王 丹

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢 430073）

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

新中國成立后，以東北老工業(yè)基地為代表的“單位制”逐步建立起來，單位的多元化功能也取代了社區(qū)功能，呈現(xiàn)了典型的“社區(qū)單位化”特點(diǎn)［1］。改革開放以來，傳統(tǒng)的單位制進(jìn)一步瓦解，單位對城市居民的社會整合作用隨之弱化，原先許多由單位承擔(dān)的職能不斷向社區(qū)轉(zhuǎn)移。社區(qū)承擔(dān)了職責(zé)范圍外大量的行政性事務(wù)以及臨時(shí)、緊急任務(wù)。

社區(qū)不僅是一個(gè)聚居在一定地域范圍內(nèi)人們生活所在的共同體，其治理方式方法也涉及國家與社會、國家與公民關(guān)系的調(diào)整［2］。國內(nèi)社區(qū)主要是基于人口數(shù)量和地域規(guī)模而形成的，同時(shí)也是為了便于管理，在屬性上屬于地域性社區(qū)。［3］隨著國家治理任務(wù)層層下移，在城市基層治理方面，街道辦事處承擔(dān)了市級或區(qū)級政府轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理職能。作為基層群眾自治性組織的居委會，成為政府管理社區(qū)的“代理人”，自然而然地承接了上級部門或派出機(jī)構(gòu)的許多任務(wù)，社區(qū)壓力進(jìn)一步增加。社區(qū)負(fù)擔(dān)具體可分為兩種類型:一是外源性負(fù)擔(dān)，特別是基層政府單位的任務(wù)逐級下放；二是內(nèi)生性負(fù)擔(dān)，主要是社區(qū)內(nèi)部公共服務(wù)事項(xiàng)缺乏分類和分流。［4］現(xiàn)階段，社區(qū)負(fù)擔(dān)主要集中在臨時(shí)性行政事務(wù)多、臺賬多、評比多、開會多、證明蓋章多等。為減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，回歸社區(qū)自治本位，應(yīng)建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度、調(diào)整社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、培育社區(qū)多元主體、提高社工人員職業(yè)化水平、培育居民參與意識。［5、6］然而，在這些對策的推行與實(shí)施過程中，社區(qū)減負(fù)工作面臨了新的困境。在基層治理實(shí)踐中，出現(xiàn)了居委會減負(fù)悖論現(xiàn)象，陷入了越減越重的“怪圈”［7］。陳煜婷、何海兵指出存在減負(fù)難的困境主要是社區(qū)治理模式、行政化管理體系、聯(lián)動機(jī)制和工作方式的原因［8］。另外，有學(xué)者以某社區(qū)為例，從整治權(quán)限、內(nèi)容、方式三個(gè)方面來分析基層治理中的社區(qū)減負(fù)困局［9］。在已有研究關(guān)于“體制慣性”、“資源缺失”“路徑依賴”等結(jié)構(gòu)性影響因素討論的基礎(chǔ)上，吳永紅從組織與制度分析下的非均衡依賴關(guān)系角度詳細(xì)闡述了居委會減負(fù)悖論的生成機(jī)制［10］。

綜上，可以看出，國內(nèi)學(xué)者多從宏觀理論層面對社區(qū)負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行研究，圍繞國家出臺的相關(guān)政策來討論，缺乏微觀層面的探討。此外，現(xiàn)有研究理論述較多，依托實(shí)證資料的研究尚且不足，難以從整體上把握社區(qū)負(fù)擔(dān)問題。但從全國范圍來看，“社區(qū)減負(fù)工作仍任重道遠(yuǎn)，社區(qū)行政事務(wù)多、檢查評比多、會議臺帳多、不合理證明多等問題依然比較突出，社區(qū)干部不堪重負(fù)，群眾反映強(qiáng)烈。”［11］何謂社區(qū)負(fù)擔(dān)，在社區(qū)日常工作中有哪些具體表現(xiàn)，背后的成因又在哪里，如何破解，這些疑問都亟待回答。Q社區(qū)處于大學(xué)城旁，下轄7個(gè)小區(qū)，總?cè)丝?0000余人，多次被評為優(yōu)秀社區(qū)，是我國城市社區(qū)發(fā)展的一個(gè)縮影。因此，對該社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研訪談，可以真實(shí)展現(xiàn)其工作情形，探究社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)及其根源，并盡可能地提出一些可實(shí)施的改善對策，來推動社區(qū)減負(fù)、增效、提能，具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、社區(qū)負(fù)擔(dān)的表現(xiàn)形式

（一）承接的管理服務(wù)工作多

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前該社區(qū)承擔(dān)的事務(wù)性工作共承擔(dān)了大小100余項(xiàng)事務(wù)，占其全部工作量的75%以上。主要分為三部分:一是部門行政任務(wù)。包括人口計(jì)生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)等60多項(xiàng)；二是黨務(wù)工作。包括基層黨建、信訪和綜治維穩(wěn)、思想政策宣傳等30 余項(xiàng)工作。三是臨時(shí)性、突擊性工作。包括經(jīng)濟(jì)普查、安全檢查、接待調(diào)研、招商引資、慈善捐贈等，這些任務(wù)往往時(shí)限較短、工作難度大。調(diào)研中，社區(qū)居委會反映工作量大、內(nèi)容繁雜，經(jīng)常是“5+2”、“白+黑”的工作模式，影響了居委會走訪居民的次數(shù)和頻率，妨礙了社區(qū)自治功能的履行。

（二）應(yīng)對的檢查考核多

在社區(qū)調(diào)研過程中了解到，對社區(qū)進(jìn)行檢查考核的主要有組織、紀(jì)檢、綜治、政法、司法、人社、民政、衛(wèi)計(jì)等多個(gè)部門，涉及到就業(yè)培訓(xùn)、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、知識宣傳、基層黨建、廉政文化、防災(zāi)減災(zāi)等多項(xiàng)事務(wù)，社區(qū)工作人員應(yīng)接不暇。據(jù)居委會人員反映，近年來W市為創(chuàng)建文明城市、迎接軍運(yùn)會，對社區(qū)檢查考核相當(dāng)頻繁、要求較高。社區(qū)作為任務(wù)下沉的最基層，政府將大量的管理服務(wù)性工作轉(zhuǎn)移給社區(qū)，社區(qū)工作人員因此耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力，相對而言在走訪居民，解決群眾現(xiàn)實(shí)需求上并不充分。

（三）完成的臺賬報(bào)表多

社區(qū)每年需要編制填寫各種報(bào)表和臺賬。在社區(qū)調(diào)查中，該區(qū)2018 年臺賬資料有35 類160 多本，涉及計(jì)生、民政、衛(wèi)生、食品安全、科普、勞動就業(yè)、黨建、精神文明、自治等不同條線，社區(qū)每年打印耗材費(fèi)過萬元，工作量大。相關(guān)部門把實(shí)際工作異化為各種文字記錄和影象資料，使社區(qū)干部把做臺帳當(dāng)成了主業(yè)，成了“臺帳干部”。此外，社區(qū)還要配合協(xié)助有關(guān)部門開展經(jīng)濟(jì)調(diào)查、人口統(tǒng)計(jì)、教育體育調(diào)查等工作，均需要填報(bào)各類統(tǒng)計(jì)報(bào)表，社區(qū)工作人員加班頻繁，負(fù)擔(dān)加重。

（四）出具的證明蓋章多

近年來，隨著基層政府職能下沉以及居民需求越來越多樣，要求社區(qū)出具的證明和蓋章逐漸增多，社區(qū)被稱為“萬能居委會”，社區(qū)公章被譽(yù)為“萬能章”。據(jù)調(diào)查，該社區(qū)出具的蓋章證明涉及幾十個(gè)部門單位，內(nèi)容涵蓋戶籍管理、居民身份、婚姻關(guān)系、房屋權(quán)屬、違法犯罪記錄、居民現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)等與居民相關(guān)的各種事項(xiàng)。一些行政部門對社區(qū)出具證明事項(xiàng)范圍并不清楚，在一些事項(xiàng)處理上要求居民回社區(qū)出具相關(guān)證明，有些事項(xiàng)確實(shí)不該由社區(qū)出證或雖可出證但社區(qū)難以掌握和核實(shí)情況的事項(xiàng)，都交辦給了社區(qū)。

（五）懸掛的機(jī)構(gòu)牌子多

據(jù)調(diào)查，該社區(qū)共懸掛十幾塊牌子，涉及到民政、衛(wèi)生、綜治、紀(jì)檢、工商、教育、環(huán)保等部門。許多部門都要求社區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立組織機(jī)構(gòu)、懸掛牌子，實(shí)際上這些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡。掛牌子本是明確相關(guān)職責(zé)，如果每個(gè)機(jī)構(gòu)都在社區(qū)掛牌，五花八門，容易陷入形式主義，增加社區(qū)工作負(fù)擔(dān)。雖然省、市出臺了社區(qū)減負(fù)政策文件，對社區(qū)掛牌進(jìn)行清理，但是工作內(nèi)容并沒有因此而減少，隨著減負(fù)政策的落實(shí)和時(shí)間的推移，一些牌子又再次掛到了社區(qū)，出現(xiàn)各種行政性事務(wù)的轉(zhuǎn)嫁。

（六）連接的信息網(wǎng)絡(luò)多

據(jù)該社區(qū)工作人員反映，許多上級政府部門建立信息網(wǎng)絡(luò)并延伸到社區(qū)，設(shè)立專線專網(wǎng)，目前有10多個(gè)，主要來自組織、紀(jì)檢、政法、計(jì)生、人社、民政、司法、文化、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門。由于這些網(wǎng)絡(luò)平臺都是各個(gè)部門單獨(dú)創(chuàng)建的，都要求錄入信息并及時(shí)更新，而且互不兼容、數(shù)據(jù)資源無法共享，社區(qū)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、重復(fù)錄入、重復(fù)采集，造成人員和資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為高效地完成這些工作，不僅要求社區(qū)工作人員要會電腦操作，還要掌握相關(guān)技術(shù)，心理負(fù)擔(dān)加劇。

三、社區(qū)負(fù)擔(dān)生成機(jī)制

（一）社區(qū)治理體制不順

社會管理體制的缺陷是社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的本質(zhì)原因。主要集中在以下三個(gè)方面:政社不分，職責(zé)不清；職能部門間缺乏良性溝通；社會組織發(fā)展滯后。

1.政社權(quán)責(zé)邊界模糊

在國家社區(qū)治理中，法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定了基層政府、派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會之間的職責(zé)范圍及其關(guān)系。社區(qū)的性質(zhì)是居民自治機(jī)構(gòu)，社區(qū)的三大職責(zé)分別是:組織居民開展自治活動；協(xié)助基層人民政府開展工作；組織開展監(jiān)督活動。［12］但由于貫徹執(zhí)行不到位，政府部門與社區(qū)之間職責(zé)變得不清晰，政府越位、錯(cuò)位與缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。政府掌控社區(qū)的人員、經(jīng)費(fèi)等重要資源，社區(qū)不得不依附于基層政府，致使政府部門把社區(qū)居委會作為派出機(jī)構(gòu)。原本政府與社區(qū)即國家與社會的關(guān)系異化為上級政府和下級政府的關(guān)系，政府指導(dǎo)變?yōu)檎I(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)協(xié)助成為社區(qū)負(fù)主要責(zé)任。社區(qū)承擔(dān)基層政府轉(zhuǎn)移下放的社會治理和公共服務(wù)職能，擠壓了社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能和資源。

2.政府部門間缺乏良性溝通

現(xiàn)行的行政管理體制中，政府職能分散在各個(gè)部門，形成獨(dú)立的體系［13］，相互之間缺乏溝通、交流與協(xié)作，適應(yīng)了專業(yè)化分工的要求，但同時(shí)也產(chǎn)生了各自為政的現(xiàn)象，政府碎片化問題凸顯。權(quán)力和資源被分配在各個(gè)部門手中，各部門根據(jù)自身利益來制定對其有益的政策，在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，這種以保護(hù)本部門利益為目標(biāo)的做法，可能在某種程度上會造成對整體公共利益的損害。各政府職能部門在社區(qū)層面上嚴(yán)重分割，為了爭奪“社區(qū)”這個(gè)資源，都盡可能地將屬于部門內(nèi)的管理和服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社區(qū)，例如，社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)平臺的建立、臺賬資料的準(zhǔn)備、檢查考核的文件等，各職能部門在責(zé)任缺失、缺乏整合、溝通不暢的局面下，不僅導(dǎo)致社區(qū)工作內(nèi)容重復(fù)繁雜，社區(qū)人員壓力激增，而且造成資源浪費(fèi)，影響了整體利益和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.社會組織發(fā)育不足，治理主體單一

長期以來，單一的政府管理體制與政府職能的膨脹抑制了社會組織的發(fā)展，政府包攬了一切活動和資源，全面控制一切社會事務(wù)，社區(qū)組織、志愿者服務(wù)等非政府組織幾乎不可能存在。［14］近年來，隨著國家放管服改革的持續(xù)深入，政府逐漸向社會放權(quán)，增添了社會組織的活力。然而由于體制、經(jīng)費(fèi)、人員、管理運(yùn)行等因素的限制，社會組織的發(fā)展比較緩慢，存在數(shù)量少、規(guī)模小、結(jié)構(gòu)失衡、管理粗放的問題，此外，當(dāng)前社區(qū)社會組織主要集中于娛樂性，專業(yè)性服務(wù)、公益性活動等組織比較稀少，大量的行政性事務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的管理與服務(wù)工作只能落到被異化了的社區(qū)居委會身上。同時(shí)基層政府在向社區(qū)組織購買公共服務(wù)時(shí)，很難找到合適的社會組織來承接，社會治理主體比較單一，往往只能由社區(qū)居委會來承擔(dān)，社區(qū)負(fù)擔(dān)加重。

（二）社會結(jié)構(gòu)變遷

1.居民構(gòu)成的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

伴隨經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，商品房政策和戶籍制度的改革，人口流動更加頻繁，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。不同的民族、不同的單位、不同的文化、不同的年齡、不同的職業(yè)的人群居住在同一個(gè)社區(qū)，缺乏共同的精神文化和價(jià)值觀念，彼此不熟悉不信任，甚至相互對立起來，社區(qū)居民內(nèi)部矛盾多發(fā)。社區(qū)居委會在面對日益復(fù)雜的居民結(jié)構(gòu)時(shí)，社區(qū)居民各種臨時(shí)性、突發(fā)性需求急劇上升，社區(qū)工作人員處理居民事務(wù)的難度逐漸加大。當(dāng)前社區(qū)的實(shí)際運(yùn)作主要依靠行政性指令、命令等，社區(qū)內(nèi)沒有經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)、被廣大居民共同認(rèn)可和遵守的行為規(guī)范和倫理準(zhǔn)則，居民結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性給本來事務(wù)就繁雜的社區(qū)增添了不少負(fù)擔(dān)。此外，結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性也在某種程度上影響了居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理的積極性，導(dǎo)致社區(qū)工作人員開展工作困難。

2.權(quán)利、利益和需求觀念深入人心

經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展也推動了人均生活質(zhì)量逐漸改善，長期以來被壓抑的要求得到釋放，尤其是城市居民的權(quán)利和利益觀念異常敏感，需求不斷提高。在社會轉(zhuǎn)型期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立伴隨著單位制逐步瓦解，住房商品化程度也在逐漸上升，社區(qū)日益成為一個(gè)地域性特征明顯的利益共同體。［15］廣大居民在社區(qū)內(nèi)擁有自己的物業(yè)產(chǎn)權(quán)，環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目、福利保障、物業(yè)管理水平等都與居民的利益切實(shí)相關(guān)，社區(qū)與居民之間的關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。居民對社區(qū)的要求越來越高，不僅需要社區(qū)開展形式多樣的文娛、體育、就業(yè)等相關(guān)活動，而且要求社區(qū)提供一些更加專業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目，如法律、金融知識以及市場化商業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)等，居民利益訴求和服務(wù)需求呈指數(shù)增長，社區(qū)壓力日益增大。

（三）治理重心下移

十九大報(bào)告指出“推動社會治理重心下移”，尤其是公共安全、公共管理下移等綜合管理職能的下移以及重在政府專業(yè)化職能的下沉和城市基本服務(wù)的下移。［16］社區(qū)作為基層政府在城市治理中的最底端，大量的公共事務(wù)勢必會轉(zhuǎn)移到社區(qū)這個(gè)最基本治理單元之中。社區(qū)不僅需要完成宣傳國家法律、法規(guī)和政策、維護(hù)社會治安、調(diào)節(jié)居民糾紛、反映居民意見和要求等居民自治的目標(biāo)，而且還必須承擔(dān)或協(xié)助基層政府及派出機(jī)構(gòu)開展的與居民利益有關(guān)的行政性工作。隨著國家治理任務(wù)的下移，再加上一些職能部門責(zé)任意識缺失，對社區(qū)的地位和自治性質(zhì)認(rèn)識不足，這在很大程度上助長了基層政府將行政重心下移轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，社區(qū)的行政性功能逐漸增強(qiáng)，成為政府部門開展工作的得力助手，社區(qū)負(fù)擔(dān)急劇增大，造成社區(qū)承擔(dān)的臨時(shí)性、緊急性任務(wù)較多且內(nèi)容繁雜難處理、臺賬多、檢查評比多以及不合理的證明多等。在“責(zé)任下沉”、“權(quán)力下放”的背景下，“上面千條線，底下一根針”，社區(qū)承接了環(huán)保、就業(yè)、法律、教育、公益等各項(xiàng)公共管理職能，造成巨大的壓力。

（四）居委會層面原因

1.人財(cái)事不匹配

目前，一些區(qū)級政府、街道辦事處將大量屬于自身職能范圍內(nèi)的城市社會治理任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)居委會，社區(qū)事務(wù)范圍擴(kuò)大，內(nèi)容越來越繁雜且要求更高，社區(qū)工作分工因此變得更加細(xì)致和專業(yè)化。面對此種現(xiàn)實(shí)情況，現(xiàn)有社區(qū)工作人員相對不足，社工隊(duì)伍能力素質(zhì)不高，同時(shí)缺乏一些系統(tǒng)性、專業(yè)化的培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會，造成社區(qū)工作理念、技術(shù)、方法跟不上時(shí)代的要求。此外，基層政府下派的任務(wù)需要耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重緊缺，一是由于社區(qū)居委會自身籌資能力和渠道不足，收入較少且不穩(wěn)定，未能建立長效的資金投入機(jī)制；二是政府財(cái)政撥款力度不夠，收不抵支；三是“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨時(shí)轉(zhuǎn)”的要求貫徹落實(shí)不到位，相關(guān)部門在將一些行政性、臨時(shí)性的工作交辦給社區(qū)時(shí)，并沒有提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，所實(shí)施的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”經(jīng)費(fèi)涉及的單位面窄，標(biāo)準(zhǔn)較低，難以支撐下發(fā)給社區(qū)的工作支出。

2.社區(qū)主動行政化

受傳統(tǒng)“官本位”思想和街居制度的影響，居委會把自己看作是政府組織而非居民自治組織，處于基層政府的“神經(jīng)末梢”，是政府力量的延伸。政府部門在轉(zhuǎn)移和下放社會治理和公共服務(wù)職能的同時(shí)，社區(qū)居委會也主觀傾向行政化。這主要在兩方面體現(xiàn)社區(qū)對政府的高度依賴:一是對社區(qū)人事方面的控制。在實(shí)際運(yùn)作過程中，基層政府及街道辦事處經(jīng)常干預(yù)社區(qū)居委會成員的選舉、隨意撤換借調(diào)社區(qū)工作人員至政府單位幫忙，實(shí)際上剝奪了社區(qū)居委會的人事自主權(quán)［17］；二是對社區(qū)經(jīng)費(fèi)的把控。街道辦事處控制社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)、黨組織活動經(jīng)費(fèi)等，社區(qū)如需資金必須以書面文件的形式向街道辦事處申請。此外，基層政府還對社區(qū)的臺賬等經(jīng)常進(jìn)行檢查考核評比，這也是對社區(qū)在某種程度上的控制。

四、社區(qū)治理減負(fù)增效的建議

面對當(dāng)前國內(nèi)社區(qū)負(fù)擔(dān)過重、社區(qū)服務(wù)效能不高、幾輪社區(qū)減負(fù)卻陷入“怪圈”等問題時(shí)，結(jié)合調(diào)研及訪談，從以下三個(gè)方面探索社區(qū)治理減負(fù)增效的措施，以供參考。

（一）理順社區(qū)治理體制

首先需要界定政府與社區(qū)的職責(zé)邊界。詳細(xì)制定政府在社會管理和公共服務(wù)中的權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確其具體權(quán)限和職責(zé)，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力使用的邊界，同時(shí)應(yīng)對造成社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的臺賬資料、考核評比等進(jìn)行全面清理，防止社區(qū)行政化。其次，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)對政府公共服務(wù)部門進(jìn)行全面整合，將下發(fā)給社區(qū)的管理和服務(wù)事項(xiàng)盡可能成立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一管理，建立有效的溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)基層行政人員的責(zé)任意識。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)信息化，整合社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺資源，建立和完善社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺［18］，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息資源共享。最后應(yīng)大力培育發(fā)展社會組織。政府應(yīng)承擔(dān)起培育和發(fā)展社會組織的重任，讓他們承接政府轉(zhuǎn)移下來的職能，消解社區(qū)負(fù)擔(dān)。［19］一方面應(yīng)出臺具有約束力的政策文件，明確社會組織的性質(zhì)、功能、培育和管理機(jī)制，培育一些具有社區(qū)專業(yè)性、服務(wù)性、公益性的社會組織。另一方面，政府對社會組織的培養(yǎng)需給予優(yōu)惠的政策支持、充裕的資金支持以及雄厚的人才支撐等，使其有能力承接政府的購買服務(wù)項(xiàng)目。

（二）強(qiáng)化相關(guān)部門職責(zé)

一是繼續(xù)貫徹落實(shí)社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格控制政府部門下發(fā)給社區(qū)的工作任務(wù)、條件、方式和程序。二是健全政府購買服務(wù)機(jī)制。加大社會組織孵化力度，培育發(fā)展社工服務(wù)組織，建立政府部門向社會力量購買服務(wù)制度和服務(wù)外包、公益創(chuàng)投、公益采購等機(jī)制［20］，規(guī)范購買服務(wù)程序和方式完善政府購買服務(wù)措施。政府購買服務(wù)需通過公開招標(biāo)的方式，引入競爭機(jī)制，選擇合適的社會組織來承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目，通過協(xié)議、委托等方式向社會服務(wù)機(jī)構(gòu)購買［21］。三是多渠道資金投入。各級政府應(yīng)按照“財(cái)政撥付、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、社會資助”的原則和公共財(cái)政的要求［22］，進(jìn)一步加大對社區(qū)經(jīng)費(fèi)的保障力度，建立穩(wěn)定長效的社區(qū)資金投入機(jī)制，以此保證社區(qū)工作的正常運(yùn)行。如在社區(qū)公益創(chuàng)投活動中探索社區(qū)公益金眾籌的辦法，鼓勵(lì)以社區(qū)慈善捐贈、建立基金會、公益金眾籌等方式［23］，來引導(dǎo)社會資金更多的向社區(qū)治理領(lǐng)域投入。

（三）增強(qiáng)社區(qū)自治能力

第一，發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)黨組織是社區(qū)各組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)黨建統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)建設(shè)。［24］黨組織應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，整合社區(qū)居委會、社區(qū)其他組織及駐區(qū)單位的資源。充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，在尊重居民意愿的情況下引導(dǎo)居民參與社區(qū)自治。可以通過黨員個(gè)人的模范作用來實(shí)現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的有效發(fā)揮，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、黨員帶頭、群眾參與的社區(qū)治理機(jī)制。［25］第二，加強(qiáng)社區(qū)居委會建設(shè)。強(qiáng)化社區(qū)居委會制度建設(shè)，完善居委會的組織體系，提高社區(qū)干部隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)社區(qū)工作人員專業(yè)化、職業(yè)化能力建設(shè)，加大對社區(qū)干部的培訓(xùn)力度和技能提升。第三，提升居民參與度。完善各項(xiàng)制度，拓寬居民表達(dá)訴求和意見的渠道。發(fā)揮文化牽引作用，營造良好的社區(qū)氛圍。完善社區(qū)服務(wù)功能，為社區(qū)居民提供更多專業(yè)性、公益性強(qiáng)的服務(wù)，擴(kuò)大居民參與，增強(qiáng)居民對社區(qū)的認(rèn)可度，提高辦事效率，為社區(qū)工作減負(fù)增效。

五、總結(jié)與不足

近年來隨著公共治理重心下移，社區(qū)承擔(dān)的管理和服務(wù)工作逐漸增多，這是社區(qū)發(fā)展和建設(shè)過程的必經(jīng)階段。社區(qū)減負(fù)增效成為當(dāng)前基層治理的重要主題之一。通過對社區(qū)進(jìn)行訪談和調(diào)研，收集整理與社區(qū)負(fù)擔(dān)有關(guān)的資料，對社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的表現(xiàn)形式及其原因進(jìn)行分析，并從理順社區(qū)治理體制、強(qiáng)化相關(guān)部門職責(zé)、增強(qiáng)社區(qū)自治能力三個(gè)方面提出社區(qū)減負(fù)增效的一些對策建議。

由于客觀條件和自身研究能力的有限，研究還存在很多不足之處。一是難以獲得客觀的第一手資料，資料收集和分析可能不夠深入。二是缺乏宏觀層面的把握和分析，未能與定量方法相結(jié)合以便使結(jié)果更加全面。總的來說，對于當(dāng)前社區(qū)負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)象，不能單純地依靠減少社區(qū)業(yè)務(wù)等表面做法來減輕社區(qū)負(fù)擔(dān)，只能暫時(shí)緩解社區(qū)工作人員的壓力。從長遠(yuǎn)來說，這對提高社區(qū)服務(wù)效能和管理水平益處不大。社區(qū)作為城市治理的最基本單元，社區(qū)業(yè)務(wù)繁多是常態(tài)，關(guān)鍵在于改善社區(qū)和上級政府之間的資源不匹配、權(quán)責(zé)不對稱的問題，形成多方參與共治的治理格局，理順當(dāng)前社區(qū)管理體制不順，提升社區(qū)服務(wù)效率和水平。