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近年來(lái),交城縣域經(jīng)濟(jì)取得了較大發(fā)展,但縣級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模也不斷加大。截至2019年底,交城縣政府性債務(wù)已達(dá)8.89億元。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范已成為當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政最重要的工作。
一是地方政府性債務(wù)規(guī)模呈居高不下趨勢(shì)。2019年,交城縣一般公共預(yù)算收入7.2億元。截至年底,交城縣政府性債務(wù)總額8.89億元,是2019年一般公共預(yù)算收入的1.23倍。除政府性債務(wù)之外,政府購(gòu)買服務(wù)、PPP項(xiàng)目未來(lái)支出、政策性掛帳、應(yīng)付工程款等資金數(shù)額也較大。
二是借債主體呈多元化的趨勢(shì)。近年來(lái),除縣級(jí)政府本身以外,醫(yī)院、學(xué)校等部門和事業(yè)單位,垃圾處理廠、污水處理廠等國(guó)有企業(yè),都成為了借債主體。多元化的舉債主體,使得政府性債務(wù)管理難度大大增加。
三是還本付息壓力逐年遞增??h級(jí)財(cái)政現(xiàn)有的稅收收入僅能維持正常的民生和運(yùn)轉(zhuǎn),政府性債務(wù)沒有足夠的償債準(zhǔn)備金。近年來(lái),交城縣級(jí)財(cái)政預(yù)算收入為5-7億元左右,還款壓力十分巨大。
四是對(duì)隱性債務(wù)的管控難度加大,部分債務(wù)顯性化風(fēng)險(xiǎn)較大。除政府性債務(wù)外,PPP項(xiàng)目未來(lái)支出責(zé)任,政策性掛賬,應(yīng)付工程款等隱性債務(wù)也十分巨大。因?yàn)殡[性債務(wù)的主體多樣化且各自具備相當(dāng)程度的獨(dú)立自主權(quán),因此管理難度相對(duì)較大。
第一,出現(xiàn)政府性債務(wù)問題的直接原因在于政府有限的財(cái)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求之間存在的矛盾。為加快縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,相關(guān)部門紛紛加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,忽略甚至是不管不顧有限的財(cái)政收入等縣級(jí)實(shí)際情況,交城縣級(jí)財(cái)政基本為吃飯財(cái)政,除了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生等必須支出外,幾乎沒有剩余財(cái)力可用于基設(shè)施投入及項(xiàng)目建設(shè)。
第二,出現(xiàn)政府性債務(wù)問題的根本原因在于財(cái)政體制和投融資體制的不完善。地方政府在事權(quán)與財(cái)權(quán)方面存在不對(duì)等狀況,有限的財(cái)政資金無(wú)法滿足不斷增加的剛性支出,導(dǎo)致出現(xiàn)舉借債務(wù)行為的內(nèi)部壓力。政府作為城市建設(shè)的主體,財(cái)政資金無(wú)法滿足需求的情況下,只能通過融資平臺(tái)進(jìn)行融資,從而出現(xiàn)舉借債務(wù)問題。
第三,當(dāng)前的干部考核機(jī)制不合理,是導(dǎo)致政府性債務(wù)問題的內(nèi)部原因。大部分干部存在政績(jī)、GDP、財(cái)政收人、基礎(chǔ)設(shè)施投入以及人民獲得感等方面的壓力,對(duì)財(cái)政投入的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等方面重視程度依然較弱,導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)者只注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),依靠舉借債務(wù)獲取資金,而忽視由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
第四,經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以政府為主導(dǎo),是導(dǎo)致政府性債務(wù)問題的深層次原因。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展中市場(chǎng)的主導(dǎo)作用并沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮,政府需要較多的財(cái)政資金來(lái)支撐地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但政府并沒有足夠的財(cái)力,導(dǎo)致了舉借債務(wù)行為。交城縣工業(yè)園區(qū)道路、水電及全縣供熱、供氣、垃圾處理、污水處理等項(xiàng)目建設(shè)都需要政府掏錢,舉借債務(wù)成了唯一途徑。
1.明確政府性債務(wù)舉借主體。政府性債務(wù)的舉借主體是政府及其所屬部門,政府性債務(wù)不得通過企事業(yè)單位舉借。任何部門未經(jīng)縣政府批準(zhǔn)不得自行舉債,不得私自簽訂還款協(xié)議、工程付款合同等。
2.嚴(yán)格限定政府債務(wù)舉借方式。縣級(jí)政府舉債的政府性債務(wù)應(yīng)在批準(zhǔn)的限額內(nèi),采取申報(bào)省級(jí)政府代理發(fā)行地方政府債券方式。其中:對(duì)沒有收益的公益性項(xiàng)目舉借的一般債務(wù),要以一般公共預(yù)算收入償還;對(duì)有一定收益的公益性項(xiàng)目舉借的專項(xiàng)債務(wù),要以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還。
3.嚴(yán)格控制政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目支出規(guī)模。PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí),要充分考慮財(cái)政承受能力。既要發(fā)揮政府規(guī)范舉債的積極作用,支持補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板,又要守住國(guó)家和法律的紅線,堅(jiān)持財(cái)政可持續(xù)發(fā)展,確??h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康平穩(wěn)發(fā)展。
1.將政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理,專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理,PPP及政府購(gòu)買服務(wù)中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出納入相應(yīng)政府預(yù)算管理?;蛴袀鶆?wù)確需由政府依法承擔(dān)償債責(zé)任的,償債資金納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。對(duì)未按要求納入預(yù)算管理的,不得安排財(cái)政性資金進(jìn)行償債。申請(qǐng)省政府代發(fā)行的地方政府新增債券,須列入當(dāng)年預(yù)算或預(yù)算調(diào)整方案,并報(bào)請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后,方可執(zhí)行。
2.嚴(yán)格限定政府性債券資金用途。新增政府性債券資金,只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得用于經(jīng)常性支出和樓堂館所建設(shè)。債務(wù)資金必須按照批準(zhǔn)的用途專款專用,接受財(cái)政和審計(jì)部門監(jiān)督。
3.完善政府性債務(wù)報(bào)告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度,有政府性債務(wù)余額的舉債單位應(yīng)及時(shí)向縣級(jí)財(cái)政部門報(bào)送政府性債務(wù)變動(dòng)情況,定期向社會(huì)公開政府債務(wù)限額、舉借、使用、償還等情況,自覺接受社會(huì)監(jiān)督。
1.分清償債責(zé)任。劃清政府和部門的償債責(zé)任,各單位未經(jīng)政府批準(zhǔn)的工程建設(shè)項(xiàng)目所欠的債務(wù)不得推給政府償還,切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。劃清政府債務(wù)和或有債務(wù)的償債責(zé)任,政府對(duì)政府性債務(wù)承擔(dān)償還責(zé)任,對(duì)或有債務(wù)嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi),并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。劃清政府與社會(huì)資本合作的償債責(zé)任,政府與社會(huì)資本合作的,按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。
2.切實(shí)履行政府債務(wù)償還責(zé)任。加強(qiáng)預(yù)算管理,實(shí)行剛性預(yù)算,全面執(zhí)行“無(wú)預(yù)算,不撥款”原則,并在年初預(yù)算中預(yù)留一定的債務(wù)化解資金。同時(shí),將政府性債務(wù)化解工作做為重要事項(xiàng)納入財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算,力爭(zhēng)在遏制增量的同時(shí),逐年化解存量。
3.依法妥善處理或有債務(wù)。對(duì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù),要依法妥善處置。對(duì)確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù),要將代償部分的資金納入預(yù)算管理,并依法對(duì)原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán);對(duì)暫時(shí)墊付的或有債務(wù),由相關(guān)單位共同協(xié)商,采取催收、起訴等方式,及時(shí)清繳。
1.實(shí)行政府債務(wù)限額管理制度。政府債務(wù)實(shí)行余額限額管理。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額(或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額),具體分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額。
2.加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析機(jī)制。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析,根據(jù)政府一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況,測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo),評(píng)估分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,對(duì)債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高時(shí),要積極采取措施,逐步降低風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低時(shí),要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長(zhǎng)速度。
3.強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置。要制定應(yīng)急處置預(yù)案,建立責(zé)任追究機(jī)制。出現(xiàn)償債困難時(shí),首先應(yīng)通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式,多渠道籌集資金償還債務(wù)。確實(shí)難以自行償還債務(wù)時(shí),要及時(shí)上報(bào),啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制,切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),并追究相關(guān)人員責(zé)任。