譚羚雁，郎悅

(中國刑事警察學院公安基礎教研部，遼寧 沈陽 110035)

一、問題的提出

2005年，朱光磊教授在一篇題為《“職責同構”批判》的論文中首次提出了“職責同構”概念。之后，圍繞該問題開展的學術研究蔚然成風。近年來，以職責同構為問題導向，對于“政府職責體系”“職責重構”“職責序構”[1]的研究成果也極為豐富。關于職責同構的概念，朱光磊教授提出：“職責同構是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統(tǒng)一、一致?！盵2]簡單來說，就是上級政府有什么機構，下級政府就相應設置什么機構，即所謂的“上下對口，左右對齊”。而且，學界達成共識，認為職責同構是中國縱向間政府機構設置和職責配置的總特點。無一例外，公安機關作為政府職能部門的重要組成部分，在機構設置和職責配置上也呈現(xiàn)出職責同構的特點，即中央公安機關和地方公安機關在職能配置上基本雷同，下級公安機關的部門設置基本上是上級公安機關的翻版。

2019年習近平總書記在全國公安工作會議上明確提出：“把新時代公安改革向縱深推進……加快構建職能科學、事權清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關機構職能體系……要深化同機構改革配套的相關政策制度改革，優(yōu)化職能配置、機構設置、力量資源配置，加強機構人員職能整合、業(yè)務工作融合、機制流程銜接?！盵3]顯然，公安機關機構與職能改革是新時期國家治理現(xiàn)代化的重要議題，對于理順公安機關的管理體制、優(yōu)化執(zhí)法流程、提升治理效能具有重大現(xiàn)實意義。然而，從目前全面深化公安改革的實踐來看，職責同構體制對于進一步理順公安機關縱向權責關系存在諸多阻礙。由此，基于當前中央對公安機關全面深化改革的總體要求以及公安機關職責同構的現(xiàn)實問題，筆者圍繞公安機關職責同構問題，就其理論邏輯、制度優(yōu)勢、制度局限性和未來改革等相關內(nèi)容進行梳理，從而形成關于公安機關職責同構問題的比較有針對性的研究成果，以期與該領域的學者們共同交流。

二、公安機關職責同構的理論邏輯與制度優(yōu)勢

公安機關職責同構的制度設計要追溯到新中國成立前中華蘇維埃政權時期。1931年11月，中華蘇維埃政權在江西瑞金成立，為維護工農(nóng)民主革命政權，組織建立了國家政治保衛(wèi)局。這是中國歷史上第一個工農(nóng)民主政權的公安保衛(wèi)機關。國家政治保衛(wèi)局沿用蘇聯(lián)的領導管理體制，采取了垂直管理模式，而且政治保衛(wèi)機關的設置一律嚴格要求上下對口。[4]這種垂直領導體制在上下對口的機構設置原則下，使得當時的公安保衛(wèi)工作最大程度上強化了縱向“條條”管理。這一時期公安保衛(wèi)機關的管理模式可以看作是新中國成立后公安機關職責同構的雛形。在新中國成立前公安保衛(wèi)機關設置的歷史傳統(tǒng)影響下，新中國成立后公安機關縱向機構職能配置基本沿襲了這一制度模式，演變發(fā)展成為當前公安機關的職責同構體制。目前，我國公安機關從部、省、市、縣四個層級來看，基本上是按照職責同構的原則設置機構和職能的，多數(shù)部門從上到下貫穿到底。

公安機關職責同構之所以能持續(xù)性地作為一項重要制度設計保留下來，一是職責同構符合科層制官僚體制的理論邏輯，二是這種制度設計對于公安工作有著明顯的制度優(yōu)勢。

(一) 理論邏輯：符合科層制官僚體制的層級指揮模式

從理論上看，公安機關職責同構符合德國社會學家馬克斯·韋伯理想的層級官僚制度設計，能夠有效發(fā)揮直線職能制的縱向指揮優(yōu)勢。行政學創(chuàng)始人威爾遜在談及行政的概念與本質(zhì)時，認為所謂行政就是關注政府做什么，以及如何高效率地去完成。在美國行政學家古德諾看來，效率是衡量行政工作的重要標尺。而且，傳統(tǒng)行政學理論主張“政治—行政二分”，即政治是制定政策，行政就是執(zhí)行政策，決策與執(zhí)行在傳統(tǒng)行政學理論中被截然分開。概括來講，這種強調(diào)效率、決策與執(zhí)行分開的觀點關注的重點是組織內(nèi)部從上而下的層級指揮鏈條及其層級指揮能夠帶來的內(nèi)部秩序性。無獨有偶，馬克斯·韋伯提出的理想的層級官僚體制理論進一步豐富了傳統(tǒng)行政學關于效率的觀點。馬克斯·韋伯認為，建立在合理—合法基礎上的政治權威是最正統(tǒng)的，具有普遍認同的政治合法性。這種合理—合法的政治權威的主要特點包括：明確的制度規(guī)范、嚴格的執(zhí)行鏈條、科學的職位設置、成員的培訓選拔以及職位的非人格化等。只要具備了上述要素，就能確保組織系統(tǒng)內(nèi)部的穩(wěn)定性，而且組織任務也能有效地執(zhí)行。按照傳統(tǒng)行政學的理論邏輯，職責同構作為一種能夠維持科層制上下指揮鏈條關系的制度設計，是非常典型的科層制官僚體制。公安機關上下機構、職能設置的高度一致性應該說是維持公安機關內(nèi)部政令暢通、提升指揮效率的理想化設計。

(二)制度優(yōu)勢：有利于政令暢通、指揮高效

對于公安實踐來講，職責同構體制的制度優(yōu)勢主要表現(xiàn)為：確保上級與下級間政令暢通，有利于從上至下公安指揮工作的高效率實現(xiàn)。

首先，從計劃經(jīng)濟體制下的政權穩(wěn)固與經(jīng)濟恢復來看，公安機關職責同構是新中國成立初期政治安全發(fā)展局勢的剛性需求。計劃經(jīng)濟體制下，為全面調(diào)動社會資源，政府以全能型的角色定位發(fā)揮集權優(yōu)勢，尤其是面對新中國成立初期國內(nèi)嚴峻的政治經(jīng)濟形勢，職責同構體制可謂給予政府有序管理注入了強心劑，而且職責同構體制也的確幫助當時的政府管理度過了嚴重的社會政治經(jīng)濟危機。公安機關作為負責鞏固政治安全和維護社會秩序的重要職能部門，為實現(xiàn)自上而下公安機關職能任務的有效履行，職責同構體制也順理成章地成為公安機關業(yè)務運行的重要制度保障。

其次，公安機關職責同構符合公安機關管理體制的需求。認識到國家政治保衛(wèi)局垂直領導體制的弊端，最終確定公安機關的管理體制為“統(tǒng)一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”。這一管理體制的主要目的在于加強中央公安機關的統(tǒng)一領導，實現(xiàn)公安工作領導指揮權力的集中化，同時兼顧地方公安工作的實際需求。概括來講，公安工作應確保同時促進“兩個積極性”。當然，在20世紀90年代末隨著國家分稅制改革后對中央權力的集中傾斜，地方公安機關的權責配置必然是以中央公安機關權力的集中統(tǒng)一為前提的。上下一致對口的機構職能設置正是一項能夠確保中央公安機關權力集中的重要制度保障。職責同構體制下的上下對應，能夠有效實現(xiàn)公安機關業(yè)務工作關系的上傳下達、政令通暢。很多業(yè)務工作與專項行動的開展，都可以借助縱向一致性的層級鏈條實現(xiàn)層層傳遞與層層執(zhí)行。因此，職責同構體制方便公安管理工作的有效開展，其先天的制度優(yōu)勢，也使得公安機關為實現(xiàn)權力集中和統(tǒng)一而對其尤為青睞。

三、公安機關職責同構的制度局限性

盡管職責同構體制能一定程度上確保政令暢通、提升指揮效率，但該體制在運行過程中所帶來的問題也是非常明顯的，并且對現(xiàn)行公安機關的管理造成了諸多負面影響。

(一)機構設置上下高度同構，加劇條塊矛盾

我國現(xiàn)行的公安管理體制是“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”。該管理體制既能確?！皸l條”上的政令統(tǒng)一，同時在統(tǒng)一的前提下有利于發(fā)揮“塊塊”的主動性和積極性。然而，現(xiàn)行的職責同構體制不利于理順“條塊”關系，甚至在一定程度上加劇了“條塊”矛盾與沖突。受職責同構體制的影響，公安機關從部省市到區(qū)縣在機構設置和職能配置上幾乎保持一致，使得公安業(yè)務工作自上而下形成統(tǒng)一的指揮鏈條，也就加強了“條條”的管理力度。然而按照“條塊結合，以塊為主”的現(xiàn)有體制模式，條管力度的加強與以塊為主必然存在不可調(diào)和的矛盾沖突。因此，職責同構體制使得“條塊”關系更加復雜，難以協(xié)調(diào)。因此，有相關研究認為，如果在不改變目前職責同構體制的情況下，“條塊結合、以塊為主”不宜再使用，只提“統(tǒng)一領導、分級管理”似乎更合適；[5]甚至有提議認為，“以塊為主”調(diào)整為“以條為主”，尤其是在區(qū)縣級公安機關的業(yè)務領導指揮中，應當以“條條”管理為主。

(二)縱向職責交叉，導致權力越位、缺位、錯位

職責同構體制下，上級公安機關每增加一個新的部門，下級公安機關都會相應增加一個新的部門。而且在機構設置上下對口的同時，職能配置也無任何差異性。上級管什么，下級就管什么，上級會把工作任務直接指派給相應的下級部門，導致縱向部門職責交叉，工作任務一級壓一級。這樣一來，上下級公安機關什么都管，卻什么也管不好。該上級負責的公安工作宏觀規(guī)劃、規(guī)范制定等戰(zhàn)略性工作，該下級負責的基層業(yè)務治理等微觀工作都會因此受到影響，權力越位、缺位、錯位現(xiàn)象也會屢屢出現(xiàn)。此外，由于縱向職責交叉，各個部門在工作中很有可能封閉信息、互相爭功，形成“信息孤島”現(xiàn)象，部門壁壘重重。同時，縱向職責交叉導致部門職責權限混淆不清，當工作出現(xiàn)失誤時，各部門通常逃避責任、互相推諉，難以界定責任主體，無法開展事后的問責追責。比如某地發(fā)生了一起突發(fā)事件，省、市、縣三級公安機關都有權到場了解情況，但是對事件的具體處置方案卻難以制定，[6]這說明在具體的警務實踐中縱向各層級的工作任務大致相同，基層公安機關缺少對問題處置的自主權。

(三)責任層層下壓，導致“上有政策，下有對策”

職責同構體制下，上級公安機關更便于將工作任務層層下達，通過自上而下的指揮鏈條推動任務的完成。一方面，上級公安機關主觀上希望將自己的管理鏈條盡可能地往下延伸，因此會硬性要求地方公安機關的機構設置必須與上級保持一致性，導致地方公安機關在機構設置上沒有自主選擇的余地。盡管2006年出臺的關于縣級公安機關機構設置方案中，早就提出地方公安機關可以因地制宜，選設適合本地實際工作需要的機構部門，但實際落實的效果并不樂觀。另一方面，下級公安機關在機構設置上也會主動與上級保持一致，以爭取上級公安機關更多的政策支持。無論公安機關目前的機構設置是主動一致還是被動一致，現(xiàn)實情況是地方公安機關承接了太多本不該由自己承擔或根本承擔不了的工作，導致基層負累重重。尤其是繁重的業(yè)務工作與警力編制、資源配備、財政投入不相適應的情況下，上級責任層層下壓，只能使得基層在工作中有選擇性地執(zhí)行，“上有政策，下有對策”因此也就產(chǎn)生了。比如，派出所民警在抱怨工作時會提到：什么都管，什么都管不好，上級部門都成了考核部門。這樣一來，層級鏈條中處于工作一線的基層民警擔負了過多的責任壓力，職責同構體制某種程度上也帶來了權力上移、上級轉(zhuǎn)移工作壓力的不良現(xiàn)象。正所謂“上面千條線，下面一根針”，這是職責同構體制下基層公安機關最真實的工作局面。

(四)制約了橫向大部制大警種的改革進程

目前，公安機關橫向職責體系正在積極推動大部門大警種的制度改革。所謂大部制，就是對公安機關橫向部門間職能相同或相近的機構進行整合，或撤銷職責交叉、辦事效率較低的機構部門，或?qū)β氊熃徊娴牟块T進行合并。大部制改革的目的就在于集中有限的警力資源，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，從而避免部門間因職責分工過細產(chǎn)生的責任推諉問題。當前地方公安機關的大部制改革正如火如荼地開展，尤其是區(qū)縣級公安機關的大部制改革更是重中之重。需要明確的是，縱向職責同構與橫向大部制有著緊密的關聯(lián)。縱向職責同構體制不進行改革，尤其是區(qū)縣級的機構設置和職能配置不做調(diào)整，勢必會影響橫向大部制大警種的改革進度。如果地方公安機關的機構設置依然是上級公安機關的翻版，嚴格的上下對應性就不可能有效推動橫向部門按照業(yè)務實際需要進行職能整合。因此，公安機關職責同構體制一定程度上會嚴重制約大部制大警種的改革進程。因此，為了適應中央和地方公安機關大部制改革的趨勢，亟需對職責同構進行適應性的改革。具體來看，就是要在相關法律法規(guī)的范圍內(nèi)，允許當?shù)毓矙C關根據(jù)實際情況，整合組織機構和職能，構建科學高效、具有層次差異性的公安機關縱向職責體系。

四、公安機關職責同構存在局限性的原因

綜上所述，公安機關職責同構是我國特定歷史時期形成的制度形式，具有歷史發(fā)展的必然性，同時也符合科層官僚體制的理論邏輯，對于公安實踐工作具有重要的制度優(yōu)勢。但隨著管理環(huán)境的變化，公安機關職責同構體制也存在著制度局限性，改革已是當務之急。具體來看，公安機關職責同構的制度局限性主要源于以下幾個方面：

(一)“全能公安”思維根深蒂固

全能型政府是形成于我國計劃經(jīng)濟時期的一種管理理念。在新中國成立初期特殊的歷史背景下，政府通過壟斷和調(diào)配各種社會資源，以實現(xiàn)政權穩(wěn)固和經(jīng)濟恢復發(fā)展。在集中力量辦大事的理念指導下，行政體制內(nèi)部中央政府必須采取對地方政府的絕對領導，發(fā)揮主導作用，以便于全國從上到下管理工作的有效開展。公安業(yè)務領域同樣按照“全能公安”的管理模式運轉(zhuǎn)，地方公安機關按照中央全面部署“對口”設置其組織機構和職能部門，因此職責同構與“全能公安”在計劃經(jīng)濟時代是相輔相成的。凡是涉及公共安全方面的事務均由公安機關負責，而且大包大攬，一抓到底，集中統(tǒng)一，一定程度上實現(xiàn)了公安系統(tǒng)內(nèi)部警令傳遞與執(zhí)行的暢通。但隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的逐漸過渡，計劃經(jīng)濟時代形成的“全能公安”思維已明顯不適合市場經(jīng)濟時代公安工作改革的要求，而且“全能公安”思維也導致公安機關的職責邊界十分模糊，“有困難找警察”的慣性思維已經(jīng)深入到群眾的生活中，基層民警做的事遠遠超出了法定的職責范疇，耗費了大量的警力資源。到底什么該管、什么不該管至今也未有明確的定論。公安機關職能過于寬泛、權限不清，越來越成為制約我國公安工作發(fā)展的瓶頸。“全能公安”思維必須向有限公安、責任公安、法治公安、服務公安轉(zhuǎn)變。

(二)職責劃分的法律法規(guī)不健全

對于公安機關的職責劃分主要體現(xiàn)在《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)、《公安機關組織管理條例》中。就這兩部法律法規(guī)的內(nèi)容來看，并沒有完全覆蓋公安機關職責的現(xiàn)實情況。這兩部法律法規(guī)正處于亟待修訂的過程中，關于職責劃分的相關內(nèi)容亟待進一步完善。立法滯后已經(jīng)成為制約公安機關機構改革和職能轉(zhuǎn)變的重要因素。在《人民警察法》中，主要涉及到14項警察的法定職責，這些職責范圍不僅過于籠統(tǒng)，而且未明確縱向各部門的職責劃分。另外，《公安機關組織管理條例》對于公安組織機構的設置有如下規(guī)定：縣級以上地方人民政府公安機關在本級人民政府領導下，負責本行政區(qū)域的公安工作，是本行政區(qū)域公安工作的領導、指揮機關。盡管《公安機關組織管理條例》提出了各層級公安機關的屬地管理原則，但并未對各層級公安部門的分管職責進行明確劃分。由于法律法規(guī)的不健全，使得當前部門機構的職責籠統(tǒng)地混淆在一起，缺少法治化的制度規(guī)范。

(三)公安機關事權劃分不清晰

從以往文獻看，學術界關于公安機關職責同構問題的研究較為零散，而且主要是從公安事權劃分的角度展開的。主流觀點認為，公安事權劃分不清是導致公安機關職責同構的關鍵原因之所在。[7]正是因為事權劃分不明確，才導致公安機關縱向各層次部門職責交叉、職能重疊、機構臃腫、效率拖沓。一是事權劃分沒有明確嚴格的法律依據(jù)。上已提及，《人民警察法》《公安機關組織管理條例》中都未對公安事權作出明確的條款規(guī)定。二是事權劃分法律依據(jù)不明確導致事權配置非制度化，主觀隨意性強，事權劃分的行政化導向過于明顯。當前，公安事權改革已成為公安改革的關鍵突破口，事權的法治化建設必然在職責同構體制改革中發(fā)揮重要作用。

(四)與公安事權相配套的其他改革相對滯后

在公安事權劃分及法治化的基礎上，需進一步加強事權與編制、事權與財權的配套改革。目前來看，一是公安編制尤其是地方公安機關的編制權限是中央過度收緊，地方公安編制的申請、審批和調(diào)整缺乏靈活性，很難做到因地制宜。二是公安事權與財權不相適應。最突出的問題就是工作任務不斷向地方轉(zhuǎn)移，而對于地方的財政支持卻遠遠不到位，從而導致地方公安機關事務多，但必備的警力資源、財政經(jīng)費等卻始終難以滿足工作需要，導致地方公安機關開展工作時捉襟見肘。

五、公安機關職責同構的改革路徑

綜上所述，對于公安機關職責同構需要兩方面地看待。一方面，公安機關職責同構的形成受到我國歷史傳統(tǒng)文化的影響，同時該體制具有明顯的制度優(yōu)勢；另一方面，職責同構體制在社會多元化的發(fā)展趨勢下，其制度局限性也不可忽視。因此，不能一味地擯棄公安機關的職責同構體制，還是要綜合考慮實際工作需要，對該體制進行適度調(diào)整，以使其更符合新時代公安工作發(fā)展的實際需要。筆者認為，公安機關職責同構體制的改革與優(yōu)化需重點考慮以下幾個方面：

(一) 明確公安機關的公共服務和責任導向

在傳統(tǒng)認識里，普遍認為“向上服從”是公安工作的主線索，即下級公安機關要做的工作是源于上級公安機關下達的任務。這種傳統(tǒng)認識雖然具有合理性，但不免過于狹隘。地方公安機關在組織管理鏈條上，受到上級公安機關的指揮、領導和監(jiān)督，但公安機關更直接面向所轄區(qū)域的業(yè)務需求和公眾的期待。因此，盡管上級有監(jiān)督、有考核，但地方公安機關應當具有服務和責任意識，要真正關切到當?shù)厣鐣舶踩卫淼膶嶋H工作。如果地方公安機關各項工作的開展只是為了迎合上級，那么真正意義上的公安機關職能改革就很難實現(xiàn)。公安機關職責體制的重構必須轉(zhuǎn)變“權力本位”的傳統(tǒng)理念，向“服務和責任本位”轉(zhuǎn)變。

(二) 確立有限公安理念，科學界定公安機關的職能范疇

要理清公安機關內(nèi)部縱向?qū)哟伍g的職責，首先必須科學界定公安機關自身的職責范疇與邊界。如果公安機關自身的職責范疇模糊、不清晰，就不可能很好地理順內(nèi)部各部門間的權責關系。公安機關的職責范疇界定：一是要改變傳統(tǒng)的“全能公安”理念，公安機關要擺正自己的職能定位，擯棄原有的大包大攬工作風格，在有限公安的框架下厘清職責邊界；二是在相關的法律法規(guī)中，以條款的方式明確公安機關的職責以及不履責所產(chǎn)生的法律后果；三是可以在條件允許的情況下，建立公安機關與其他行政部門、社會組織以及公民個人的“職責共建”協(xié)議，以推動第三方警務模式的發(fā)展與完善。

(三)以大部制改革為契機，推進基層機構設置的“適度異構性”

當研究職責同構問題時，必然要關聯(lián)到職責異構。與職責同構體制的上下高度一致性相區(qū)別，職責異構是指縱向各層次部門之間的差異性尤為明顯，上下機構設置、職能配置都有很大的差別。對于以美國為代表的聯(lián)邦制國家，職責異構是通常的體制模式?？梢哉f，職責同構與職責異構在優(yōu)勢方面是互相彌補的。但要明確一點的是，雖然異構體制可以更好地調(diào)動地方政府的積極性，賦予地方更多的自主權，但在單一制的中國，純粹的職責異構肯定是行不通的。對于公安機關的體制設計來講，完全的縱向職責異構是不現(xiàn)實的。筆者認為，公安機關的改革可以實行“同構與異構并行”的運行模式。按照當前公安機關的改革現(xiàn)狀來看，部、省、市三級公安機關可主要采取同構的方式設置機構，縣級公安機關則可以嘗試適度的異構性。目前公安機關開展的大部制大警種改革其實就是對適度異構性的實踐嘗試，尤其是縣級公安機關的大部制改革實際上就是打破職責同構體制的有效舉措。

(四)明晰各級公安機關事權，加強事權配置的各項措施保障

當前關于公安事權的相關研究成果很豐碩，大致對于“中央公安事權”“地方公安事權”“中央與地方共管事權”作出了明確的劃分。筆者在此建議，關于三類事權的劃分借助以下舉措可以更有效地加以完善：

一是堅持權責統(tǒng)一原則，推行公安機關權責清單建設。近年來，中共中央、國務院大力推進全國行政部門的權責清單制度建設，旨在明確政府權責范疇、實現(xiàn)政務信息公開、加強政府履責的社會監(jiān)督。公安機關在權責清單制度建設的要求下，積極健全各部門權責清單，以使其履責嚴格按照清單對照執(zhí)行，確保各部門事權履職到位。此外，還要建立健全權責清單的問責追責機制，加強對公安機關事權履責的事后監(jiān)督。

二是以“放管服”為依托，簡化公安機關行政審批流程。公安機關的“放管服”改革，實質(zhì)上就是減少從上至下的行政審批環(huán)節(jié)，簡化公安機關辦公流程，提升公安機關工作效率，為企事業(yè)組織、社會公眾等提供更便捷高效的公共服務。比如，公安機關在優(yōu)化地方營商環(huán)境中，以“放管服”為改革理念，就是要進一步梳理公安機關的職責范圍，減少不必要的行政性審批事權，更好地為公安機關事權配置與事權履責保駕護航。再比如，當前公安機關開展的一站式審批服務模式，或是線上審批中心的設置等，都有利于重新規(guī)劃公安機關的職責范疇，在有限公安的框架內(nèi)合理配置事權，提升社會管理與公共服務能力。

(五) 完善公安職能改革的相關配套制度

一是健全公安機關組織法律法規(guī)。前已述及，除了2006年國務院審議通過的《公安機關組織管理條例》外，有關公安機關內(nèi)設機構的行政組織法律法規(guī)遲遲沒有健全。因此，未來公安機關職能改革的重心之一就是要加快相關法律法規(guī)的科學修訂。當前，《人民警察法》與《公安機關組織管理條例》都處于修訂階段，而且學術界也已經(jīng)關注兩部法律法規(guī)在加強組織機構設置方面具體細節(jié)的修訂。具體來說，在當前依法治國的戰(zhàn)略要求下，為進一步科學規(guī)范地設置公安機關的內(nèi)部機構和部門，首先要將現(xiàn)有法律法規(guī)中所缺乏的對公安機關的部門編制、機構設置、權責界定、警種職責等內(nèi)容，展開充分的調(diào)研與論證工作，將可操作性的實施方案以立法的形式固定下來；其次，在相關法律法規(guī)的內(nèi)容修訂中，要注意對縱向各部門的職責權限進行差異化的界定，而且按照權責一致原則，明確各部門應履行的法定職責；最后，在立法的條款內(nèi)容中，明確建立公安機關各部門的問責追責機制，增加履責不力的相應懲戒措施。此外，還要廣泛梳理其他相關法律法規(guī)，諸如《治安管理處罰法》《刑事訴訟法》中關于公安職責的界定。[8]

二是要做好公安編制的配套改革工作。編制主要是依據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展、地域人口規(guī)模、社會治安狀況、地方事權配置等對不同轄區(qū)警力資源的配備。就目前來看，我國公安機關在編制上呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”的結構模式，即機關單位警力資源配置多，基層警力資源配置少。因此，有研究建議將這種“倒金字塔” 結構轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鹱炙本ε渲媒Y構。比如，在市級、縣級公安機關層面，重心主要是常規(guī)的行政管理、服務保障等綜合性管理工作，另外還應關注諸如案件中所需要的刑事技術鑒定等警務專業(yè)技術工作。與之相比，基層派出所的警力部署主要用于一線民警的治安巡邏、社區(qū)走訪等?；鶎舆@些工作通常起到治安案件、刑事案件的事前預防作用，因此應當考慮配置足夠充沛的編制資源。總之，按照實際的業(yè)務工作需要重新布置警力資源，編制隨著事權走，使編制與事權相適應。

三是完善公安事權與財權相適應的制度。與編制相同，公安事權與財權相匹配是實現(xiàn)公安機關職能轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容。2013年，中央在“深化財稅體制改革”中明確提出了“中央”“地方”“中央與地方共管”三類事權。2016年，國務院下發(fā)了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》明確提出，新形勢下，現(xiàn)行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度地存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。而且該《意見》對支出責任的闡述更加強調(diào)相關事權主體在財政事權上負有最直接的支出責任，即按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對于公安機關而言，該文件具有重要的指導意義。隨著公安事權的明確劃分及法治化，不僅編制要跟著事權走，財權與支出責任也要跟著事權走，確保事權履責能有足夠的財權作保障，實現(xiàn)公安事權與支出責任相適應。

六、結語

在當前國家治理現(xiàn)代化的趨勢下，構建職責明確、依法行政的政府治理體系是政府改革的重中之重。作為重要的政府職能部門，公安機關內(nèi)部的組織機構設置、權責關系等成為全面深化公安改革的重要突破口。職責同構作為長期以來公安機關的一種制度安排，我們需要認識其形成與發(fā)展的歷史必然性、制度合理性，但同時不能忽視該體制在新時期新環(huán)境下所表現(xiàn)出的問題。公安機關職責同構不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)槁氊煯悩?，但卻可以考慮在明確公安機關服務和責任導向下，以有限公安理念，實現(xiàn)基層公安機構設置的“適度異構性”，并輔以權責清單的邏輯構建以及行政審批的簡化等具體措施，推動公安事權的法治化。因此，公安機關的職責同構問題必須置于更全面的職責體系構建視角下去分析。