杜碧云

摘要：地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界和中央政府的高度關(guān)注，中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議等會議都多次對地方政府債務(wù)問題做出了重要指示。文章研究發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)存在總體規(guī)模大、過度依賴土地融資、隱性債務(wù)隱患過高、管理不到位等問題，以及可能會給地方政府帶來極大的財政風(fēng)險。最后，從建立合理的財稅體制、加強(qiáng)對地方隱性債務(wù)的約束、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制等視角針對性地提出防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的基本思路建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);債務(wù)風(fēng)險;風(fēng)險防范

地方政府債務(wù)通常是指地方政府在特定時期內(nèi)利用債券和其他形式的信貸來平衡財政收入和財政支出，通過向較高級別的政府、其他組織或個人借款，并承諾今后某個時期償還而形成的債務(wù)。它通常來源于地方政府在一定制度條件下的行為邏輯。盡管我國《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》對地方政府的借貸規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，但各級地方政府大多采取了公開或隱蔽的變相方法，或直接，或間接地借入了大量債務(wù)。債務(wù)不僅僅是一個長期存在著的事實(shí)，隨著過去頒布的經(jīng)濟(jì)刺激政策的實(shí)施，地方政府債務(wù)的規(guī)模急劇擴(kuò)大。舊債尚未償還，新債務(wù)卻已籌集，導(dǎo)致大量地方政府債務(wù)的出現(xiàn)，并且急劇攀升。同時，債務(wù)背后的巨大風(fēng)險也不斷受到中央政府高層的關(guān)注。中央和各級政府均已對政府債務(wù)風(fēng)險的防范做出重要安排。

一、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)總量變化趨勢

近些年來，我國地方政府債務(wù)余額規(guī)模龐大且急劇攀升。由2008年底的5.48萬億元增加到2010年底的10.72萬億元，增幅為95.6%，短時間內(nèi)地方政府債務(wù)規(guī)模接近翻番。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)顯示，2015至2017年末我國納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)余額分別為14.76萬億元，15.32萬億元，16.51萬億元，增長率分別為3.79%，7.77%。我國地方政府債務(wù)不僅規(guī)模龐大，債務(wù)總額已逾萬億元，且還呈增長的趨勢，地方財政收支缺口不斷擴(kuò)大。

（二）地方政府債務(wù)償還能力現(xiàn)狀

自2009年以來，全國多個省、市、縣的負(fù)債率都已經(jīng)超過其財政承受能力，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前中國近40% 的縣在財政方面，已基本上處于赤字狀態(tài)，部分市級和上級政府部門都存在著不同的規(guī)模債務(wù)狀況，債務(wù)形式也各不相同。如果離開了中央或上級政府的財政撥款，絕大多數(shù)地方政府將無法在現(xiàn)有財政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的基礎(chǔ)上，充分償還其現(xiàn)有債務(wù)。此外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)是其財政能力的幾十倍，完全償還債務(wù)需要幾十年甚至幾百年的時間。因此，有效解決地方債務(wù)危機(jī)迫在眉睫。地方政府的巨額債務(wù)引起了黨和中央政府的高度重視。2017年中央財政工作會議強(qiáng)調(diào)，各級地方政府應(yīng)樹立正確的績效觀，嚴(yán)格控制地方債務(wù)的增加。同年7月24日，政治局會議還指出，要積極穩(wěn)妥地解決地方政府債務(wù)風(fēng)險，對地方政府借貸行為進(jìn)行有效規(guī)范，堅(jiān)決遏制地方政府債務(wù)大規(guī)模增加。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

（一）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

地方政府隱性債務(wù)是指政府因公眾壓力而承擔(dān)的道義上的負(fù)債或者因擔(dān)保、變性擔(dān)保和連帶責(zé)任而承擔(dān)的債務(wù)。我國地方政府投融資體制不健全、不完善，以直接融資的方式籌集資金不被允許。為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)的發(fā)展，當(dāng)資金出現(xiàn)嚴(yán)重不足又缺乏正規(guī)融資渠道時，地方政府在實(shí)際操作中通常會采用以下融資渠道，包括損失掛賬、政府擔(dān)保或變形擔(dān)保、以政府下屬公司名義籌集資金等方式，直接或間接地舉借各種內(nèi)外債務(wù)。例如某地方企業(yè)通過政府擔(dān)保獲得融資，在政府統(tǒng)計體系中，并不會將其列為政府負(fù)債，但因這筆融資由地方政府擔(dān)保，所以構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)。因此，非正規(guī)的融資方式及融資金額有著很大的隨意性和很高的隱蔽性。這種不規(guī)范和或有性使得中央財政無法了解地方政府債務(wù)狀況，甚至地方政府對其自身的債務(wù)也難以把握。監(jiān)督制約機(jī)制的缺乏以及隱性債務(wù)的隨意性和隱蔽性，很容易使得地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模失控，形成較大的債務(wù)風(fēng)險。截止2017年末，我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模約為7萬億元，債務(wù)規(guī)模十分龐大，地方政府隱性成為我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的重大隱患。

（二）地方政府債務(wù)嚴(yán)重依賴土地財政

在中國地方政府債務(wù)形成和發(fā)展的過程中，土地要素扮演著重要角色。它不僅是得到銀行資金獲取銀行貸款的主要抵押物，其出讓收入還是地方政府償還債務(wù)的主要來源。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，緩解財政壓力，地方政府不得不靠土地抵押、商業(yè)貸款等形式來獲得融資，并且逐漸形成了以土地為關(guān)鍵要素的地方政府債務(wù)融資方式。地方政府債務(wù)對土地的過度依賴，使得房價高漲，地價不斷被推高，但同時反過來又強(qiáng)化了地方政府利用土地融資的動機(jī)，使得地方政府更傾向于利用土地來融資。此舉不但加大了地方財政風(fēng)險，而且還部分加劇了房地產(chǎn)市場的波動，嚴(yán)重阻礙了我國地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

三、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議

（一）建立合理的財稅體制

1994年中國進(jìn)行了分稅制改革，形成了財權(quán)向中央政府集中，事權(quán)下放地方的財稅格局，也導(dǎo)致了地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的不匹配。由于科學(xué)合理的中央與地方間轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立起來，因此地方政府一旦出現(xiàn)資金供給無法滿足需求的情況，只能通過舉債來彌補(bǔ)缺口。

近年來，我國進(jìn)行了大量的財政體制改革，其中包括農(nóng)村稅費(fèi)改革、社會保障體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等等。這些改革給地方政府財政帶來了巨大負(fù)擔(dān)，迫使地方政府尋找新的資金渠道，舉借債務(wù)就是必然選擇，也不可避免地導(dǎo)致了地方政府債務(wù)問題的出現(xiàn)。

地方政府的債務(wù)問題歸根結(jié)底是財稅問題，因此，要加快財稅體制改革，合理平衡中央與地方政府之間的財政權(quán)力分配，建立有效的政府轉(zhuǎn)移支付制度，特別是增加對地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付的力度，轉(zhuǎn)變地方政府發(fā)展靠借款和舉債的舊模式，才是有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，解決地方政府的債務(wù)問題的治本良策。

黨中央在十九大報告中指出，地方政府要履行好縣級基本財力保障的主體責(zé)任，堅(jiān)守兜住底線的要求，理清省以下事權(quán)財權(quán)和支出責(zé)任，合理劃分收入分成比例，促進(jìn)財政資源下移，提高市級縣級自我平衡能力、自我保障能力和自我發(fā)展能力。建立現(xiàn)代財政體制是中國特色社會主義進(jìn)入新時代、新征程的內(nèi)在要求，是積極適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的不二之選，是更好地發(fā)揮財政作為“國家治理的基石”的作用的制度基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)對地方隱性債務(wù)的約束

地方政府隱性債務(wù)問題一直以來都受到中央政府的高度關(guān)注。2016年6月，地方政府債務(wù)被國家審計署審計后，國務(wù)院要求各級地方政府對投融資平臺進(jìn)行整頓。2018年6月，第十三屆人大常委會第三次會議，財政部部長作2017年中央決算的報告中提到要堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)的增加，進(jìn)一步加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的防控。指出防控地方政府隱性債務(wù)問題，不僅要做好“堵”的工作，還要做好“疏”的工作。一方面要加強(qiáng)并完善監(jiān)管政策。嚴(yán)格禁止地方政府以投融資平臺、投資基金、政府擔(dān)保等名義變相舉債;加大對違法違規(guī)舉債的相關(guān)人員的問責(zé)和查處力度;對地方政府舉債融資的監(jiān)督常態(tài)化、多角度化，定期核查地方政府的違規(guī)違法擔(dān)保行為。另一方面要拓寬融資渠道，支持地方政府合法合理舉債，做好“疏”的工作。從當(dāng)前狀況來看，融資渠道單一是大部分地方政府都會面臨的問題，迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)的壓力，地方政府會冒較大的風(fēng)險通過違法違規(guī)渠道來舉債融資。因此，拓寬融資渠道，良性引進(jìn)地方民間資本，適當(dāng)采用PPP、BOT、TOT等融資新模式等，是化解地方政府債務(wù)問題必不可少的對策。

（三）建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

2017年習(xí)近平同志在全國金融工作會議上指出，在新時代政府工作要著眼國家安全大局和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，并把積極防范有效化解債務(wù)風(fēng)險放在更為重要的位置，準(zhǔn)確研究判斷形勢，全面綜合地實(shí)施策略。因此，我國有必要建立合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。地方政府及相關(guān)管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步完善我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的評估方式，引進(jìn)負(fù)債率、償債率、赤字率等指標(biāo)來評估地方政府的負(fù)擔(dān)能力;要合理運(yùn)用大數(shù)據(jù)、AI等先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，提高工作效率，為地方政府提供更加精準(zhǔn)化、個性化的參考數(shù)據(jù);要對每項(xiàng)地方政府債務(wù)都要進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤和監(jiān)控，了解資金的動向和使用狀態(tài)，嚴(yán)查風(fēng)險，及時預(yù)警，從而合理化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，保證我國地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

綜上所述，地方政府債務(wù)是地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)而舉債的產(chǎn)物，但大量舉債不可避免地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的風(fēng)險與威脅，特別是在當(dāng)前地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大且債務(wù)管理不到位的情況下。因此認(rèn)識到地方政府債務(wù)不加劇的原因所在，對債務(wù)風(fēng)險有全面及時的監(jiān)控，不斷完善我國地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，對有效規(guī)范地方政府債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展有著重要且深遠(yuǎn)的意義。

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[7]官祥慶.防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策建議[J].黑龍江金融，2018（01）.

*基金項(xiàng)目：南京林業(yè)大學(xué)大學(xué)生實(shí)踐創(chuàng)新訓(xùn)練計劃項(xiàng)目“地方政府債務(wù)風(fēng)險與防范研究”（項(xiàng)目編號：2018NFUSPITP264）。

（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）