楊佳豪

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，武漢 430073）

長期以來，由于行政不作為的違法性具有高度隱蔽的特點(diǎn)，人們對于行政不作為給予的關(guān)注遠(yuǎn)少于行政作為行為。行政不作為是一種典型的行政違法行為，嚴(yán)重侵害了公民合法權(quán)益，有損國家和社會的公共利益。在行政不作為中，依職權(quán)性行政不作為又因其特殊性更不為人們所重視。當(dāng)前如何整治行政不作為已經(jīng)成為事關(guān)全面依法治國的重要議題之一，十八屆四中全會公報中明確要求行政機(jī)關(guān)依法全面履行政府職能，堅持履行法定職責(zé)，杜絕不作為的情況發(fā)生。因此，推動行政主體的積極作為是治理不作為問題的首要舉措。本文以行政主體自身行使職權(quán)的視角出發(fā)，突出行政權(quán)行使領(lǐng)域的問題意識，以依職權(quán)型不作為的產(chǎn)生原因為突破探究治理的對策與路徑。

一、依職權(quán)型行政不作為的概念

理論上以是否需要行政相對人的申請為標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為依申請型行政行為與依職權(quán)型行政行為。依職權(quán)型行政行為又被稱為主動性行政行為，指當(dāng)引起行政主體行使職權(quán)的特定事實發(fā)生時，行政主體直接依法定職責(zé)作出決定的行為［1］。與之相對，依職權(quán)型行政不作為則是行政主體在其法定的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，基于特定事實的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)主動履行相應(yīng)的法定作為義務(wù)，但在有能力和條件履行的情況下，不履行、拖延履行或不完全履行作為義務(wù)的行為。依職權(quán)型行政不作為主要有以下幾個構(gòu)成要件:

第一，依職權(quán)型行政不作為的主體是擁有行政權(quán)能的組織及其工作人員。享有行政權(quán)能的組織主要包括行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織，它們在特定事實出現(xiàn)時不依法主動行使職權(quán)的行為構(gòu)成依職權(quán)型不作為。受委托的組織雖然也可能在其被委托的職權(quán)范圍內(nèi)不履行特定的職責(zé)，但因為受委托主體的法律責(zé)任屬于委托主體，并以委托主體的名義從事執(zhí)法活動，因此不作為的主體不包括受托者。因此，不作為的行政主體具體包括，依法享有行政權(quán)力、履行一定行政管理職能，可以針對特定事實作出相應(yīng)行政行為的行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部特定機(jī)構(gòu)，以及被授權(quán)的社會組織。

第二，行政主體負(fù)有行政法上的作為義務(wù)是構(gòu)成依職權(quán)行政不作為的前提條件。這種義務(wù)必須具有法律性和現(xiàn)實特定性。法律性意味著這種作為義務(wù)必須來源于行政法律規(guī)范體系，既區(qū)別于來自政策、綱領(lǐng)中的政治義務(wù)或道義義務(wù)，又區(qū)別于來自民事法律的民事義務(wù)?，F(xiàn)實特定性是指法定的作為義務(wù)必須是具體特定的，是可以在特定的時空條件下引導(dǎo)行政主體作出某項明確具體行動的義務(wù)，如果不作為，將直接導(dǎo)致現(xiàn)實損害的發(fā)生。

作為義務(wù)的來源一般認(rèn)為是法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，除此之外，行政機(jī)關(guān)作出的行政契約、先行行為，生效的法律文書等都可以創(chuàng)設(shè)出法定的作為義務(wù)。［2］法律規(guī)范的規(guī)定既包括以“應(yīng)當(dāng)、必須”等命令性詞語直接規(guī)定的義務(wù)，也包括在規(guī)定職權(quán)時所隱含的作為義務(wù)。行政法學(xué)界對法定作為義務(wù)來源的認(rèn)定通常比較寬泛和靈活，并未采用機(jī)械的法條主義。盡管如此，作為義務(wù)的來源范圍仍然要受到法律性和現(xiàn)實特定性的限制，不宜盲目擴(kuò)大。

第三，依職權(quán)型不作為的客觀要件是沒有在法定或合理期限內(nèi)履行法定職責(zé)，具體表現(xiàn)形式為不履行、拖延履行和不完全履行作為義務(wù)。有的學(xué)者認(rèn)為，只要在合法合理的期限內(nèi)作出了一系列積極的程序性行為即可視為履行法定職責(zé)［3］。筆者贊同這一觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)作為的義務(wù)應(yīng)為程序性內(nèi)容的義務(wù)，只要行政主體及時全面完成了其程序義務(wù)，就可以視為履行了法定職責(zé)。至于最終實體處理結(jié)果的正確與否，則屬于行政作為法律控制的調(diào)整領(lǐng)域。

第四，主觀上行政主體及其工作人員對依職權(quán)不作為的產(chǎn)生存在過錯。只有在行政主體有主觀意志能力行使職權(quán)卻因故意或過失未行使的情形下才可構(gòu)成行政不作為。以區(qū)別于因為不可抗力等客觀阻卻事由所導(dǎo)致的“行政不能行為”。但在依職權(quán)行政不作為中，因為行政機(jī)關(guān)能否及時和全面地主動履行職責(zé)，與很多并非“不能預(yù)見、避免和克服”的客觀因素有密切的關(guān)系。此外，行政主體的執(zhí)行力強(qiáng)于普通人，傳統(tǒng)理論中的不可抗力對于主觀意志的拘束力也需要嚴(yán)格評估。又因為行政主體在依職權(quán)型行政行為中享有更多的裁量權(quán)，履行作為義務(wù)的意志力更加自主。因此在依職權(quán)型行政行為中，主觀意志能力的判斷通常更需審慎。

值得注意的是，依職權(quán)型行政不作為中也可能出現(xiàn)行政相對人的申請，如當(dāng)事人以申請、舉報或投訴等方式，要求行政主體積極主動行使職權(quán)。因此并非存在相對人的申請就不是依職權(quán)型不作為，關(guān)鍵在于相對人的申請事項是否屬于行政主體必須主動履行職責(zé)的事項，如果行政主體沒有收到申請仍應(yīng)依法履職卻未作為，仍構(gòu)成依職權(quán)型行政不作為。［4］因此區(qū)分依申請與依職權(quán)不作為不在于是否有相對人的申請，而在于相對人的申請是否是引發(fā)作為義務(wù)的必需因素。

綜上所述，依職權(quán)型行政不作為既有一般行政不作為的共性，又有不同于依申請型不作為的特殊性。由于依職權(quán)行政行為在行使職權(quán)的原因、行為的表現(xiàn)形式、主觀要件的判斷等方面有著明顯不同于依申請行政行為的特征，因此依職權(quán)型行政不作為的產(chǎn)生原因和治理途徑也有其特殊性。

二、不作為的產(chǎn)生原因

依職權(quán)型行政不作為的產(chǎn)生原因諸多，直接影響對不作為行為的認(rèn)定與審理。參與過2010年國家賠償法修改的應(yīng)松年教授曾表示，由于實務(wù)中對依職權(quán)型行政不作為的認(rèn)定和審理非常復(fù)雜，因而新的國家賠償法沒有明確規(guī)定對行政不作為進(jìn)行賠償。行政法學(xué)者對行政不作為的研究大多以司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約為重點(diǎn)，但司法救濟(jì)具有滯后性與被動性，不能起到直接的預(yù)防和控制效果。因此需要從行政權(quán)自身的運(yùn)行為切入點(diǎn)，探究依職權(quán)型不作為產(chǎn)生的原因，為治理工作提供落腳點(diǎn)。

（一）作為義務(wù)復(fù)雜化的困境

行政主體具有法定的作為義務(wù)，是所有行政不作為的前提要件。其中既有法律規(guī)范所直接或間接規(guī)定的職責(zé)義務(wù)，又有行政機(jī)關(guān)自身具體行為所引發(fā)的作為義務(wù)，總體而言作為義務(wù)的來源呈現(xiàn)開放式。但作為義務(wù)來源的復(fù)雜多元，也會導(dǎo)致明確性不高、范圍過大，徒增行政主體在特定情境下確定作為義務(wù)的難度。

第一，法律規(guī)范明文規(guī)定的職責(zé)不具體，不便于行政主體將其轉(zhuǎn)化為具體條件下的特定作為義務(wù)。法律規(guī)范以命令性話語直接表明的職責(zé)，是最直觀的作為義務(wù)來源，但由于我國法治建設(shè)尚不成熟，法律規(guī)范中的命令性條款常因立法技術(shù)、政治考慮等原因存在語句不清、義務(wù)設(shè)定不合理的情況，而且法律條款本來是從社會事務(wù)中抽象出的一般性規(guī)范，需要行政主體通過解釋法律的方式才能真正運(yùn)用于社會實踐。如《人民警察法》第19 條要求:“警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！边@條規(guī)定雖然明確了警察履行法定職責(zé)的義務(wù)不受工作時間的影響，但在判斷產(chǎn)生作為義務(wù)的法定事實時，必須要具體化警察個人的職責(zé)范圍是什么，是否需要考慮屬地管轄和警種分工等要素；需要履職的緊急情況包括哪些，是否僅限于人民生命財產(chǎn)面臨重大侵害的情形；什么事實下的履職屬于道義要求，什么情況下的履職屬于法律要求。如果不對這些問題予以明晰，將會導(dǎo)致警察的法定作為義務(wù)高度廣泛化，警察個人將被課以明顯超出個人能力范圍的責(zé)任。

第二，法律規(guī)范隱含的作為義務(wù)不受重視，除了命令性規(guī)范直接確定的法定職責(zé)，行政主體的很多職責(zé)是通過授權(quán)性規(guī)范所間接規(guī)定的。立法者將一定的職權(quán)通過法律規(guī)范授予特定的行政主體，使它在享有權(quán)力的同時也需要積極行使權(quán)力、履行職責(zé)，否則即構(gòu)成不作為。但由于這種授權(quán)性規(guī)范所內(nèi)含的義務(wù)規(guī)范不夠直觀明顯，因而常被行政主體所忽視。此外，授權(quán)性規(guī)范所體現(xiàn)的作為義務(wù)，通常也需要行政主體結(jié)合其他法律規(guī)范與特定事實來確定。如《水污染防治法》第30條規(guī)定:“環(huán)保部門有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場檢查?！边@既賦予了執(zhí)法者現(xiàn)場檢查的權(quán)力，同時也要求執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)對排污者進(jìn)行現(xiàn)場檢查。而檢查的時間、方式和程序，則需要環(huán)保部門自行制定實施細(xì)或依據(jù)實際情況則進(jìn)行規(guī)范。

在實務(wù)中，對于權(quán)義復(fù)合性規(guī)范要求的法定職責(zé)，行政主體往往只看到其授予權(quán)力的一面，卻輕視其課以義務(wù)的另一面。例如在最高人民法院公布的典型案例之“范根生訴浙江嘉善縣政府環(huán)保行政復(fù)議案”中，環(huán)保局未把執(zhí)法檢查權(quán)視為自己的法定作為義務(wù)，因而認(rèn)為相對人要求其查處排污的投訴是信訪投訴而不是履行法定職責(zé)的申請，直到法院明確表示執(zhí)法者未依法行使現(xiàn)場檢查權(quán)的行為已構(gòu)成不履行法定職責(zé)。特別是在履職風(fēng)險不斷增加的大環(huán)境下，行政主體本著“多一事不如少一事”的態(tài)度，更是消極地對待法律規(guī)范隱含的間接規(guī)定。

第三，法定作為義務(wù)的來源過多，為行政主體的執(zhí)法帶來相互沖突或不切實際的作為義務(wù)。除了法律法規(guī)規(guī)章、先行行為、行政合同、生效法律文書可以成為作為義務(wù)的依據(jù)外，有的學(xué)者還認(rèn)為，行政慣例、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政規(guī)則，甚至行政法的基本原則都可以產(chǎn)生行政主體的作為義務(wù)。［5］雖然從保護(hù)人民群眾合法權(quán)益的角度出發(fā)，行政主體負(fù)有行使職權(quán)服務(wù)人民的義務(wù)越多越好，但考慮到法律規(guī)范的體系化要求與行政資源有限性的制約，盲目擴(kuò)大作為義務(wù)的來源將會過于加重行政主體的工作負(fù)擔(dān)。以多數(shù)學(xué)者普遍承認(rèn)的規(guī)范性文件可以設(shè)定作為義務(wù)為例，由于規(guī)范性文件的制定水平較低、科學(xué)性不強(qiáng)、缺乏嚴(yán)謹(jǐn)論證，不同文件對行政機(jī)關(guān)的職權(quán)規(guī)定常有沖突矛盾，以至于行政主體執(zhí)法時無所適從。［6］規(guī)范性文件有時還為行政主體設(shè)定了不合理、難以履行的作為義務(wù)，執(zhí)法者對此心有余而力不足。實踐中作為義務(wù)的范圍不清、界定不合理，客觀上導(dǎo)致不作為現(xiàn)象的普遍化。

（二）行政資源有限性的制約

由于依職權(quán)型行政行為是針對法定事實的出現(xiàn)而作為，要求行政主體積極主動履行職責(zé)，因此相比依申請的行政行為，依職權(quán)行政需要行政主體投入大量的行政資源才能實現(xiàn)全面及時地履行職責(zé)。行政資源的充裕度和職權(quán)范圍內(nèi)事項的繁雜性，是行政主體履行職責(zé)時的重要考量因素。在基層地區(qū)或落后地區(qū)，行政資源的匱乏甚至在某種程度上使行政不作為變成了“行政不能行為”。特別是在案多人少，執(zhí)法資源嚴(yán)重不足的地區(qū)或部門，依職權(quán)型行政不作為現(xiàn)象普遍化，客觀上難以避免，行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)強(qiáng)度過高，即使加班加點(diǎn)也無法做到全面履行法定職責(zé)。以貴州省黔南自治州為例，該州環(huán)保執(zhí)法人員的人均監(jiān)管企業(yè)多達(dá)76 家，特種設(shè)備質(zhì)檢人員人均監(jiān)管企業(yè)超過80 家，［7］職權(quán)范圍內(nèi)的法定監(jiān)管義務(wù)非常繁重，遠(yuǎn)超出執(zhí)法人員的工作能力，對部分企業(yè)的監(jiān)管滯后，在監(jiān)管工作中走過場、形式化，也成為繁重監(jiān)管任務(wù)中的常見現(xiàn)象。執(zhí)法資源的增加和職責(zé)范圍內(nèi)工作任務(wù)的減少很難在短期內(nèi)實現(xiàn)，而是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政策規(guī)劃調(diào)整等宏觀大環(huán)境聯(lián)系密切。近年來國家強(qiáng)調(diào)放管服改革，將市場監(jiān)管由過去的先證后照式事前控制轉(zhuǎn)為以加強(qiáng)監(jiān)管為核心的事中事后控制模式，監(jiān)管部門的工作量大幅增加，加劇了行政資源與行政任務(wù)間的失衡關(guān)系。因此案多人少與資源緊張的挑戰(zhàn)將長期存在，阻礙行政主體履職的及時性和全面性。

（三）執(zhí)法體制自身弊端的存在

行政管理事項的復(fù)雜多樣，行政機(jī)關(guān)因而也有相應(yīng)的多種多樣的管理模式和執(zhí)法機(jī)制，而執(zhí)法機(jī)制受到行政資源、執(zhí)法環(huán)境、設(shè)立背景等多重因素的影響，很難保證自身不存在弊端和漏洞。許多新興產(chǎn)業(yè)行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制都有一定的滯后性和不成熟性，行政主體欠缺足夠的履職能力。執(zhí)法體制在預(yù)警監(jiān)測、執(zhí)行監(jiān)督上的設(shè)計不合理，易導(dǎo)致執(zhí)法者拖延履行、不全面履行情形的出現(xiàn)。以隨機(jī)抽取企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查的“雙隨機(jī)”監(jiān)管改革為例，這種監(jiān)管模式的抽查比例為5%，而其余未被抽查到的市場主體的違法行為則因為監(jiān)管機(jī)制自身所固有的監(jiān)管概率問題，成為“漏網(wǎng)之魚”。在隨機(jī)抽查的監(jiān)管模式中，行政主體可能無法準(zhǔn)確及時地查處監(jiān)管對象的違法行為。在跨部門執(zhí)法體制中，因為工作任務(wù)和法定職責(zé)由牽頭部門和成員單位共同擔(dān)負(fù)，由于某一環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)部門出現(xiàn)不履職情形，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)導(dǎo)致其他成員單位也未能履行作為義務(wù)，而牽頭單位對于執(zhí)法范圍內(nèi)的全部事項，通常均有指導(dǎo)、監(jiān)督、考核、協(xié)調(diào)等職責(zé)，個別成員單位不主動行使職權(quán)時，牽頭單位和其他成員單位的責(zé)任界定也是跨部門執(zhí)法體制所帶來的急需重視的問題。［8］執(zhí)法體制的運(yùn)轉(zhuǎn)貫穿行政主體履行職責(zé)的全過程，其中存在的漏洞和弊端必然在客觀上增加了不作為產(chǎn)生的概率。

上述三個方面全部源于行政主體對行政職權(quán)的行使過程。首先，在構(gòu)成依職權(quán)不作為的前提上，因為法律規(guī)范在作為義務(wù)設(shè)定上的復(fù)雜化，難以明確法定作為義務(wù)的依據(jù)；其次，基于特定事實和現(xiàn)實情境行政主體需要考慮執(zhí)法成本與效率問題，因此實務(wù)中因為行政資源有限的原因，行政主體的作為能力與作為義務(wù)之間存在差距；最后，在現(xiàn)實具體的執(zhí)法實踐中，行政主體受執(zhí)法體制自身弊端的影響，出現(xiàn)不作為的概率高于理論預(yù)期。

三、不作為的治理對策

將治理不作為的工作深入行政權(quán)的行使領(lǐng)域，相比于借助司法權(quán)控制行政主體的不作為，更具有直接性和預(yù)防性。治理依職權(quán)型不作為的最佳對策，不僅在于以監(jiān)督和追責(zé)的方式防止行政主體不履行職責(zé)，為行政主體創(chuàng)造行使職權(quán)的理想環(huán)境，鼓勵和推動行政主體積極主動履行職責(zé)，為行政主體提供更多的政策與資源支持，這些正向激勵同樣重要。實現(xiàn)行政主體從“不敢不作為”到“想作為”的轉(zhuǎn)變，是治理依職權(quán)型不作為的根本路徑。

第一，明確法定作為義務(wù)的來源依據(jù)。作為義務(wù)的存在是構(gòu)成不作為的前提，而法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定又是法定作為義務(wù)最重要的來源。然而，法律法規(guī)規(guī)章設(shè)定的職責(zé)也存在不具體、不清晰乃至相互沖突的現(xiàn)象。這就需要有關(guān)立法主體在制定法規(guī)范時提高作為義務(wù)規(guī)定的清晰性，為應(yīng)當(dāng)履職的行政主體提供明確的行動指引和有效的正向激勵。在保證行政主體具有履職自主性的基礎(chǔ)上，盡量使用義務(wù)性規(guī)范表述行政職責(zé)，在權(quán)義復(fù)合性規(guī)范中突出行政主體“應(yīng)為”的正向指引，壓縮行政主體在法律規(guī)范層面逃避作為義務(wù)的空間。無論是法律規(guī)范的直接規(guī)定，還是授權(quán)性規(guī)定隱含的間接要求，都應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)立法水平和立法質(zhì)量為根本著力點(diǎn)，便于行政主體在個案處理中將一般化的法定職權(quán)轉(zhuǎn)化為特定的作為義務(wù)。此外，還需要行政機(jī)關(guān)以組織學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的方式加強(qiáng)公務(wù)人員的法律素養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，提高他們對自身法定職責(zé)的理解和把握能力，使得執(zhí)法者可以在特定事實出現(xiàn)時及時判斷自身所應(yīng)履行的法定作為義務(wù)。

對于規(guī)范性文件能否設(shè)定法定作為義務(wù)的問題，需要引入合法性原則作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。此原則強(qiáng)調(diào)為行政主體設(shè)定作為義務(wù)的行政規(guī)范性文件必須是合法的。行政主體拒絕以不合法的規(guī)范條款作為自己行使職權(quán)的依據(jù)，顯然不應(yīng)受到苛責(zé)。有的地方政府基于狹隘的地方保護(hù)主義考慮，制定規(guī)范性文件要求執(zhí)法部門差別對待本地與外地企業(yè)，對外來產(chǎn)品和企業(yè)課以更為頻繁和復(fù)雜的監(jiān)督檢查，當(dāng)執(zhí)法者在行使監(jiān)管檢查權(quán)時，未按當(dāng)?shù)氐囊?guī)定頻次對外地企業(yè)進(jìn)行檢查，并不能構(gòu)成依職權(quán)行政不作為，如果行政主體堅持依照違法的規(guī)定采取行動，將構(gòu)成作為的違法?；谝婪ㄐ姓囊?，當(dāng)法定作為義務(wù)的依據(jù)不合法時，應(yīng)當(dāng)由制定違法規(guī)范的有關(guān)機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的濫用職權(quán)責(zé)任，而不執(zhí)行違法條款規(guī)定的行政主體不應(yīng)承擔(dān)不作為責(zé)任。而在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)為提高行政效率、服務(wù)人民群眾、維護(hù)公共利益而制定的規(guī)范性文件，則應(yīng)當(dāng)成為法定作為義務(wù)的依據(jù)。［9］

第二，著力減少有限的行政資源對行政主體行使職權(quán)的約束性。為了能在有限的人力、物力和時間里全面有效地履行法定職責(zé)，既需要執(zhí)法者根據(jù)比例原則理性決定和選擇合適的方式行使職權(quán)，又需要立法者對行政主體進(jìn)行合理的賦權(quán)，增加其履行職責(zé)的能力與動力。

比例原則要求行政主體的裁量性行政行為必須符合目的與手段相適應(yīng)，消耗成本低于得到利益的要求。［10］當(dāng)行政主體對于行使職權(quán)具有裁量余地時，比例原則可以指引行政主體是否應(yīng)該履行作為義務(wù)。在執(zhí)法環(huán)境發(fā)生重大變化或出現(xiàn)特定因素時，即便尚未達(dá)到行政不能行為的程度，但在多數(shù)不涉及重大法益保護(hù)的情形下，如果行政主體積極作為所消耗的社會成本遠(yuǎn)多于其帶來的社會收益，行政主體可以選擇不履行法定職責(zé)，亦無須承擔(dān)不作為的法律責(zé)任。［11］在行政資源高度有限的執(zhí)法現(xiàn)實中，必須最小化資源的投入產(chǎn)出比。如公安部曾在《110 報警服務(wù)工作規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)》中要求公安機(jī)關(guān)“有警必接、有求必應(yīng)、有險必救、有難必幫”，大量警務(wù)資源被處理群眾求助等非警務(wù)工作占用，有鑒于此，之后的《110接出警工作規(guī)則》中明確規(guī)定了出警范圍僅限于涉及重大利益的緊急求助，在警務(wù)資源與群眾利益之間取得了較好的平衡。而當(dāng)行政主體在特定時期需要依職權(quán)主動履行多項職責(zé)時，比例原則有助于行政主體確定任務(wù)處理的優(yōu)先順序，在因行政資源實在不足以同時完成全部法定作為義務(wù)的情況下，將不作為帶來的社會損失降低到最低。

合理的賦權(quán)要求立法者應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與執(zhí)法環(huán)境的變化，適時通過法律規(guī)范賦予政府適當(dāng)?shù)臋?quán)力與能力，在我國行政機(jī)關(guān)體系中，行政主體所享有的權(quán)力很大程度上決定了它受重視的程度，強(qiáng)勢的行政主體可以在行政資源的分配上得到傾斜。此外，法律規(guī)范和行政制度應(yīng)該為行政主體及時全面履行職責(zé)提供實用的措施和治理工具，提升行政主體履行職責(zé)的能力和積極性，在復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境中，行政主體必須具備與有效履職相適應(yīng)的手段。合理賦權(quán)的內(nèi)容應(yīng)有很強(qiáng)的專業(yè)性與科學(xué)性的特點(diǎn)，必須要與行政主體的法定職權(quán)與行政管理領(lǐng)域的實際情況相緊密結(jié)合，否則可能導(dǎo)致權(quán)能配置不當(dāng)，行政資源投入失準(zhǔn)。［12］以行使處罰權(quán)的行政主體為例，為了保證行政機(jī)關(guān)能夠及時發(fā)現(xiàn)違法事實并處以適當(dāng)?shù)奶幜P，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)賦予它配套的行政檢查權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。［13］為便于立法者能夠根據(jù)執(zhí)法者的實際需要和社會發(fā)展的現(xiàn)實變化合理地賦權(quán)，還應(yīng)當(dāng)建立有效的執(zhí)法反饋機(jī)制和科學(xué)的調(diào)查研究機(jī)制。

第三，良好的執(zhí)法機(jī)制是解決執(zhí)法缺位、監(jiān)管漏洞的直接途徑。執(zhí)法體制本質(zhì)上是法規(guī)范中作為義務(wù)來源的多元性與行政資源有限性在執(zhí)法具體過程中的反映。［14］執(zhí)法體制的關(guān)鍵是以實施細(xì)則與行政程序制度的方式，將一般化的抽象職責(zé)轉(zhuǎn)化為個案中具體特定的作為義務(wù)，為行政主體行使職權(quán)提供直接的規(guī)范和指引。此外，執(zhí)法體制還涉及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的資源配置與投入方式，是協(xié)調(diào)行政資源與工作任務(wù)相適應(yīng)的動態(tài)機(jī)制。一個針對性強(qiáng)，成熟有效的執(zhí)法機(jī)制，是事前預(yù)防和事中避免依職權(quán)行政不作為的重要保障。例如，通過嚴(yán)格的執(zhí)法時效制度，行政主體必須要在法定或合理的期限內(nèi)及時履行作為義務(wù)，否則要承擔(dān)不履行或拖延履行的法律責(zé)任。在跨部門的綜合性執(zhí)法領(lǐng)域，需要重視建立權(quán)責(zé)分明的執(zhí)法體制，確定具體承擔(dān)作為義務(wù)與法律責(zé)任的單位，便于事后追究不作為責(zé)任。上文所述的雙隨機(jī)監(jiān)管機(jī)制，執(zhí)法者雖然沒有能力對監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行覆蓋式監(jiān)管，但應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能分析科技的優(yōu)勢，以市場主體的信用風(fēng)險為依據(jù)進(jìn)行分級監(jiān)管，確定重點(diǎn)的監(jiān)管對象和領(lǐng)域，增強(qiáng)執(zhí)法的科學(xué)性和針對性。［15］未來任何執(zhí)法體制的建立和重大調(diào)整，都需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C與扎實的試點(diǎn)，警惕良好的立法設(shè)計與待解決的現(xiàn)實問題之間出現(xiàn)脫節(jié)，導(dǎo)致不作為的產(chǎn)生。

總的而言，行政權(quán)行使領(lǐng)域的治理工作重在對依職權(quán)型不作為的事前預(yù)防與事中控制。規(guī)范法定作為義務(wù)的來源，旨在事前明確行政主體應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的范圍和事項，為行政主體的作為提供清晰的導(dǎo)向；通過比例原則和合理賦權(quán)解決資源與任務(wù)之間的不平衡問題，有助于行政主體確定完成工作的先后次序并選擇合適的手段措施；對執(zhí)法體制的不斷改進(jìn)與優(yōu)化，是在執(zhí)法的全過程中避免行政主體拖延或不全面履行職責(zé)的必要方式。從這三個方面出發(fā)，對依職權(quán)不作為的治理能夠產(chǎn)生最直接的成效。

四、結(jié)語

治理依職權(quán)型行政不作為的關(guān)鍵在于促使行政主體自覺主動地行使職權(quán)，治理的著力點(diǎn)應(yīng)該在于如何創(chuàng)造條件使行政主體能夠及時全面地履行法定職責(zé)。過去對于行政不作為的治理研究主要圍繞法院的司法審查展開，鮮有以行政主體和行政權(quán)的視角探究不作為的治理。對于依職權(quán)型行政不作為而言，治理工作應(yīng)當(dāng)從行政主體行使行政權(quán)的過程著手，將控制關(guān)口前移，強(qiáng)化對不作為的預(yù)防與避免，真正實現(xiàn)標(biāo)本兼治的效果。