王海英,王偉峰

(煙臺(tái)大學(xué) 法學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

一、問(wèn)題的提出

為優(yōu)化投資環(huán)境、吸引外國(guó)投資,我國(guó)為外國(guó)投資者提供了除仲裁和訴訟等傳統(tǒng)爭(zhēng)議處理方式外的另一種途徑——外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制。該機(jī)制設(shè)立之初衷意在專門解決外商投資企業(yè)或其投資者與我國(guó)政府部門之間的行政糾紛,[1]48避免以上問(wèn)題進(jìn)入僵硬的司法程序。雖然仲裁和訴訟的爭(zhēng)端解決方式更顯公平公正,但其較強(qiáng)的對(duì)抗性往往導(dǎo)致雙方當(dāng)事人之間關(guān)系惡化,不歡而散。因此,于司法程序之外設(shè)置外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制,以其和緩手段(包括協(xié)調(diào)、督促等)解決外商與我國(guó)政府部門之間的摩擦乃至爭(zhēng)議,可以更好地維護(hù)外商與相關(guān)政府部門之間的良好關(guān)系,從而進(jìn)一步吸引外國(guó)投資。

在2019年《中華人民共和國(guó)外商投資法》(以下簡(jiǎn)稱《外商投資法》)頒布之前,該機(jī)制的有關(guān)規(guī)定僅限于2006年商務(wù)部頒發(fā)的《商務(wù)部外商投資企業(yè)投訴工作暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《商務(wù)部辦法》)以及各地方頒布的相關(guān)辦法。除《商務(wù)部辦法》屬于部門規(guī)章之外,其他均為地方規(guī)章,且各地規(guī)定不一。立法層級(jí)低下、規(guī)定較分散的現(xiàn)狀使該機(jī)制在運(yùn)行中出現(xiàn)較多亟待研究和解決的問(wèn)題。本文在梳理提煉現(xiàn)有外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制之辦法存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上,提出相應(yīng)的解決方案,以便在當(dāng)前我國(guó)不斷擴(kuò)大開放吸引外資的背景下,切實(shí)有效地發(fā)揮該機(jī)制的應(yīng)有作用。需要指出的是,根據(jù)《外商投資法》第26條和27條的并列規(guī)定,外商投訴中心與外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)是相互獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置,因此,本文所研究的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制僅包括面向外商投資企業(yè)或其投資者的投訴中心,不包括外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)以及臺(tái)商投訴協(xié)調(diào)處(中心)。

二、外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的現(xiàn)狀及缺陷

(一)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的現(xiàn)狀

我國(guó)目前對(duì)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的規(guī)定主要散見于商務(wù)部和各省市出臺(tái)的部門規(guī)章和地方行政法規(guī)之中。

首次確立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的是上海市于1989年出臺(tái)的《上海市外商投資企業(yè)投訴及處理辦法》。隨后,各地方效仿上海市先后頒布了相關(guān)辦法,如1997年的《遼寧省外商投資企業(yè)投訴辦法》、1999年的《淄博市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》、2001年的《北京市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》、2003年的《大連市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》和2005年的《浙江省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》等。各地方相繼頒布的上述辦法推動(dòng)了中央層面對(duì)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)程,商務(wù)部于2006年制定頒布了《商務(wù)部辦法》。此后,在大量引入外資的背景下,其他地方在《商務(wù)部辦法》的指導(dǎo)下紛紛出臺(tái)相關(guān)辦法,規(guī)范本地區(qū)的外商投訴工作。如2007年的《葫蘆島市人民政府關(guān)于印發(fā)葫蘆島市外商投資企業(yè)投訴辦法的通知》、2014年的《廣東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》等。以上辦法構(gòu)建起我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的基本框架。

不過(guò),由于上述各辦法主要是各地政府部門為因應(yīng)本區(qū)域內(nèi)的外商投資問(wèn)題而制定的部門規(guī)章或地方法規(guī),政出多門必然導(dǎo)致各地的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制之間存在沖突。有鑒于此,《外商投資法》第26條首次在法律層面設(shè)立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制:“國(guó)家建立外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制,及時(shí)處理外商投資企業(yè)或者其投資者反映的問(wèn)題,協(xié)調(diào)完善相關(guān)政策措施?！辈贿^(guò),該條只是簡(jiǎn)略地提及外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的功能及與其他爭(zhēng)端解決機(jī)制的銜接問(wèn)題,并未詳細(xì)地規(guī)定該機(jī)制的具體內(nèi)容。

由上可見,2019年《外商投資法》雖然從法律層面正式設(shè)置外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制,但是具體的規(guī)則內(nèi)容仍然停留在各地相關(guān)辦法間的沖突狀態(tài)。

(二)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的缺陷

如前所述,我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的具體規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)主要是散見于各地制定實(shí)施的相關(guān)辦法之中,這導(dǎo)致各辦法對(duì)該機(jī)制的規(guī)定存在立法內(nèi)容不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范和人員設(shè)置不明確等缺陷。

1.立法內(nèi)容不統(tǒng)一

(1)實(shí)體內(nèi)容欠缺統(tǒng)一性

第一，適用原則不統(tǒng)一。

目前出臺(tái)的有關(guān)我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)中對(duì)該機(jī)制適用原則的規(guī)定不盡相同,致使投訴事項(xiàng)的處理無(wú)法保障最終結(jié)果目標(biāo)的一致性。首先,在法律層面,外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制僅簡(jiǎn)略規(guī)定于《外商投資法》第26條,而該條沒(méi)有規(guī)定投訴工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)適用的原則。其次,在規(guī)章層面,《商務(wù)部辦法》以及其他地區(qū)相關(guān)辦法雖然明確了該機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循的若干原則,但是各辦法規(guī)定的具體原則遠(yuǎn)不相同。如《商務(wù)部辦法》第4條規(guī)定投訴受理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循公平、公正、合法的原則;《廣東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》第4條規(guī)定:處理外商投資企業(yè)投訴工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法有據(jù)、公平公正、方便高效的原則。欠缺統(tǒng)一的適用原則不僅會(huì)嚴(yán)重影響該機(jī)制下工作目標(biāo)、工作方法的選擇以及處理結(jié)果的追求,而且不利于外商投資企業(yè)相關(guān)方對(duì)該機(jī)制的理解,從而影響該機(jī)制的實(shí)施效果。

第二，受訴范圍不統(tǒng)一。

各辦法對(duì)可受理的投訴事項(xiàng)規(guī)定不一。根據(jù)上文所述,我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制最初意在解決外商投資企業(yè)與我國(guó)政府部門之間的糾紛,因此受訴范圍必然包含與行政行為有關(guān)的事項(xiàng)。

但在該機(jī)制演進(jìn)過(guò)程中,受訴范圍的規(guī)定出現(xiàn)偏差,各辦法中或?qū)⑹茉V范圍擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)糾紛,或直接摒棄原有該機(jī)制的設(shè)立目的,將受訴范圍僅限于經(jīng)濟(jì)糾紛的處理。

現(xiàn)行有效的各辦法對(duì)投訴中心可受理的投訴事項(xiàng)主要分為三類:第一,僅包括與行政行為有關(guān)的投訴事項(xiàng),如《大連市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》第2條、《河北省外商投訴處理辦法》第1條;第二,僅包括與經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)的投訴事項(xiàng),如《廣西壯族自治區(qū)外商投訴管理暫行規(guī)定》第2條、《遼寧省外商投資企業(yè)投訴辦法》第1條、《廣西壯族自治區(qū)外商投訴管理暫行規(guī)定》第2條;第三,包括但不限于與行政行為或經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)的投訴事項(xiàng),如《商務(wù)部辦法》第2條、《北京市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》第2條、《廣東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》第3條之規(guī)定等。

由此觀之,我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制存在同一機(jī)制下規(guī)制范圍不同的亂象,或傾向于行政爭(zhēng)議的處理,或傾向于經(jīng)濟(jì)糾紛的處理,甚至存在兜底條款以囊括所有爭(zhēng)議類型的處理。不同的受訴范圍不僅悖于該工作機(jī)制最初的立法原意,無(wú)法實(shí)現(xiàn)緩和我國(guó)政府部門與外商投資企業(yè)之間矛盾的目的,更因?yàn)楦鞯胤酵对V中心的“各司其職”使該機(jī)制蘊(yùn)涵不同含義,造成該機(jī)制定位的模糊性。

第三，處理方式不統(tǒng)一。

《商務(wù)部辦法》和各地辦法對(duì)投訴方式和投訴處理方式的規(guī)定也存在不一致。

首先,投訴方式規(guī)定各異。各辦法規(guī)定的投訴方式主要包括單一投訴方式和復(fù)合投訴方式兩種。前者如《商務(wù)部辦法》第7條規(guī)定投訴必須提交書面材料且用中文書寫;后者如《廣東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》第9條規(guī)定可以通過(guò)面談、信函、傳真、電子郵件等方式投訴。

其次,投訴處理方式規(guī)定不同?！渡虅?wù)部辦法》第11條規(guī)定了出具意見書、行政協(xié)調(diào)、移交處理以及其他適當(dāng)方式?！稄V東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》第14條僅規(guī)定了移交處理以及最終做出處理意見,并沒(méi)有規(guī)定具體的處理手段;《吉林省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》中同樣沒(méi)有具體投訴處理方式的規(guī)定。

投訴方式和投訴處理方式規(guī)定不一的現(xiàn)狀,對(duì)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制本身和外商投資企業(yè)均有不同程度的負(fù)面影響。

首先,就前者而言,規(guī)定各異的投訴方式和投訴處理方式不利于我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的整體構(gòu)建與完善。與我國(guó)民事和刑事訴訟體制對(duì)比即可一目了然。我國(guó)民事、刑事訴訟體制具有統(tǒng)一的訴訟及處理方式,均以起訴狀為受理?xiàng)l件,以調(diào)解、審判等為處理方式,具有系統(tǒng)性、統(tǒng)一性、可預(yù)知性等特點(diǎn)。反觀我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制,不統(tǒng)一的投訴及處理方式使該機(jī)制呈現(xiàn)出地域分散性以及相互割裂的狀態(tài)。

其次,對(duì)后者而言,外商投資企業(yè)在一國(guó)的投資范圍常常橫跨多個(gè)地域,不統(tǒng)一的投訴方式和投訴處理方式直接致使外商投資企業(yè)在利用投訴工作機(jī)制時(shí)無(wú)所適從。例如,上海山崎面包有限公司為一家于上海市注冊(cè)的外商獨(dú)資企業(yè),其分支機(jī)構(gòu)分散于蘇州、杭州、成都等地,因此對(duì)該公司而言,當(dāng)其位于不同地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)向不同地區(qū)投訴中心投訴時(shí),不同的投訴方式以及處理方式規(guī)定會(huì)使該外資企業(yè)無(wú)法利用和借鑒以往經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行投訴,從而可能導(dǎo)致投訴工作機(jī)制效率低下,甚至致使企業(yè)放棄適用該機(jī)制。

另外,目前該機(jī)制所規(guī)定的處理方式多為建議、協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)交等方式,均不具有最終決斷作用。正如有的學(xué)者所言,以上方式更多的是發(fā)揮“信訪”職能,而非爭(zhēng)議決斷職能。[1]49因此,在建議性的處理方式之下,投訴事項(xiàng)很難得到最終決斷。

(2)程序規(guī)范欠缺一致性

第一，內(nèi)部處理程序不統(tǒng)一。

我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的內(nèi)部處理程序包含兩個(gè)層面:投訴處理程序和事后救濟(jì)程序。商務(wù)部和各地出臺(tái)的相關(guān)辦法在這兩方面的規(guī)定均存在不一致之處。

首先,投訴處理程序規(guī)定不一。投訴處理程序是外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的核心部分,但目前各辦法對(duì)投訴處理程序卻沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。如《商務(wù)部辦法》第10條規(guī)定,投訴處理程序包括材料審查、受理登記、通知被投訴人、處理投訴、通知投訴人以及結(jié)案登記;而《吉林省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》第4章的處理投訴的程序中,沒(méi)有規(guī)定材料審查、受理登記、通知及處理等程序,僅對(duì)受訴機(jī)構(gòu)的投訴處理時(shí)限、異議復(fù)審以及案件錯(cuò)投等程序加以規(guī)定。在《吉林省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》中對(duì)投訴處理程序的規(guī)定中,投訴人無(wú)法獲知此糾紛解決途徑的具體工作流程。

其次,投訴機(jī)制的事后救濟(jì)程序設(shè)計(jì)不一。一方面,包括《商務(wù)部辦法》在內(nèi)的部分辦法根本沒(méi)有規(guī)定事后救濟(jì)程序,投訴人對(duì)處理結(jié)果不滿意時(shí)無(wú)法根據(jù)該投訴機(jī)制下的相關(guān)辦法再次獲得救濟(jì)。另一方面,規(guī)定事后救濟(jì)程序的各地辦法在具體程序設(shè)計(jì)上又各不相同。主要有兩種救濟(jì)方式:向原投訴中心復(fù)議和向上級(jí)(或上一級(jí))投訴中心復(fù)議。如2010年的《上海市外商投資企業(yè)投訴及處理辦法》的第15、16條規(guī)定,“投訴人如對(duì)受訴機(jī)構(gòu)處理決定有異議”可“書面要求受訴機(jī)構(gòu)復(fù)議”。“投訴人如對(duì)受訴機(jī)構(gòu)復(fù)議決定有異議”可“書面要求協(xié)調(diào)中心再行復(fù)議”。換言之,在上述規(guī)定中,投訴人對(duì)處理決定有異議的可以向原受訴機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)中心兩次申請(qǐng)復(fù)議,而沒(méi)有涉及上級(jí)受訴機(jī)構(gòu)對(duì)處理結(jié)果的監(jiān)管規(guī)定。另外,有的辦法針對(duì)投訴人對(duì)處理結(jié)果有異議的情形,規(guī)定可向“上級(jí)”或“上一級(jí)”受訴機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)議。如1997年的《遼寧省外商投資企業(yè)投訴辦法》第13條規(guī)定：“如投訴人對(duì)投訴的處理決定有異議的……向上級(jí)主管部門或省投訴協(xié)調(diào)中心提出申訴或依法申請(qǐng)復(fù)議。”但此處“上級(jí)主管部門”的概念存在厘定不清的問(wèn)題,“上級(jí)”非“上一級(jí)”,而可能存在多個(gè)“上級(jí)主管部門”。因此,相關(guān)辦法中概念模糊性問(wèn)題仍待解決。

不統(tǒng)一的內(nèi)部程序規(guī)定首先會(huì)使投訴人無(wú)法根據(jù)相關(guān)辦法獲知依此機(jī)制進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的具體流程,易造成該機(jī)制的不可操作性,浪費(fèi)社會(huì)資源,直接影響投訴當(dāng)事方權(quán)利的保障,無(wú)法發(fā)揮我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的基本效用,造成該機(jī)制的“有名無(wú)實(shí)”。其次,不同辦法規(guī)定不同程序的現(xiàn)狀易使外商投資企業(yè)或其投資者在利用該程序時(shí)不知所措,正如前文上海山崎面包有限公司所述情況。最后,程序中具體概念規(guī)定模糊同樣易造成操作困難,不利于該機(jī)制的有效運(yùn)行。

第二，外部協(xié)調(diào)程序不統(tǒng)一。

當(dāng)前我國(guó)各地的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制除了在上述內(nèi)部處理程序方面存在不一致規(guī)定之外,在與調(diào)解、仲裁和訴訟等其他爭(zhēng)議處理途徑的外部協(xié)調(diào)方面也存在不一致的規(guī)定。在當(dāng)今糾紛解決機(jī)制多元化的背景下,各糾紛解決機(jī)制本就需要在各司其職的基礎(chǔ)上,相互協(xié)調(diào)配合,以促進(jìn)糾紛更好地解決。但當(dāng)前我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制中有關(guān)外部協(xié)調(diào)程序的規(guī)定難以有效實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。

關(guān)于我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制與其他糾紛解決途徑之間的協(xié)調(diào),大部分辦法中均設(shè)置了投訴不予受理和投訴終結(jié)條款。如《商務(wù)部辦法》第9條規(guī)定:已經(jīng)進(jìn)入或者完成司法程序、行政復(fù)議程序和仲裁程序的,已由紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪等部門受理的,以及已經(jīng)或正在由投訴受理機(jī)構(gòu)受理的投訴事項(xiàng)不予受理。第12條指明,可作“投訴處理終結(jié)”處理的包括“當(dāng)事人就投訴事項(xiàng)向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁、向法院提起訴訟或申請(qǐng)行政復(fù)議的”情形。類似規(guī)定可見于《廣東省外商投資企業(yè)投訴處理服務(wù)辦法》第11、16條,《浙江省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》第12、18條。該協(xié)調(diào)機(jī)制之運(yùn)作分為兩步:首先通過(guò)不予受理?xiàng)l款將投訴事項(xiàng)分流,避免“一事多投”浪費(fèi)社會(huì)資源;隨后利用投訴終結(jié)條款,在投訴人同時(shí)選擇兩種或兩種以上糾紛解決途徑時(shí),外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制為訴訟或仲裁“讓路”,將糾紛置于更具權(quán)威性且能做出最終決斷的糾紛處理途徑。故,可將其名之為“兩步走”協(xié)調(diào)機(jī)制。但并非所有辦法均采用以上“兩步走”協(xié)調(diào)機(jī)制,有的辦法中僅規(guī)定了其中“一步”,如《吉林省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》僅在第25條第5款中規(guī)定了投訴終止情形,并沒(méi)有投訴不予受理情形的規(guī)定。而有的辦法則幾乎沒(méi)有涉及外部協(xié)調(diào)程序的規(guī)定,如《淄博市外商投資企業(yè)投訴處理辦法》僅在第15條中規(guī)定投訴之后爭(zhēng)議未解決可通過(guò)訴訟或調(diào)解途徑尋求救濟(jì)。

以上吉林省、淄博市地方辦法中的兩種規(guī)定模式,一是缺少源頭分流機(jī)制,易導(dǎo)致投訴事項(xiàng)在進(jìn)入處理程序后才會(huì)分流出去,造成資源的浪費(fèi);二是直接未規(guī)定分流情形,僅規(guī)定爭(zhēng)議得不到解決情況下的可救濟(jì)途徑,這種規(guī)定似乎可有可無(wú),沒(méi)有立法的必要性。因?yàn)橥对V機(jī)制本身并不具有對(duì)爭(zhēng)議的最終決斷權(quán),沒(méi)有強(qiáng)制力予以保障,在投訴無(wú)法獲得滿意結(jié)果時(shí),本身即可采取其他救濟(jì)途徑尋求救濟(jì)。另外,針對(duì)“兩步走”協(xié)調(diào)機(jī)制中的第二步,即進(jìn)入投訴處理程序之后,投訴人又選擇提起訴訟或者選擇仲裁的,在將投訴事項(xiàng)予以終結(jié)時(shí),明確投訴事項(xiàng)的有關(guān)“卷宗材料”之去向極為重要。因?yàn)橥对V中心在投訴事項(xiàng)終結(jié)前進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查形成的“卷宗材料”具有一定的參考性,明確以上資料的轉(zhuǎn)移事項(xiàng)可以節(jié)省相關(guān)糾紛解決機(jī)構(gòu)的案件處理成本。但我國(guó)現(xiàn)行外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制中卻欠缺對(duì)以上資料的轉(zhuǎn)移對(duì)接規(guī)定,不利于資源的有效利用,不符合司法辦案成本控制理念。[2]

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范

(1)投訴處理機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置不規(guī)范

投訴受理機(jī)構(gòu)是我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的主體部分,明確的機(jī)構(gòu)設(shè)置,尤其是明確的機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置對(duì)該機(jī)制的完善至關(guān)重要。目前出臺(tái)的相關(guān)辦法中不僅缺乏對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)具體設(shè)置的規(guī)定,而且欠缺對(duì)投訴受理機(jī)構(gòu)層級(jí)協(xié)調(diào)上的有關(guān)規(guī)定。

目前,對(duì)處理機(jī)構(gòu)規(guī)定最為宏觀且“詳細(xì)”的莫屬《商務(wù)部辦法》。根據(jù)《商務(wù)部辦法》規(guī)定,我國(guó)外商投訴事項(xiàng)的處理機(jī)構(gòu)主要包括全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心和各地方投訴受理機(jī)構(gòu),依此“初步擬定了外商投資企業(yè)投訴機(jī)制的大致框架”。[1]47可見,《商務(wù)部辦法》僅以寥寥數(shù)語(yǔ)對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題作出大體規(guī)定,但目前為止,其作為對(duì)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制具有統(tǒng)籌性規(guī)定作用的部門規(guī)章而言,以上規(guī)定略顯單薄無(wú)力,無(wú)法給地方立法做出具體性的指導(dǎo)意見。

另外,《商務(wù)部辦法》除欠缺對(duì)投訴處理機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置上的詳細(xì)規(guī)定之外,對(duì)全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心與各地方投訴受理機(jī)構(gòu)之間的具體協(xié)調(diào)關(guān)系以及各地方投訴受理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、層級(jí)關(guān)系也未做具體規(guī)定。再者,在地方立法層面,雖然地方政府不需要像《商務(wù)部辦法》一樣統(tǒng)籌全國(guó)外商投資企業(yè)的投訴工作,但在各地方出臺(tái)的辦法中仍需要明確上下級(jí)處理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,尤其是上下級(jí)投訴處理機(jī)構(gòu)之間對(duì)投訴處理結(jié)果的協(xié)調(diào)監(jiān)管問(wèn)題。

目前,現(xiàn)行的部分地方辦法中雖然對(duì)以上問(wèn)題作出規(guī)定,如《浙江省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》第17條規(guī)定,對(duì)投訴處理結(jié)果有異議的可以向上一級(jí)外商投資企業(yè)投訴處理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)重新處理;《吉林省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》第22條規(guī)定，上級(jí)受訴機(jī)構(gòu)有權(quán)改變下級(jí)受訴機(jī)構(gòu)的處理決定,但以上規(guī)定太過(guò)簡(jiǎn)略,“上級(jí)受訴機(jī)構(gòu)”指代不明確,不利于該機(jī)制下具體工作的開展。

《商務(wù)部辦法》第5條規(guī)定:全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心負(fù)責(zé)受理外商投資企業(yè)直接投訴至全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心的事項(xiàng),受理跨省市外商投資企業(yè)投訴事項(xiàng)和影響重大的外商投資企業(yè)投訴事項(xiàng);地方投訴受理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理本地外商投資企業(yè)投訴事項(xiàng),受理全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心轉(zhuǎn)交或督辦的投訴事項(xiàng)?？梢?地方投訴受理機(jī)構(gòu)以地域?yàn)榻绻芾硗对V事項(xiàng),全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心則以“直接投訴”為標(biāo)準(zhǔn)。換言之,即使屬于地方性投訴事項(xiàng),只要投訴人將投訴事項(xiàng)遞交全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心,那么全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心即獲得管轄權(quán)。在這種模式下,容易導(dǎo)致全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心過(guò)多承擔(dān)地方投訴受理機(jī)構(gòu)的責(zé)任,造成資源利用不合理。另外,作為“上級(jí)受訴機(jī)構(gòu)”的全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心受理的“影響重大投訴事項(xiàng)”的具體標(biāo)準(zhǔn)也未做規(guī)定,易造成全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心自由裁量權(quán)過(guò)大,不利于投訴受理機(jī)構(gòu)工作的透明化。

3.人員設(shè)置不明確

我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制所發(fā)揮效用的大小很大程度上取決于該機(jī)制中人員設(shè)置規(guī)則是否完備。處理結(jié)果的公平、公正性往往離不開人員設(shè)置規(guī)則的合理、明確性。人員設(shè)置規(guī)則不僅包括該機(jī)制下人員的構(gòu)成規(guī)則,也包括具體的人員選任標(biāo)準(zhǔn)情況。但目前我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制中不僅缺少投訴事項(xiàng)處理過(guò)程中人員構(gòu)成規(guī)則的規(guī)定,也沒(méi)有明確投訴處理人員的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

(1)欠缺人員設(shè)置規(guī)則之規(guī)定

人員構(gòu)成問(wèn)題同屬于程序性事項(xiàng),不清晰的人員構(gòu)成可能造成投訴人對(duì)程序公正的質(zhì)疑,從而使投訴處理結(jié)果欠缺說(shuō)服力。在國(guó)際仲裁中,不管是臨時(shí)仲裁庭還是常設(shè)仲裁庭,仲裁庭的人員組成也并非固定,但總歸有統(tǒng)一指導(dǎo)思想,即“在現(xiàn)代條約實(shí)踐中最常見的仲裁庭形式是由奇數(shù)個(gè)人組成的合議庭,通常由三人或五人組成,由多數(shù)票裁決案件。”[3]但目前我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制下各辦法對(duì)投訴事項(xiàng)處理過(guò)程中人員如何構(gòu)成、根據(jù)何種規(guī)則出具處理結(jié)果均無(wú)規(guī)定。缺失以上規(guī)則的規(guī)定極易造成該機(jī)制透明度不夠,處理結(jié)果缺乏公信力,從而影響該機(jī)制的有效運(yùn)行。

(2)欠缺人員選任標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定

除欠缺以上具體工作機(jī)制中的人員設(shè)置規(guī)則之外,各辦法對(duì)以何標(biāo)準(zhǔn)選任投訴事項(xiàng)處理人員也未做規(guī)定。少數(shù)辦法在部分條文中涉及“人員配備”的規(guī)定,但對(duì)人員的具體選任標(biāo)準(zhǔn)卻只字未提。如《浙江省外商投資企業(yè)投訴處理暫行辦法》第4條中僅規(guī)定“配備專職或兼職人員負(fù)責(zé)投訴處理工作”。人員選任標(biāo)準(zhǔn)不明確將直接影響投訴處理結(jié)果的質(zhì)量及外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的可信度,更甚者,可能造成該機(jī)制下某一投訴中心的癱瘓狀態(tài),近似于WTO上訴機(jī)構(gòu)因人員組成問(wèn)題而幾近癱瘓的現(xiàn)象,不利于我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的進(jìn)一步完善。

三、外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的完善建議

一項(xiàng)機(jī)制在構(gòu)建初期,不可避免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。針對(duì)具體問(wèn)題,提出可行的完善措施并加以落實(shí),是每項(xiàng)機(jī)制走向成熟的必經(jīng)之路。由此,針對(duì)上述問(wèn)題,本文擬從以下幾方面對(duì)我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制提出完善建議:

新時(shí)代的公路施工期噪聲監(jiān)測(cè)、防治，必須要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)出發(fā)，針對(duì)既有的工作成果積極保留，最大限度提高監(jiān)測(cè)的效率和質(zhì)量；堅(jiān)持在公路施工期噪聲的防噪水平上大幅度提升。相信在未來(lái)的工作中，公路施工期噪聲體系會(huì)更加健全，能夠?qū)Χ嘣募夹g(shù)內(nèi)容開展協(xié)調(diào)操作。

(一)統(tǒng)一立法內(nèi)容

1.統(tǒng)一實(shí)體內(nèi)容

(1)統(tǒng)一基本原則

首先,統(tǒng)一基本原則表述方式。雖然各辦法中對(duì)基本原則用不同的表述方式表達(dá)基本相同的內(nèi)容,但考慮到外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制面向?qū)ο鬄橥馍掏顿Y企業(yè),其與我國(guó)企業(yè)或投資者具有不同的歷史文化背景、語(yǔ)言等差距,相較于不同的表述方式,統(tǒng)一的表述方式更易理解。具體可參照《商務(wù)部辦法》第4條:“投訴受理機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循公平、公正、合法的原則”以簡(jiǎn)潔明確的方式對(duì)基本原則予以規(guī)定的模式。

其次,統(tǒng)一基本原則內(nèi)容。正如“每一種法律體系都含有一些基本原則來(lái)指導(dǎo)特定社會(huì)的生活”,[4]外商投資企業(yè)投訴工作同樣需要統(tǒng)一的基本原則予以指導(dǎo)。“公平、公正、合法”是目前外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制下各辦法中普遍認(rèn)可并規(guī)定的基本原則。但本文認(rèn)為,“高效”原則同樣應(yīng)予規(guī)定。當(dāng)發(fā)生行政爭(zhēng)議時(shí),外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制相較于行政復(fù)議、行政訴訟,能有效節(jié)省當(dāng)事方的時(shí)間、金錢、人力等成本,避免訴訟、復(fù)議中的“久拖不決”現(xiàn)象。換言之,投訴方之所以選擇外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制,很大程度上是基于投訴中心處理投訴事項(xiàng)的快捷性。當(dāng)事方對(duì)投訴事項(xiàng)解決的迅速性要求即為“高效原則”的基本反映。除此之外,部分辦法中的“廉潔高效,不得徇私舞弊、打擊報(bào)復(fù)”等規(guī)定屬于投訴事項(xiàng)處理中工作人員所應(yīng)遵循的原則而非該投訴工作機(jī)制的基本原則。綜上,本文認(rèn)為,外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的基本原則除包括公平、公正、合法原則,將高效原則納入基本指導(dǎo)原則毋庸置疑。

(2)統(tǒng)一受訴范圍

統(tǒng)一的受訴范圍不僅可以明確界定我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的基本職能,也可以有效明確該機(jī)制與其他糾紛解決機(jī)制的受理界限,實(shí)現(xiàn)不同糾紛解決機(jī)制之間的互相協(xié)調(diào)、補(bǔ)充。

本文認(rèn)為,對(duì)我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的受訴范圍應(yīng)采用限縮解釋的方法,將外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的受訴范圍限于與行政行為有關(guān)的事項(xiàng),其中既包括具體行政行為,還包括政府出臺(tái)或可能出臺(tái)的對(duì)外商投資企業(yè)產(chǎn)生不利影響的政策、措施等,[5]并將經(jīng)濟(jì)性糾紛事項(xiàng)排除在受訴范圍之外。

以上解釋方法不僅符合該機(jī)制的立法目的,更符合我國(guó)糾紛解決機(jī)制相互協(xié)作的要求。一方面,外商投資企業(yè)在我國(guó)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛,在進(jìn)入對(duì)抗性較強(qiáng)的訴訟程序之前可以請(qǐng)求法院先行進(jìn)行調(diào)解。另一方面,雖然行政訴訟也能先行調(diào)解,但行政訴訟的受案范圍要遠(yuǎn)小于該投訴機(jī)制的受訴范圍。因此將經(jīng)濟(jì)糾紛排除在受訴范圍之外并將該機(jī)制的受訴范圍規(guī)定為包含且不限于行政訴訟、行政復(fù)議的受案范圍是合理有據(jù)的。

(3)統(tǒng)一處理方式

首先,統(tǒng)一投訴方式的規(guī)定。不同地方規(guī)定的投訴方式不同,會(huì)使位于不同地方的同一外商投資企業(yè)無(wú)法根據(jù)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)使用相同方式進(jìn)行投訴行為。因此,統(tǒng)一的投訴方式可以極大便利外商投資企業(yè)利用該投訴機(jī)制進(jìn)行維權(quán)。本文認(rèn)為,多元投訴方式優(yōu)于單一投訴方式。當(dāng)前信息交流途徑多元化,如線上、線下、書面、口頭等途徑極大方便了大眾社會(huì)生活以及提高了工作效率,因此適用多元化投訴方式是外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制在當(dāng)前社會(huì)背景下的必然選擇。

其次,統(tǒng)一投訴受理后的處理方式。如前所述,當(dāng)前投訴處理方式多為出具意見書、行政協(xié)調(diào)、移交處理以及其他適當(dāng)方式,這樣的投訴處理方式無(wú)最終決斷力,致使最終的投訴處理結(jié)果沒(méi)有約束力。[1]52本文認(rèn)為,為避免當(dāng)事方在投訴事項(xiàng)處理之后再毫無(wú)節(jié)制地尋求其他糾紛解決途徑而浪費(fèi)社會(huì)資源,可以效仿訴訟過(guò)程中調(diào)解結(jié)案賦予調(diào)解書以強(qiáng)制約束力的方式,同樣賦予投訴處理意見書以強(qiáng)制約束力,并可根據(jù)投訴人意愿進(jìn)行司法確認(rèn)并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,以此使投訴處理結(jié)果的具有最終決斷效力。

2.規(guī)范程序設(shè)置

(1)統(tǒng)一內(nèi)部程序規(guī)定

統(tǒng)一外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制中的投訴處理程序。投訴處理過(guò)程中理應(yīng)包括以下基本程序:材料審查、受理登記、通知被投訴人、處理投訴、通知投訴人、結(jié)案登記以及投訴復(fù)審程序。以上程序?qū)嶋H分屬三部分:受理程序、處理程序以及救濟(jì)程序。其中材料審查、受理登記屬于受理程序;通知被投訴人、處理投訴、通知投訴人以及結(jié)案登記屬于處理程序;投訴方及被投訴方對(duì)投訴處理結(jié)果不滿意時(shí)的進(jìn)一步救濟(jì)程序?qū)儆谕对V復(fù)審程序。在對(duì)基本程序予以統(tǒng)一規(guī)定的基礎(chǔ)上,各地方可對(duì)程序作出不同設(shè)計(jì),如自行決定是否設(shè)置錯(cuò)投程序等。

(2)統(tǒng)一外部程序協(xié)調(diào)

外部程序協(xié)調(diào)方面,除明確利用前文所述的不予受理?xiàng)l款以及投訴處理終結(jié)條款之外,本文認(rèn)為還應(yīng)增加案件信息傳遞條款。首先明確“兩步走”分流機(jī)制,統(tǒng)一在各辦法中規(guī)定不予受理以及投訴處理終結(jié)條款,可以從源頭上提高工作效率,降低外商投資企業(yè)和我國(guó)外商投訴中心資源成本的耗費(fèi)。其次,針對(duì)“兩步走”中的第二步,即當(dāng)投訴中心受理投訴事項(xiàng)之后,投訴人又將同一投訴事項(xiàng)訴諸其他救濟(jì)途徑時(shí),投訴中心應(yīng)及時(shí)歸整在投訴事項(xiàng)終結(jié)前所涉程序中搜集的相關(guān)資料,并在做出投訴終結(jié)決定時(shí)將以上材料及時(shí)轉(zhuǎn)交當(dāng)事人所選擇的另一糾紛解決機(jī)構(gòu)。設(shè)置案件信息在投訴中心與其他糾紛解決途徑之間的傳遞條款,將使有用信息直接得以利用,從而起到節(jié)省成本、提高效率的作用。

(二)完善機(jī)構(gòu)設(shè)置

1.完善機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置

在已有的大框架基礎(chǔ)上,詳細(xì)規(guī)定地方投訴受理機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件及各自的權(quán)限范圍。從上文程序設(shè)置中的投訴復(fù)審制度看,我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制相較于仲裁而言更像訴訟模式。因此,確定各級(jí)投訴受理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍,完善投訴機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置是進(jìn)一步完備我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的系統(tǒng)要求。機(jī)構(gòu)設(shè)置中可參照我國(guó)法院的層級(jí)設(shè)置,但不同于法院中“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”,我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制面向外商投資企業(yè),投訴方具有限制性。因此,層級(jí)設(shè)置上不能完全照搬我國(guó)司法系統(tǒng)的設(shè)置模式。在進(jìn)行投訴受理機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置時(shí),要考慮到地方的外資引進(jìn)情況。如在東部沿海地區(qū),外資流入量大及流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),決定了東部沿海地區(qū)投訴受理機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)跨度小、數(shù)量密集。而西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的外資流入較少及流動(dòng)性差的特點(diǎn)決定了該地區(qū)投訴受理機(jī)構(gòu)層級(jí)設(shè)置上跨度大,數(shù)量較少。

基于以上分析,本文認(rèn)為,地方各級(jí)投訴受理機(jī)構(gòu)的設(shè)置可由商務(wù)部外商投資企業(yè)投訴協(xié)調(diào)辦公室統(tǒng)一批準(zhǔn)設(shè)立,并由其根據(jù)一定的外資利用額等條件設(shè)定批準(zhǔn)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn),并依此標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)設(shè)立地方各級(jí)投訴受理機(jī)構(gòu),同時(shí)由全國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作中心指導(dǎo)并協(xié)調(diào)地方投訴受理機(jī)構(gòu)的工作。

2.明確機(jī)構(gòu)受理范圍

各級(jí)機(jī)構(gòu)的受理范圍是在我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制受理范圍下的“再分配”。一般情況下,各級(jí)受訴機(jī)構(gòu)管轄本級(jí)地方域內(nèi)的有關(guān)外商投資企業(yè)或其投資者的投訴事項(xiàng),其上級(jí)受理機(jī)構(gòu)可通過(guò)類似“重大影響”等表述確定自己的管轄范圍。省級(jí)或直轄市的受訴機(jī)構(gòu)可以受理跨市或區(qū)并對(duì)本地區(qū)有重大影響的投訴事項(xiàng)。而全國(guó)外商投資企業(yè)投訴中心則可受理認(rèn)為有管轄必要的投訴事項(xiàng)以及跨省或在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響的投訴事項(xiàng),其中“重大影響”“認(rèn)為有必要”應(yīng)有具體規(guī)定。另外,需明確上一級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下一級(jí)機(jī)構(gòu)的投訴處理結(jié)果有復(fù)審權(quán)力,因?yàn)橥对V復(fù)審制度是外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制中的重要救濟(jì)途徑。

(三)規(guī)范人員選任

1.統(tǒng)一處理程序中的人員構(gòu)成

投訴中心在受理投訴事項(xiàng)后宜設(shè)立一個(gè)不少于三人的投訴事項(xiàng)處理委員會(huì),該投訴事項(xiàng)處理委員會(huì)人數(shù)以案件影響力為準(zhǔn)可適當(dāng)增加,但總數(shù)仍為奇數(shù)。基于我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的處理方式并不具有最終決斷效力,類似于“信訪”“調(diào)解”等處理方式,并且面向主體為外商投資企業(yè),因此投訴中心對(duì)投訴事項(xiàng)的處理可參照國(guó)際上調(diào)解委員會(huì)的處理方式。

2.確定處理投訴事項(xiàng)的人員選任標(biāo)準(zhǔn)

(1)平衡委員會(huì)成員的構(gòu)成?？紤]到我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制主要解決行政糾紛且該機(jī)制由我國(guó)政府部門設(shè)立,為保障處理程序的公正性,避免可能出現(xiàn)“官官相護(hù)”的不良現(xiàn)象,投訴事項(xiàng)處理委員會(huì)中應(yīng)至少包含一名由投訴方推薦的法學(xué)知識(shí)豐厚并在法學(xué)界有重要影響的人員,并在含有多名委員組成委員會(huì)的情況下,以上人員不得少于三分之一。

(2)確定委員會(huì)成員選任的標(biāo)準(zhǔn)。委員會(huì)成員的選任應(yīng)參照一定標(biāo)準(zhǔn),如法學(xué)界具有一定影響力的學(xué)者、律師界有突出工作經(jīng)驗(yàn)的律師以及參與相關(guān)政策的制定人員。并可將符合該標(biāo)準(zhǔn)的人員以委員會(huì)成員選任名單形式記載于冊(cè),在處理投訴事項(xiàng)時(shí),根據(jù)具體案件需要選任名單中的人員組成委員會(huì),這也決定了該機(jī)制下投訴處理委員會(huì)屬于非常設(shè)機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語(yǔ)

外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制既符合我國(guó)以溫和手段解決爭(zhēng)議的歷史選擇,又符合我國(guó)深化改革開放、大力吸引外資并在外資引入中打造良好大國(guó)形象的現(xiàn)實(shí)需要。面對(duì)現(xiàn)存的基本問(wèn)題,根據(jù)《外商投資法》的指導(dǎo)思想,以已有基本框架為基礎(chǔ),統(tǒng)一該機(jī)制的實(shí)體、程序立法內(nèi)容,并配以完善的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及明確且嚴(yán)格的人員構(gòu)成及選任規(guī)范,促進(jìn)該機(jī)制的具體構(gòu)建與完善至關(guān)重要。擴(kuò)大開放、吸引外資的現(xiàn)實(shí)需要推動(dòng)我國(guó)外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制的進(jìn)一步構(gòu)建與完善,而完善的外商投資企業(yè)投訴工作機(jī)制也必將“反哺”我國(guó)的外資引進(jìn),促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。