合作模式的公共治理(governance)……促成和體現(xiàn)這種公共治理與新行政法模式的制度及其運(yùn)作方式是多種多樣的，其中最主要的有協(xié)商制定行政規(guī)則、協(xié)商頒發(fā)行政許可、行政職能外包、非政府組織設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)等。”

總之，合作治理的興起是歷史的必然?；仡?0世紀(jì)80年代以來(lái)發(fā)生在全球范圍的改革運(yùn)動(dòng)，世界各國(guó)政府的改革行動(dòng)則更多的是高度復(fù)雜性的社會(huì)治理?xiàng)l件“倒逼”的結(jié)果，是因應(yīng)高度復(fù)雜性的社會(huì)條件及其引致的失靈所做出的應(yīng)急反應(yīng)。政府實(shí)施市場(chǎng)化和私有化的改革運(yùn)動(dòng)的目的重在提升政府效能和增進(jìn)公民對(duì)政府的信任，并非為了推動(dòng)合作治理。但需注意的是，許多國(guó)家和地區(qū)的政府通過(guò)訂立契約等方式來(lái)達(dá)成公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作，實(shí)質(zhì)上促成了政府與其他治理主體之間的治理權(quán)力共享，已觸及傳統(tǒng)政府治理模式中“政府壟斷治理權(quán)”的前提，并促使政府類(lèi)型從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。未來(lái)，“服務(wù)型政府將成為合作行動(dòng)體系中的主要行動(dòng)者，將通過(guò)引導(dǎo)的方式去與社會(huì)中成長(zhǎng)起來(lái)的行動(dòng)者開(kāi)展合作，實(shí)現(xiàn)合作治理?！?/p>

四、合作治理中的政府引導(dǎo)

合作治理是應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性增長(zhǎng)的有效方式，也是社會(huì)復(fù)雜性無(wú)限增長(zhǎng)所導(dǎo)致的必然結(jié)果。目前，全球范圍內(nèi)的合作治理實(shí)踐還處于探索發(fā)展的初級(jí)階段，合作治理的實(shí)現(xiàn)要求政府履職從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)謀劃”，積極地履行引導(dǎo)型職能。具體而言，在推進(jìn)合作治理的實(shí)踐創(chuàng)新中，政府除了在合作治理格局的營(yíng)造中履行好把握方向、確立原則、戰(zhàn)略規(guī)劃等傳統(tǒng)的超前引領(lǐng)職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)推進(jìn)權(quán)力共享機(jī)制的完善、合作治理情勢(shì)的營(yíng)造、治理主體能力的提高、治理平臺(tái)的更新以及良好治理秩序的維護(hù)。

第一，完善權(quán)力共享機(jī)制?！昂献鞯谋举|(zhì)是共享裁量權(quán)。”權(quán)力共享是合作的基礎(chǔ)與前提，完善權(quán)力共享機(jī)制對(duì)于合作治理至關(guān)重要。但是，多納休與澤克豪澤發(fā)現(xiàn)，合作治理“經(jīng)常會(huì)被政策制定者及公眾誤解——它通常會(huì)與傳統(tǒng)的行政合約或慈善行為相混淆，或是融于‘公私伙伴關(guān)系’的模糊概念中”。事實(shí)上，他們的擔(dān)憂是客觀存在的，尤其是政策制定者如果僅僅是在行政合約的層面上來(lái)認(rèn)識(shí)合作治理抑或?qū)⒑献髦卫砑{入“公私伙伴關(guān)系”的范疇，權(quán)力共享機(jī)制的建立將會(huì)被限定在非常狹小的范圍。因此，政府應(yīng)當(dāng)識(shí)別合作治理的要求，注重在合作治理的全域范疇上完善權(quán)力共享機(jī)制，在推動(dòng)政府內(nèi)的權(quán)力賦權(quán)機(jī)制健全的同時(shí)，也要致力于完善政府與非政府組織之間的權(quán)力分享機(jī)制。

第二，營(yíng)造合作治理的情勢(shì)。全球性行政改革的市場(chǎng)化與私有化行動(dòng)，在觸發(fā)合作治理按鈕的同時(shí)，也將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)行為“貫穿到社會(huì)治理的每一個(gè)環(huán)節(jié)之中。”如何處理好競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系，是合作治理中的重要課題。合作來(lái)自濃厚的、全面的友好關(guān)系。因此，政府通過(guò)營(yíng)造全面友好的情勢(shì)和良好的信息溝通氛圍，有利于所有合作者展現(xiàn)自身真實(shí)想法，彼此建立起一種真實(shí)的信任網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。尤其是當(dāng)前合作關(guān)系并不是非常融洽，合作者依然受到競(jìng)爭(zhēng)思維的迷誘，政府必須展現(xiàn)出其在合作網(wǎng)絡(luò)中的領(lǐng)導(dǎo)力——凝心聚力的能力(Enablement Skills)——這種能力能夠吸引合作伙伴在網(wǎng)絡(luò)水平層面有序有效一起工作，能夠在一個(gè)相互依賴的情勢(shì)中凝聚多種利益相關(guān)者并實(shí)現(xiàn)共同目的。

第三，培育治理主體的能力。合作治理的能力建設(shè)包括政府能力的提升、其他治理力量的能力建設(shè)以及合作治理網(wǎng)絡(luò)協(xié)同能力的提高。其中，治理主體能力水平是治理網(wǎng)絡(luò)協(xié)同能力提高的基礎(chǔ)。當(dāng)前，治理主體能力不足是掣肘合作治理的首要因素。在很多治理場(chǎng)景中，基層政府經(jīng)常因?yàn)槿鄙僦卫斫?jīng)驗(yàn)和治理能力而很難承擔(dān)上級(jí)政府授權(quán)的治理職責(zé)，非政府組織等治理主體在承接政府授權(quán)方面的能力不足現(xiàn)象頻現(xiàn)。在這種情況下，合作治理要求的似乎是一種靈活、助成的政府觀念。政府必須扮演多重角色：經(jīng)紀(jì)人、網(wǎng)絡(luò)管理者、監(jiān)督者、執(zhí)行者與合作伙伴，等等。一方面，通過(guò)一定程度上的權(quán)力讓渡和縮小規(guī)模，以提升治理質(zhì)量為目標(biāo)，集中力量履行好“本質(zhì)上政府的職能”；另一方面，培育并引導(dǎo)其他治理力量勝任起政府讓渡的治理職責(zé)。

第四，注重治理平臺(tái)的更新。合作治理平臺(tái)是多元主體開(kāi)展合作行動(dòng)的空間或場(chǎng)所，其范疇非常廣泛，幾乎涉及社會(huì)治理各方面，如政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、公共服務(wù)供給平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)安全合作平臺(tái)等。合作治理平臺(tái)的更新包括新平臺(tái)的搭建和舊平臺(tái)的翻新。平臺(tái)的及時(shí)更新有利于多元主體順利合作。2020年3月26日，成都在全國(guó)首創(chuàng)性提出“城市機(jī)會(huì)清單”，就是一種平臺(tái)更新的積極嘗試，為參與城市治理的供需方提供了重要的合作途徑。

第五，注重良好治理秩序的維護(hù)。在合作治理的初級(jí)階段，實(shí)踐創(chuàng)新通常超前于規(guī)范的出臺(tái)，治理失序現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。比如，在公共服務(wù)市場(chǎng)化探索中，通過(guò)訂立契約開(kāi)展合作，會(huì)因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)統(tǒng)一的針對(duì)訂約方履約范圍和責(zé)任的指導(dǎo)性規(guī)范文件，而出現(xiàn)訂約方對(duì)具體的公共服務(wù)供給職責(zé)范圍的模糊性界定，進(jìn)而導(dǎo)致訂約方不是出于維護(hù)公共利益而是根據(jù)有利己方的原則履約，公共服務(wù)供給的有效性大打折扣。尤其是，政府過(guò)度依賴企業(yè)或者非政府組織時(shí)，就可能面臨被反向鎖定的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重削弱政府履職能力并影響治理的效率與效果。為促進(jìn)良好秩序的形成，政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者，是公共服務(wù)類(lèi)型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者，是精明的購(gòu)買(mǎi)者，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)則制定者、謹(jǐn)慎的財(cái)政資助者、合同管理者、公私合作伙伴關(guān)系的管理者，是所購(gòu)公共服務(wù)的評(píng)估者。

五、簡(jiǎn)單的結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)快節(jié)奏社會(huì)，整個(gè)社會(huì)都為求新、求異的沖動(dòng)所控制，每天都似乎有許多新東西產(chǎn)生。作為一種新的治理實(shí)踐形式，合作治理日日新、又日新，不斷地走向成熟與圓融。但是，合作治理的成熟離不開(kāi)科學(xué)的理論指導(dǎo)。因此，以對(duì)合作的反思性闡釋來(lái)把握“合作治理”的特有屬性，在復(fù)雜性視閾下審視合作治理興起的必然，在合作治理的實(shí)現(xiàn)層面思考政府引導(dǎo)職能的履行，是非常及時(shí)和必要的。伴隨中國(guó)全面深化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，合作治理將成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式或重要依準(zhǔn)，在這種情況下，適時(shí)地對(duì)合作治理進(jìn)行系統(tǒng)化的理論反思，具有重要的指導(dǎo)意義。

“研究表明，合作也有周期性的興衰過(guò)程。生物個(gè)體的合作能力是起伏不定的，就像大自然的心跳一樣。這就是人類(lèi)社會(huì)中的沖突與分裂一直存在，也永遠(yuǎn)不會(huì)消失的原因，即使我們都是非凡的合作者?！碑?dāng)前，合作治理的合作方面才剛剛得到重視，但是全球治理中的合作卻到了一個(gè)臨界點(diǎn)。比如，在防控新冠肺炎疫情的過(guò)程中，以美國(guó)為代表的國(guó)家或地區(qū)采取的非合作行為且肆意抹黑他國(guó)的做法，不僅損害了自身的利益、他國(guó)的利益，而且破壞了全球合作治理的前景。因此，合作治理不僅屬于某一個(gè)國(guó)家，而是屬于全人類(lèi)，需要全世界各個(gè)國(guó)家在“合作是生物本能”的意義上規(guī)劃合作，各國(guó)的政府應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地履行引導(dǎo)職能，引導(dǎo)多元社會(huì)力量開(kāi)展創(chuàng)造性的合作并最大限度地發(fā)揮合作的創(chuàng)造力。只有這樣，合作治理才能更好地造福人類(lèi)。

③ Bertrand Russell，HumanSocietyinEthicsandPolitics，New York: Taylor & Francis Group,2009,p.203.

④ 鄭家昊、丁貴梓：《差異與共識(shí)：治理研究的反思性闡釋——基于中美韓三國(guó)治理研究權(quán)威論文的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)分析》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。

⑤ Lester M. Salamon，TheToolsofGovernment:AnIntroductiontotheNewGovernance，New York: Oxford University Press,2002．

⑥ John D. Donahue and Richard J. Zeckhauser，CollaborationGovernance:PrivateRolesforPublicGoalsinTurbulentTimes，Princeton University Press, 2011.

⑦ 呂志奎：《通向包容性公共管理:西方合作治理研究述評(píng)》，《公共行政評(píng)論》2017年第2期。

⑧ Christopher R. Prentice et al.，“Conceptualizing the Collaborative Toolbox: A Dimensional Approach to Collaboration”，AmericanReviewofPublicAdministration, 2019.

⑨ Neal D. Woods and Ann O’M. Bowman，“Collective Action and the Evolution of Intergovernmental Cooperation”,PolicyStudiesJournal, 2018.

⑩ 汪偉全：《空氣污染的跨域合作治理研究——以北京地區(qū)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第1期；張成福等：《跨域治理：模式、機(jī)制與困境》，《中國(guó)行政管理》2012年第3期。