趙怡然

(南開大學 法學院,天津 300350)

一、問題的提出

(一)DS544的背景

2017年4月19日至26日,美國根據其《貿易擴展法》第二百三十二條對鋼鐵和鋁的進口進行了調查。針對這些調查,美國征求了有關方面的書面評論并舉行了公開聽證會，其后以書面報告的形式總結了從這些調查中得出的結論——鋼鐵與鋁的進口危害美國國家安全。2018年3月23日,美國據此對部分進口鋼鐵產品和鋁產品分別加征25%和10%關稅,對此中國在與美國磋商未果的情況下,將美國訴至WTO(DS544)。中方認為美方的措施性質實際上屬于保障措施,應當以《保障措施協(xié)定》規(guī)定為準,美方行為沒有遵守該協(xié)定中的相關規(guī)定,即使不屬于保障措施,也違反了GATT第二條、第一條與第十條。美國反駁稱其加征關稅是為了防止進口鋼鐵和鋁威脅其國家安全,其措施并不屬于保障措施,并援引GATT第二十一條的國家安全例外條款,來表明不構成對GATT第二條、第一條及第十條的違反,其做法符合WTO對于每個成員國賦予的“保護國家基本安全利益”的權力。由于以國家安全例外條款的適用為由進行辯護的WTO案件較少,在對于該條款中“基本國家安全例外”“國際關系中的緊急情況”等內容并沒有做出詳細的解釋,因此就需要通過條約解釋方法來理解此條款的真正含義。

(二)WTO關于條約解釋的規(guī)則

在WTO尚未成立前,條約解釋這一概念已經存在于國際公法領域,并被各國司法機構實踐。由于立法者的能力有限,不能完全預見未來,即使預見到,也未必會有好的規(guī)制辦法,并且語言具有局限性以及法律規(guī)定的一般性,在具體適用時,就需要進行解釋,再完善的法律在實踐中也具有漏洞,需要進行條約解釋。[1]條約解釋,顧名思義,是指條約解釋產品按一定的規(guī)則和方法對一個條約的具體規(guī)定的正確意義的剖析明白。[2]

DSU第三條第二款規(guī)定了WTO的條文解釋要“依照國際公法的解釋慣例”來解釋,這里的“國際公法解釋慣例”主要是指《維也納條約法公約》(以下簡稱《條約法》)第三十一條和第三十二條。具體來說,《條約法》第三十一條提到的解釋方法有約文解釋方法、上下文解釋方法、目的及宗旨解釋方法以及善意解釋原則。第三十二條是解釋條約可以使用的補充資料來解決在按照三十一條解釋過后仍然意義不明或實屬荒謬的情況,同時也有增加信服力的作用。除此之外還存在一些其他解釋方法,比如嚴格文本解釋方法,在“稀土案”中,專家組裁定《中國入世議定書》僅說明是《馬拉喀什協(xié)定》的組成部分,并沒有具體說明其中的具體條款是多邊貿易各協(xié)定的組成部分,因此《議定書》的相關條款也不會自動成為GATT1994的組成部分;再比如限制性解釋,在DSU第三條第二款中就規(guī)定了不得任意添加成員義務,縮減成員權利;還有演化解釋,WTO上訴機構在“美國蝦案”中,認為GATT1994第二十條中提及的“保護人類、動植物生命或健康”以及“保護可用盡的自然資源”的例外措施是可以根據情況的變動而進行調整的。

二、美國對于國家安全例外的解釋

(一)一般解釋規(guī)則

首先,美方先后對二十一條b款中的爭議詞語通過查詢權威詞典進行解釋。GATT第二十一條中的“它認為”中“它”指代WTO成員;“認為”是指“從某些角度或方面來看”,“某些角度或方面”理解為其后的“基本安全利益”;“必要性”的解釋中運用了“完全”“最高”這種帶有主觀色彩詞語;“安全”意為“避免暴露在危險之下”,從而進一步表示這種“安全”應帶有預防性色彩;在對“利益”解釋中有“潛在性”一詞,美方表示“潛在性”即說明不具有客觀性。在b款的下三項中,因為三項之間缺少“或”或“和”的連詞,就需要考慮每項與b款開頭的關系;第一項與第二項中開頭使用了“有關”一詞,是為了說明成員可以自主判斷并考慮實施相關行動的基本安全利益的種類;第三項中的詞語修飾的是b款開頭的“任何行動”,反映只是要求成員采取的行動發(fā)生在國際緊張狀態(tài)或戰(zhàn)爭情況下,并不要求這種“國際緊張狀態(tài)或戰(zhàn)爭”直接涉及到成員,基本安全利益是否受損還是要成員自主判斷,切斷了基本安全利益和上述情況的關聯(lián)。

其次,利用上下文對第二十一條b款的成員自主性進行進一步說明。第一,將c款與a、b款相比較。發(fā)現(xiàn)c款前少了“它認為”來反向說明前兩款是成員的自主判斷,因為在適用《條約法》的一般解釋規(guī)則的前提是“解釋必須賦予條約的所有條款以含義和效力”,不能對條約在解釋時做減法。第二,將第二十一條整體與第二十條進行對比。在第二十條的起首部分,有“非歧視”要求的限制性規(guī)定,故而可以對這樣的“必要性”是否屬于“非歧視”進行審查,并且二十條a、b、d款中并沒有第二十一條的“它認為”這樣代表自主判斷的關鍵詞,由此表示第二十一條缺乏像第二十條的可審查性來源。第三,與WTO其他協(xié)定中的條款進行比對。在美方舉例的《農業(yè)協(xié)定》第十八條七款、《GATS》第三條五款中,會直接提到成員自主判斷是否合適和有必要,在DSU第十二條九款和《原產地規(guī)則》第四條一款,對WTO成員、專家組、上訴機構或其他實體進行特殊考慮時語言明確,在DSU第二十六條一款中,直接規(guī)定了要接受專家組或上訴機構的附加檢查。以此說明,第二十一條中未像上訴條款一樣指定專家組、上訴機構等其他實體進行判斷,因此第二十一條應當具有成員自主判斷的性質。第四,結合后續(xù)協(xié)議。《條約法》第三十一條第三款(a)項中表明應當將后續(xù)協(xié)議也和上下文一并考慮來進一步加深解釋的真實性,美方引用了在解決“美國與捷克斯洛伐克之間美國出口措施爭端”的后續(xù)協(xié)議和各方態(tài)度表明第二十一條具有自決性質。

最后,使用了目的解釋的方法。美方援引GATT1994的序言中提及的“互惠互利導致實質性關稅減讓”而非“完全的關稅減讓”,因為關貿總協(xié)定中除了包含對成員設定義務之外還包括例外,因此GATT1994規(guī)定的義務和例外是分別單獨的承諾。

(二)補充解釋

首先,對GATT1994的談判歷史中關于第二十一條自決性的發(fā)展進行論述。起草修訂的歷史中主要借鑒的是ITO草案中的相關條款。在最初起草時,并沒有任何語言表示自決性,在其后的草案中逐漸增加了國家安全例外,并逐漸將此項獨立出來,在條款中加入了“它認為”的文字。通過安全例外條款的獨立化和文字用語的改變,美方借此表示GATT1994第二十一條與ITO關系一脈相承,因此應當具有自決性的特點。

其次,對“俄羅斯——過境運輸案“中專家組借用美方代表團的內部文件表達第二十一條不具有自決性質進行回應。第一,強調了材料本身不具有可用性。因為在《條約法》第三十二條中可以作為補充手段的條約準備工作資料,應當屬于公有領域,或者至少在所有的當事方手中,而美國代表團內部資料意味著并未引入談判過程,且被視為機密文件,這意味著此類文件是禁止使用的。此后舉例“EC-IT產品案”專家組的回應,“EC-Chicken Cuts案”中上訴機構的回應以及其他國際法庭的相關情況,表明在考慮《條約法》第三十二條作為補充解釋手段時,要側重于材料的可用性。第二,對專家組利用的美方內部文件內容作出回應。美方在否定內部文件可用性之后,強調即使拋開文件本身性質,其文件內容依然可以體現(xiàn)基本安全例外的自決性質。從使用文件的完整性來看,使用的內部文件并不是最終版本,不足以概括出美方真實意圖。美方援引美國國務院內部對話備忘錄的內容說明,1946年6月的內部審議中在美國向談判伙伴提交ITO憲章草案之前,美方已經認識到ITO義務可能威脅到國家安全,應允許美國“單方面”采取他們認為可能對安全有幫助的措施,并認為此例外應當不考慮戰(zhàn)爭威脅是否迫在眉睫。

最后,援引世貿組織成員的意見。舉例關貿總協(xié)定締約方接受加納在葡萄牙加入期間援引第二十一條規(guī)定、埃及關于阿拉伯聯(lián)盟抵制以色列公司的問題中援引第二十一條、“美國-影響尼加拉瓜貿易措施案”美方曾明確表示“第二十一條具有自決性質,GATT不是政治爭端論壇,無權對美國保護其基本安全利益的事務作出審判”以及1982年歐共體、加拿大和澳大利亞在施加影響阿根廷的貿易限制中也援引了GATT1994第二十一條,并在下一次的關貿總協(xié)定理事會會議上達成了關于第二十一條的決定,該決定的序言中兩次強調了第二十一條的自決性質,表示“采取必要的安全措施以及采取何種措施,均在每個締約方的權限之內”。

三、對我國的啟示

隨著國際貿易競爭的不斷加深,國際貿易局勢的激烈化程度不斷擴大,各國也在不斷尋求新的規(guī)避貿易風險的方法,并利用WTO這一平臺,對各種意義不甚明確的規(guī)定進行再解釋,來保護各國自身利益。我國作為世界第二大經濟體,身處全球貿易的洪流中,更是無法避免的會卷入貿易爭端。隨著我國“一帶一路”建設的發(fā)展,我國與他國的聯(lián)系將會更加緊密,各種各樣的貿易爭端將會層出不窮。因此,要想在未來的貿易爭端中占據優(yōu)勢,就必須要熟練掌握條約解釋的方法。

第一,應當深入研究WTO爭端解決中具體的條約解釋。從美國報告的解釋體系來看,較為全面的按照《條約法》的解釋方法進行,由點及面,邏輯結構上從條款詞語本身逐步擴大到整個條約,由字面含義逐步深入分析至目的與宗旨。我國在解釋條約上相對單一,如在DS414案中對于《SCM協(xié)定》15.2條以及《反傾銷協(xié)議》第3.2條進行解釋時,只單純的借用詞典對詞語的字面通常含義進行了解釋,來印證中國啟動反傾銷反補貼調查程序“證據”充分,沒有進一步就條款本身的上下文來進行深入分析,因此在說服力上,就顯得并不那么充分,這也是解釋大多數沒有被專家組和上述機構認可的原因之一。[3]因此,在這一方面,我國應當加強研究,在運用解釋規(guī)則時靈活化和具體化,加深證明力度,保障我國在WTO中的各項權利。

第二,在解釋條約上,不僅要完善自身的證明力度,還要盡力排除其他被動狀況。在報告中,美方不僅對條款進行了詳盡的闡釋,在條款后還對“俄羅斯——過境運輸案”中專家組的結論進行了分析和解釋,指出專家組分析邏輯帶有“結果導向型”、目的宗旨分析方式錯誤、談判歷史使用錯誤,以此說明專家組關于第二十一條“非自決性”的結論是不正確的,隨后通過分析GATT1994與《保障措施協(xié)議》的關系,表示《保障措施協(xié)議》與GATT1994第二十一條不沖突,因此不能以美方措施屬于保障措施而否定其援引”國家安全例外“。美方通過上述分析,主動性地排除了他國援引專家組結論或適用《保障措施協(xié)議》來駁斥美方,這種雙重保障的策略值得我國在未來可能出現(xiàn)的貿易爭端中條約解釋方面的問題上采用,不僅增加了本國在條約解釋上的說服力,還可以降低對方相關解釋的說服力。

第三,加快國際法專業(yè)人才的培養(yǎng)工作。自習近平總書記提出構建人類命運共同體理念,我國國際法學科建設愈加得到重視。然而與冉冉上升的國際地位不相符的是我國仍然缺乏強大的國際法研究能力以及高素質的國際法人才隊伍。在美國,其國際法人才培養(yǎng)主要集中于各個大學,法學和國際法學期刊數目繁多,大學內部研究氛圍濃郁,僅哈佛大學法學院的學生主編的法學刊物就多達17種,與之相比我國還差強人意。2月5日在中央全面依法治國委員會第三次會議中,習近平總書記再次強調“要加強國際法治領域合作,加快我國法域外適用的法律體系建設,加強國際法研究和運用,提高涉外工作法治化水平”,而首先就是要加強國際法專業(yè)人才的培養(yǎng)。筆者認為，可以通過鼓勵高校學生積極發(fā)表論文、參與國際法方面的辯論比賽、積極更新國際法相關數據庫的文獻內容等方式來提升我國國際法人才素質,使得我國在世界上的話語權更加夯實有力。