彭 濤，張樂樂

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院，西安 710063)

黨內(nèi)法規(guī)在中國的政治體系下，具有其特殊性，黨在治理國家時不僅要遵循黨內(nèi)法規(guī)，還要遵循憲法和法律。憲法中明確規(guī)定黨要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)執(zhí)政，因此在近些年里，黨不斷總結(jié)過去的歷史經(jīng)驗，深刻認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)絕對不可以凌駕于憲法和法律之上，需要建立起完備的合憲性審查制度。黨的十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，將全國人大法律委員會改革為全國人大憲法和法律委員會，并賦予其合憲性審查職能。

由于我國的憲法審查制度缺乏相關(guān)經(jīng)驗，配套制度還不夠健全，加上一直以來，對黨內(nèi)法規(guī)合憲性不夠重視等問題，黨內(nèi)法規(guī)合憲性問題一直受到學(xué)界批評。在依法治國大背景下，進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查是推進(jìn)依法治國的重要一環(huán)，也是規(guī)范黨在治理國家明確邊界時的重要保障。因此有必要對黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查問題進(jìn)行全面梳理，旨在提出行之有效的建議，貢獻(xiàn)制度秩序建設(shè)的實踐智慧。

一、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的必要性

黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨在治國理政過程中需要遵守的重要法規(guī)，但是黨內(nèi)法規(guī)需要符合憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，不允許黨在憲法和法律的范圍之外有特權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查是實現(xiàn)全面依法治國的現(xiàn)實需要，是黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，是反思中國法治建設(shè)過程得出的經(jīng)驗教訓(xùn)，更是憲法規(guī)定的基本要求；只有深刻理解黨內(nèi)法規(guī)合憲性的意義，才能真正實現(xiàn)依法治國的宏偉藍(lán)圖。

(一)實現(xiàn)全面依法治國的現(xiàn)實需要

全面依法治國是黨在新的執(zhí)政環(huán)境下，提出的重大執(zhí)政方略，也是黨深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗，面向未來，扎實提升黨的執(zhí)政水平所作出的重大探索。肇始于黨的十八屆四中全會，全面依法治國成為中國未來國家建設(shè)需要著力推進(jìn)的重要一環(huán)，與以往不同，依法治國的深刻內(nèi)涵已經(jīng)不局限于國家法律制度、監(jiān)察體系等方面的完善，更加注重執(zhí)政黨內(nèi)部自我運行機(jī)制的規(guī)范與調(diào)整。要做到依法治國則首先需要對黨內(nèi)法規(guī)的合憲性和合法性進(jìn)行的審查，確保黨制定出的黨內(nèi)法規(guī)符合憲法和法律的要求，避免出現(xiàn)與憲法和法律相背離的局面，出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和憲法不一致的情況。[1]

在新形勢下，法治思維應(yīng)該成為執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的常態(tài)，更需要深刻貫徹到執(zhí)政黨的執(zhí)政理念中去，堅持維護(hù)憲法權(quán)威，樹立高度的守法意識，自覺將各類黨內(nèi)法規(guī)納入到合憲性審查的范圍內(nèi)，是推動依法治國的內(nèi)在動力，也是全面推進(jìn)依法治國的現(xiàn)實需要。如果不將各類黨內(nèi)法規(guī)納入到審查的范圍內(nèi)，將會出現(xiàn)一大批與憲法和法律相違背的黨內(nèi)法規(guī)，黨在執(zhí)政時則會面臨黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律同步運行的狀態(tài)，黨的威信也將面臨挑戰(zhàn)，實現(xiàn)依法治國將會遭遇重大阻礙。

(二)黨依法執(zhí)政的內(nèi)在要求

黨的威信需要靠黨依法執(zhí)政、令行禁止來樹立，而不是僅僅停留在口號層面，需要扎扎實實穩(wěn)步推進(jìn)，這是執(zhí)政黨需要樹立的基本理念。憲法是我國的根本大法，它規(guī)定了我國的國家性質(zhì)、基本方略、發(fā)展要求和各項政策，對國家的發(fā)展方向做出了明確的指引，因此各個國家都在強(qiáng)調(diào)依法治國首先就是要依憲治國，歸根結(jié)底憲法所反映的根本性內(nèi)容是中國人民的共同意志和美好愿望。

只有牢牢樹立憲法權(quán)威，才能夠?qū)崿F(xiàn)國家政治生態(tài)清明，社會公平正義，百姓安居樂業(yè)，才能創(chuàng)造出一個有利于執(zhí)政黨執(zhí)政的環(huán)境，執(zhí)政所面臨障礙才會大大減少，更有利于實現(xiàn)全面依法治國的宏偉目標(biāo)。黨要實現(xiàn)依法執(zhí)政，首先需要進(jìn)行對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，保證制定的黨內(nèi)法規(guī)符合憲法與法律的規(guī)定，不存在沖突，如果發(fā)現(xiàn)違反憲法規(guī)定或者與憲法精神不一致，則需要做出及時的回應(yīng)和修改。維護(hù)憲法權(quán)威，堅持憲法是國家根本大法的理念。

(三)反思中國法治建設(shè)過程得出的經(jīng)驗教訓(xùn)

一九五四年憲法的制定，是我國法治建設(shè)的開端，但是后來受到了左的思想以及各種思潮影響，中國法治建設(shè)遭受了重創(chuàng)。特別是在文化大革命期間，由于歷史的局限性，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人帶頭不遵守憲法和法律，在人治的道路上漸行漸遠(yuǎn)，致使“文革十年”法律虛無主義達(dá)到頂峰。[2]一些國家重要的法律機(jī)構(gòu)被迫停止工作，一些大學(xué)停辦法學(xué)專業(yè)，還有黨和國家的各級干部受到誣陷和迫害，這些都對國家的法治建設(shè)造成了重大破壞。由此產(chǎn)生諸多負(fù)面的現(xiàn)象，使社會發(fā)展失去了活力，人人生活在恐怖的環(huán)境下，最終讓國家法治發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

在文化大革命之后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始反思和總結(jié)我國在法治建設(shè)中存在的問題，并將法治建設(shè)作為國家建設(shè)中重要一環(huán)，在文化大革命期間，之所以會對法治建設(shè)造成重創(chuàng)，除了一些極端的思潮以外，最根本的原因還在于一些領(lǐng)導(dǎo)人的意志處于法律之上，導(dǎo)致國家建設(shè)容易受到領(lǐng)導(dǎo)人意志的影響，缺乏穩(wěn)定性，這是我們在回顧法治建設(shè)歷史應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。領(lǐng)導(dǎo)人的意志不能凌駕于法律之上，也應(yīng)受到憲法和法律的約束，在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行活動，這已經(jīng)成為我們在全面推進(jìn)依法治國過程中達(dá)成的共識，也是推進(jìn)依法治國過程中需要遵循的基本理念和原則。[3]

改革開放以來我們?nèi)〉玫倪@些成就，就是在總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)行法治建設(shè)所取得的一系列成果。我們在推進(jìn)后續(xù)改革任務(wù)時，需要牢牢堅持依法治國理念，黨必須在憲法和法律允許的范圍內(nèi)開展工作，任何人都沒有特權(quán)凌駕在憲法和法律之上的特權(quán)。

(四)憲法的基本要求

根據(jù)《憲法》序言部分以及第五條第三款、第四款的規(guī)定，憲法中已經(jīng)明確了黨在開展一系列執(zhí)政行為活動中都必須嚴(yán)格在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行活動。依照上述規(guī)定，黨在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中必然要遵守憲法，即便黨內(nèi)法規(guī)對黨的執(zhí)政活動具有重要的指導(dǎo)作用，也不能突破這個底線。憲法是國家根本大法，必須維護(hù)憲法尊嚴(yán)，維護(hù)憲法權(quán)威，黨不能任意僭越憲法的規(guī)定，任何黨內(nèi)法規(guī)的制定都必須在憲法框架之內(nèi)進(jìn)行，不允許有超越憲法的特權(quán)。

二、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度現(xiàn)狀

依法治國成為國家基本治國方略后，我國的法律體系將會得到進(jìn)一步完善，而依法治國的依據(jù)并非局限于憲法和法律，還應(yīng)當(dāng)包括黨內(nèi)法規(guī)。我國與其他國家不同的地方就在于我黨的黨員數(shù)量已經(jīng)接近一億，這在西方國家是不可思議的，如此龐大的政黨在黨內(nèi)治理中也必然需要黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)制，而對外作為執(zhí)政黨其治國理政同樣需要黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行約束。黨內(nèi)法規(guī)合憲性問題事關(guān)國家根本問題，在現(xiàn)有的合憲性審查制度下，存在以下幾種黨內(nèi)法規(guī)合憲性保障機(jī)制。

(一)黨章、憲法強(qiáng)制性規(guī)定

憲法作為國家根本大法，在憲法的序言中，確認(rèn)了憲法作為國家根本大法，具有最高效力，任何其他法律都不能與憲法相抵觸，并且規(guī)定了國家中所有機(jī)關(guān)所有公民都應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法開展活動，維護(hù)憲法尊嚴(yán)與權(quán)威。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨更應(yīng)該帶頭遵守憲法，維護(hù)憲法，要保證自己的執(zhí)政行為符合憲法要求，而黨在制定黨內(nèi)法規(guī)時，不得違反憲法與法律規(guī)定的內(nèi)容，更是帶頭遵守憲法的表率。憲法中實際上已經(jīng)明確規(guī)定，任何法律都不得違反憲法相關(guān)規(guī)定，這也就意味著無論是法律或者是其他規(guī)范性文件當(dāng)然更包括黨內(nèi)法規(guī)也必然要遵守這一基本原則。在黨章中，已經(jīng)明確黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行活動，不能有任何超越憲法和法律的特權(quán)。黨章是黨內(nèi)法規(guī)的根本法，在諸多黨內(nèi)法規(guī)中起著統(tǒng)領(lǐng)作用。黨章的這一規(guī)定實際上明確了黨在制定黨內(nèi)法規(guī)同樣需要在憲法和法律范圍內(nèi)，這也是黨對自身的要求。這是黨內(nèi)法規(guī)合憲性保障的重要方式之一。

(二)黨內(nèi)法規(guī)的制定審批制度

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定了制定審批制度并對審查標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。①按照制定審批制度的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)草案須交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，這是黨內(nèi)法規(guī)生效的前置性條件。該條例規(guī)定一般的黨內(nèi)法規(guī)只需要符合憲法和法律的規(guī)定，但由于效力位階的要求，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)還需符合行政法規(guī)的規(guī)定。②黨內(nèi)法規(guī)草案審批制度是保證黨內(nèi)法規(guī)符合憲法和法律的重要制度，防止黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律相抵觸，這是黨內(nèi)法規(guī)合憲性的重要保障之二。

(三)黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)備案制度，由各級黨委，黨的紀(jì)律檢查委員會、黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組(黨委)承擔(dān)備案審查工作主體責(zé)任；各級黨委辦公廳(室)負(fù)責(zé)牽頭辦理本級黨委備案審查工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)本地區(qū)備案審查工作；有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)積極協(xié)助開展備案審查工作，共同發(fā)揮審查把關(guān)作用；各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。該規(guī)定對黨內(nèi)法規(guī)在制定后，何時進(jìn)行備案，向誰進(jìn)行備案，備案需要遵守的程序以及備案審查的基本原則、不進(jìn)行備案審查需要承擔(dān)的后果等都進(jìn)行了明確規(guī)定，按照備案審查制度要求，備案審查是黨內(nèi)法規(guī)生效的要件之一，不進(jìn)行備案審查，無法保證黨內(nèi)法規(guī)具有合憲性及合法性，③因此一般不能立即生效。這是黨內(nèi)法規(guī)的一項重要制度，是黨帶頭遵守憲法和法律的重要形式之一。也是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)合憲性的重要保障之三。

三、黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查存在的問題及分析

已經(jīng)出臺的各項制度規(guī)定已經(jīng)確立了一些合憲性審查制度，但是合憲性審查實際操作中遇到諸多障礙。例如，黨內(nèi)法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，審核標(biāo)準(zhǔn)中有許多較為抽象的標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上影響審核工作的可操作性；黨內(nèi)法規(guī)審查主體單一，由黨的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)合憲性審查工作，從專業(yè)角度來看，難免缺乏客觀性與專業(yè)性，使之流于形式；黨內(nèi)法規(guī)備案制度也存在不足，例如中央制定的黨內(nèi)法規(guī)不需要進(jìn)行備案，采用的是下一級備案的方式，但中央自身制定的黨內(nèi)法規(guī)卻實際上是自我備案。

(一)黨內(nèi)法規(guī)審查的標(biāo)準(zhǔn)不明確

黨內(nèi)法規(guī)備案審查是合憲性審查的主要方式之一。根據(jù)我國現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)備案審查規(guī)定來看，黨內(nèi)法規(guī)備案審查標(biāo)準(zhǔn)可以概括為政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)以及合理性標(biāo)準(zhǔn)，表面上看備案審查的標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格，將會有利于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)合憲性要求。但實際上，這高要求的審查標(biāo)準(zhǔn)并不能真正實現(xiàn)審查目的，拋開負(fù)責(zé)審查的人員工作能力等方面不說，單就審查標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)的“不一致”“不合理”等詞，具有一定的模糊性，在實際審核中存在較大困難，而且我們不能夠忽略的現(xiàn)實問題則是黨內(nèi)法規(guī)涵蓋范圍很廣，而且具有高度的靈活性，又涉及到黨具體的執(zhí)政行為，這種即具有嚴(yán)格性又帶有模糊性的審查標(biāo)準(zhǔn)，恐怕會使得黨內(nèi)法規(guī)審查效果大打折扣。④由于法的不周延性，在審查標(biāo)準(zhǔn)的制定上，也采用了一種比較籠統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，沒有具體的審核細(xì)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)。例如審查標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)的“不得抵觸”“不得沖突”等詞，都是較為模糊的概念，這也給具體審核工作帶來難題，審查的結(jié)果是否真正符合預(yù)期，還需要進(jìn)一步討論。

黨內(nèi)法規(guī)的制定審批制度中規(guī)定，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的，由黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷。該條款實際上肯定了除中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定外的黨內(nèi)法規(guī)效力是高于行政法規(guī)的。但黨內(nèi)法規(guī)與國家法律位階的問題我們現(xiàn)有的法學(xué)原理和法律制度并沒有這方面的理論淵源，黨中央制定的黨內(nèi)法規(guī)效力高于行政法規(guī)，這需要一定的理論支撐。

(二)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查主體單一

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定審批制度，在具體的黨內(nèi)法規(guī)合憲性前置審核主體是審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)備案制度，備案審查的主體也局限于黨內(nèi)機(jī)關(guān)。④實質(zhì)上，黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查僅僅被看作為黨的內(nèi)部事務(wù)。在黨內(nèi)法規(guī)的制定到備案過程中，都是由黨的工作人員負(fù)責(zé)對之起草、審批和備案。難免會出現(xiàn)一些審核者并沒有堅持法治思維，對黨內(nèi)法規(guī)是否合憲并不給予過多考慮，在審核過程中往往考慮的是黨內(nèi)法規(guī)制定的目的和可實施性，對于合憲性和合法性則往往考慮較少。這主要是因為一些人認(rèn)為黨執(zhí)政問題才是國家最根本問題，對于合憲性和合法性問題則是第二位，在這種思維引導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查工作效果則會少慢差費。[4]從理論視角上講，這無疑會影響黨內(nèi)法規(guī)審查的客觀性、中立性與專業(yè)性。

(三)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查監(jiān)督程序存在漏洞

根據(jù)目前黨內(nèi)法規(guī)備案程序相關(guān)規(guī)定，需要備案的主要是各黨委下一級制定的黨內(nèi)法規(guī)，依照這樣的規(guī)定，中央就自己制定的黨內(nèi)法規(guī)和一些規(guī)范性文件是不需要進(jìn)行備案的。究其原因是因為中央在制定這些文件的過程中已經(jīng)進(jìn)行了合憲性審查。事實上這種方式不妥，中央黨內(nèi)法規(guī)一般都涉及有大局性和根本性的問題，影響全國各級黨組織開展工作，其制定的黨內(nèi)法規(guī)由自己進(jìn)行審核并不能實際發(fā)揮合憲性審查制度的作用，應(yīng)該由其他專門機(jī)構(gòu)審查更為合理。

黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督形式主要表現(xiàn)為主動審查，通過備案形式，由其他負(fù)責(zé)審核機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其中問題，進(jìn)而糾正，從而提高黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量。有些學(xué)者認(rèn)為在人民代表大會所體現(xiàn)的但審核機(jī)關(guān)精力畢竟有限，單純依靠這種方式，還不能更好發(fā)揮合憲性審查作用，是否需要引進(jìn)第三方對黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督，值得進(jìn)一步研究。一般而言，第三方主體一般不涉及具體利益，其對各種黨內(nèi)的監(jiān)督往往也不包含特定的感情或者是偏見，是否考慮引入第三方進(jìn)行監(jiān)督，可以進(jìn)一步進(jìn)行探討。在審查過程中，大多數(shù)審查所依據(jù)的是中央文件和上位黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格依據(jù)《憲法》進(jìn)行合憲性審查還比較少，長此以往，合憲性審查將無法達(dá)到制度設(shè)計之初的目標(biāo)。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的路徑

針對目前黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查中存在的具體問題，通過分析，黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查制度的完善可以從以下幾個方面進(jìn)行：

(一)黨內(nèi)法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確

黨內(nèi)法規(guī)備案審查的第一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是合法性審查和政治性審查并重，其次是合理性審查。一般認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)備案審查的重點在政治性審查，需要審查其是否與黨的政策方針一致，與黨的精神是否保持一致，其次則是審查其是否具有合法性，最后審查合理性。黨內(nèi)法規(guī)備案審查實質(zhì)上審查的是黨內(nèi)法規(guī)的合憲性和合法性，政治性這一標(biāo)準(zhǔn)是否需要納入到負(fù)責(zé)審查合法性專門機(jī)構(gòu)來，還需要仔細(xì)斟酌，我們建立專門合憲性審查機(jī)構(gòu)，其組成人員大多數(shù)是法律專業(yè)人員，對于政治性的審查本身存在一定的局限性，因此筆者認(rèn)為這一審查標(biāo)準(zhǔn)由黨的內(nèi)部組織進(jìn)行審查更為合理，而且政治性這一標(biāo)準(zhǔn)往往帶有模糊性，也不利于專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，而合法性相對于政治性標(biāo)準(zhǔn)來看，往往有一定具體標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實中也容易被操作。更能發(fā)揮合憲性審查作用。

在處理政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系上，不能獨立對待，需要系統(tǒng)整合，政治性標(biāo)準(zhǔn)是前提條件，合法性標(biāo)準(zhǔn)是客觀要求，合理性標(biāo)準(zhǔn)則是更高的價值要求。具體來講，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審核時，首先需要考慮的是政治性標(biāo)準(zhǔn)，而這一標(biāo)準(zhǔn)的審核不需要由專門合憲性審查機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，而是通過內(nèi)部進(jìn)行審核，通過后則移送合憲性審查專門機(jī)構(gòu)，對其進(jìn)行合法性和合理性審查，合法性審查主要是由專業(yè)的法律專業(yè)人員進(jìn)行，這樣則可以極大地提高審核準(zhǔn)確率，避免出現(xiàn)結(jié)論性的錯誤，至于合理性，可以考慮引入第三方評價機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，合理性畢竟是更高的價值追求，引入第三方進(jìn)行評價往往會更加客觀與公正。三個標(biāo)準(zhǔn)分別由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行，對于眾多黨內(nèi)法規(guī)審核無疑將會提高效率，減輕專門合憲性審查機(jī)構(gòu)的工作量。需要注意的是，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查需要遵循三個標(biāo)準(zhǔn)全部滿足時才可以通過，有一個標(biāo)準(zhǔn)不滿足時則不應(yīng)該通過。黨內(nèi)法規(guī)畢竟在一定程度上反映執(zhí)政黨的執(zhí)政水平，應(yīng)當(dāng)以較高標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格審核黨內(nèi)法規(guī)。

黨內(nèi)法規(guī)審核標(biāo)準(zhǔn)畢竟是動態(tài)的，在一定程度上并不固定，我們需要進(jìn)行多方面考慮。比如一些人提出政治性標(biāo)準(zhǔn)高于合法性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該首先要考慮政治性，其次才能考慮合法性。[5]但這種觀點實際上是有失偏薄的，雖然對于執(zhí)政黨來說政治性恐怕確實是第一要務(wù)，然而合憲性審查的重點在于和符不符合憲法，符不符合法律，這是核心問題。當(dāng)然不能據(jù)此就推斷出合法性要高于政治性。其實兩者之間并沒有明確區(qū)別，也不能隨意進(jìn)行割裂，隨意進(jìn)行解讀，兩者之間不存在誰輕誰重的問題，而是互相聯(lián)系互相滲透的關(guān)系，很難將兩者割裂開來，也很難把兩者完全獨立出來。所以這就要求我們在具體的審核過程中是否需要真正劃清兩者界限，還是將兩者結(jié)合起來更為恰當(dāng)。

(二)多元適格審查主體

黨的十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，將全國人大法律委員會改革為全國人大憲法和法律委員會，并賦予其合憲性審查職能。這無疑為由全國人大憲法和法律委員會審查黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性提供支撐。有些學(xué)者認(rèn)為任何獨立于全國人大及其常委會的違憲審查機(jī)構(gòu)都從根本上違背了現(xiàn)行憲法。[6]還有學(xué)者認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)是黨內(nèi)自查。[7]這兩種觀點是值得商榷的，由憲法和法律委員會審查具有合理性：一方面，作為國家法律起草機(jī)關(guān)，全國人大憲法和法律委員會的專業(yè)性有所保障；另一方面，作為國家機(jī)關(guān)而不是黨內(nèi)機(jī)關(guān)，它也具有相當(dāng)?shù)目陀^性，保證審查的中立。但這并不意味著人大擁有監(jiān)督黨的權(quán)力，只是在涉及黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查時，大人才可以審查。審查也不能完全獨立于黨脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展審查。但這種領(lǐng)導(dǎo)并不是對人大的領(lǐng)導(dǎo)，而是對人大黨組的領(lǐng)導(dǎo)，即人大審查后由其黨組匯報黨中央。

有些人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨意志的體現(xiàn)，國家根本發(fā)展在于執(zhí)政黨。正是在這種思想的影響下，他們認(rèn)為既然是執(zhí)政黨掌握國家發(fā)展方向，把握大局，其制定出的一些黨內(nèi)法規(guī)即便違反憲法和上位法的一些規(guī)定，也并不會影響執(zhí)政黨的地位和國家發(fā)展，因此沒有必要對這一問題進(jìn)行過多關(guān)注。這種思想曾經(jīng)在國家治理中經(jīng)常出現(xiàn)，主要原因還在于對于國家在七八十年代建設(shè)中產(chǎn)生的經(jīng)驗和教訓(xùn)并沒有完全領(lǐng)會，對于法治國家的意識還不夠強(qiáng)烈。其沒有認(rèn)識到執(zhí)政黨不遵守憲法和法律將會給國家法治帶來巨大隱患，黨的領(lǐng)導(dǎo)如果缺乏約束，無疑會對一個國家成熟的法律制度造成破壞，而黨的領(lǐng)導(dǎo)有時候則會體現(xiàn)為個人意志，這種意志缺乏約束將會完全成為個人意志，這對于一個國家來講無疑具有嚴(yán)重危害，長此以往，執(zhí)政黨的威信也將嚴(yán)重受到損害，各項工作的推進(jìn)也將會面臨阻礙。要知道黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度是黨在總結(jié)歷史經(jīng)驗后做出的重要決定，也是黨提高自身執(zhí)政水平所作出的積極探索，這種探索無疑具有重要意義，糾正了黨在治國理政中出現(xiàn)的一些錯誤，便于開展深層次依法治國。

而作為黨內(nèi)法規(guī)審查人員，更需要樹立這種意識，黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查是依法治國進(jìn)程中重要一環(huán)，也是現(xiàn)階段黨提高自身執(zhí)政水平的必然要求，必須堅持黨內(nèi)法規(guī)符合憲法和法律規(guī)定，做好黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查工作。

(三)完善黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查的程序

現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)備案制度排除了中央黨內(nèi)法規(guī)備案，這種備案方式存在一定弊端。中央黨內(nèi)法規(guī)事關(guān)國家各方面重大事項，自己審核自己的方式無疑具有一定局限性，可能會因為所站立場和角度不同，得出不恰當(dāng)結(jié)論，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度形同虛設(shè)，起不到實質(zhì)效果。針對中央黨內(nèi)法規(guī)的審核可以通過專門機(jī)關(guān)進(jìn)行審核，這個專門機(jī)關(guān)可以是原有機(jī)關(guān)或者是通過新設(shè)立方式，總而言之，不宜由自身進(jìn)行審核。專門機(jī)構(gòu)可以引入專門的法學(xué)學(xué)者、法律職業(yè)者或者是具有豐富法學(xué)素養(yǎng)的其他專家，需要保證審核人員具有較高的業(yè)務(wù)水平，以提高審核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格貫徹審核程序，最終得出比較可靠的結(jié)論，使之不流于形式。

目前黨內(nèi)法規(guī)的審查模式主要是被動審查，即通過備案形式進(jìn)行審查。但這種方式并非已經(jīng)最好的監(jiān)督方式，還可以通過其他主體進(jìn)行監(jiān)督，比如各個黨組織，各個黨組織成員，法學(xué)學(xué)者、法律行業(yè)從業(yè)人員等都可以對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)存在不合憲，有違反法律的地方都可以通過一定形式進(jìn)行說明，由統(tǒng)一機(jī)構(gòu)進(jìn)行答復(fù)，這種方式是監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)合法性的重要方式之一，多主體的監(jiān)督更能夠從中發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)合憲、合法，可以從個別地方進(jìn)行試點工作，然后推廣至全國范圍。在合憲性審查過程中，所依據(jù)的絕不能僅僅是中央文件和上位黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該主要將《憲法》作為審查的重要依據(jù)，進(jìn)而做出是否合憲性的結(jié)論。

五、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，依法執(zhí)政的實現(xiàn)離不開黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查制度。目前國內(nèi)對黨內(nèi)法規(guī)的研究從數(shù)量上來看還是可觀的，但是就黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查問題研究比較少，通過對知網(wǎng)等系統(tǒng)的搜索，發(fā)現(xiàn)這方面的研究非常少，甚至處于剛剛起步階段，這對于我們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查工作開展是極為不利的。實際上就目前的合憲性審查制度還存在不少問題，例如在黨章中賦予黨員各項權(quán)利與憲法相關(guān)規(guī)定是否沖突、這種權(quán)利的特殊性在哪里、憲法該不該承認(rèn)這些權(quán)利等等，也是應(yīng)該值得認(rèn)真考慮的問題。再如用黨內(nèi)法規(guī)對黨員進(jìn)行處分時，黨員相應(yīng)會失去一些權(quán)利并承擔(dān)一些義務(wù)，這就涉及到憲法中對公民權(quán)利保護(hù)邊界問題，如何處理這種內(nèi)在矛盾，黨內(nèi)法規(guī)在整個國家法律體系中又屬于何種地位，也需要給與準(zhǔn)確定位。這都是黨內(nèi)法規(guī)在合憲性審查中需要面臨的問題，而我們在這方面現(xiàn)有的研究成果，尚不能夠解答以上這些問題。

注釋：

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十七條規(guī)定：“審議批準(zhǔn)機(jī)關(guān)收到黨內(nèi)法規(guī)草案后，交由所屬法規(guī)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核。前置審核主要審核下列內(nèi)容：(三)是否同憲法和法律不一致?！?/p>

②《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十二條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)有下列情形之一的，黨中央予以責(zé)令改正或者撤銷：(二)同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸?！?/p>

③《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第十九條：“黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在下列情形之一，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予備案通過，并要求報備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正：(二)違反憲法和法律的?！?/p>

④《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第四條：“各級黨委，黨的紀(jì)律檢查委員會、黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及黨的工作機(jī)關(guān)、黨委直屬事業(yè)單位，黨組(黨委)承擔(dān)備案審查工作主體責(zé)任。各級黨委辦公廳(室)負(fù)責(zé)牽頭辦理本級黨委備案審查工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)本地區(qū)備案審查工作。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)積極協(xié)助開展備案審查工作，共同發(fā)揮審查把關(guān)作用。各級黨委應(yīng)當(dāng)與同級人大常委會、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制?！?/p>