張兆康　朱蕓

摘要：文章根據(jù)寧波市江北區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作的探索研究，通過總結(jié)出其成員界定過程中必須遵循的基本原則、確定要素以及特殊群體的界定結(jié)果，說明其成員界定依據(jù)、操作程序以及政策落實(shí)效果的重要性和必要性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員;特殊群體;身份確認(rèn)

什么類型的人員可以享有村級集體經(jīng)濟(jì)待遇，什么類型的人員不能享有村級集體經(jīng)濟(jì)待遇，均牽涉到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作大事。毫無疑問的是，這屬于農(nóng)村改革中最為復(fù)雜而又艱難的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，尤其是特殊群體的人員，目前已經(jīng)成為信訪的重要源頭，為此必須予以認(rèn)真對待。筆者根據(jù)寧波市江北區(qū)的探索實(shí)踐作出概括與論述，以期引起各地的高度關(guān)注。

一、成員界定上必須遵循的基本原則

一是堅(jiān)持遵循同一對象同一對待原則。從公平公正的原則出發(fā)，必須遵循同樣的群體類型予以同一對待界定原則，只要有材料表明是同一群體類型人員，不論其在集體經(jīng)濟(jì)待遇享有時的身份發(fā)生了什么變化，都必須按照同一享有標(biāo)準(zhǔn)類型予以身份確認(rèn)，力免發(fā)生同一類型人員不一樣對待的不正常操作亂象。實(shí)際運(yùn)作時，應(yīng)認(rèn)真履行好三榜公示制度：即由調(diào)研小組提出擬定初步建議意見之后進(jìn)行初榜公布;對認(rèn)定人員存有異議的應(yīng)由調(diào)研小組成員重新調(diào)查核實(shí)后再榜公布;最后方可提交成員代表會議民主討論，并經(jīng)2/3以上成員代表同意，上報(bào)鎮(zhèn)（街道）認(rèn)真審核后，在公開欄中作終榜公布。如一些村民對其成員資格的認(rèn)定仍持有異議的，可向上級有關(guān)部門反映以信訪方式視情予以調(diào)查糾正。

二是堅(jiān)持遵循取得方式判別原則。從取得方式進(jìn)行分析，有原始取得、法定取得（婚姻取得、收養(yǎng)取得和政策性移民取得等）和協(xié)商取得三大類型。原始取得是指通過人口的自然繁衍，祖祖輩輩生活在本村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，父母雙方或一方具有本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，其生育的子女于基準(zhǔn)日前戶口登記在本村，取得本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。法定取得的方式主要包括婚姻、收養(yǎng)以及國防建設(shè)或者水庫移民政策性遷入等。協(xié)商取得，又稱為申請取得、投資取得、捐資取得等，即基準(zhǔn)日之前，經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策程序同意履行了加入手續(xù)的來自其他村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員。從本區(qū)的操作情況來看，對股權(quán)資格的認(rèn)定，須在法律法規(guī)和相關(guān)政策的指導(dǎo)下進(jìn)行，對于人員的調(diào)查的界定應(yīng)事實(shí)清楚，認(rèn)真細(xì)致，依據(jù)充分。各村也應(yīng)對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定按相關(guān)政策要求制訂操作細(xì)則，由所在鎮(zhèn)（街道）審核后提交成員代表會議討論通過，且認(rèn)定的全程上須要程序到位，公開透明。

三是法律規(guī)定與民間習(xí)慣相協(xié)調(diào)原則。開展成員資格身份確認(rèn)，總的按照有法依法，無法依俗，無俗依章，無章依民原則施行。也就是說凡是法律、法規(guī)、規(guī)章等對農(nóng)民集體成員認(rèn)定有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行上述規(guī)定進(jìn)行界定;法律沒有規(guī)定的，本地已經(jīng)有了風(fēng)俗習(xí)慣規(guī)范的，要按本地的風(fēng)俗做法予以界定;法律沒有規(guī)定的，且風(fēng)俗習(xí)慣也沒有規(guī)范的，依照已經(jīng)制定的章程規(guī)定的事項(xiàng)執(zhí)行，反之則按照程序規(guī)范、操作公正和群眾認(rèn)可的基本精神經(jīng)過農(nóng)民群眾進(jìn)行民主議定。

四是寬接受，廣覆蓋。改革的目的就是應(yīng)該讓絕大多數(shù)人享有發(fā)展成果，按照能享則享和應(yīng)享盡享的原則辦理。這里涉及認(rèn)可與認(rèn)定的問題。認(rèn)為凡是法規(guī)和上級政策已經(jīng)作出的具體人員文件精神規(guī)定的全額享受對象涉及的是認(rèn)可問題。反之就應(yīng)是認(rèn)定問題。身份確認(rèn)做到認(rèn)可上適當(dāng)從寬，而認(rèn)定上宜從緊掌握。

五是只享受一頭原則。包括兩方面內(nèi)容，一是因婚嫁等原因，由該集體經(jīng)濟(jì)組織遷入另一集體經(jīng)濟(jì)組織之后，對方證實(shí)已經(jīng)接納為其成員的，其在原集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格就意味喪失。二是一旦成為國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員，就不再是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，應(yīng)確認(rèn)其退出該集體經(jīng)濟(jì)組織。而解決這一問題的妥當(dāng)辦法是創(chuàng)設(shè)成員檔案遷移制度與建立一套行之有效的核準(zhǔn)機(jī)制。

二、成員界定要素論述

在對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定實(shí)踐中可以設(shè)立戶籍關(guān)系、土地承包、房屋居住性質(zhì)、福利享受和對集體積累的貢獻(xiàn)等多個要素，并一一作如下的解釋說明。

戶籍要素：指在冊的農(nóng)業(yè)戶籍，以及直遷入小城鎮(zhèn)戶籍，解放軍、武警部隊(duì)的現(xiàn)役義務(wù)兵和符合國家有關(guān)規(guī)定的初級士官等法律規(guī)定列入保留戶籍以及村級集體經(jīng)濟(jì)組織允許遷出戶籍的人員仍然承認(rèn)的決議文件材料。而戶籍關(guān)系中，遷入時間與遷出時間以當(dāng)?shù)貞艏芾聿块T登記的日期為準(zhǔn)。

土地承包關(guān)系：依據(jù)農(nóng)村土地承包法第五條規(guī)定，是否擁有家庭承包性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)，對一輪后遷入的在冊農(nóng)業(yè)人口（也不在國家公務(wù)員、事業(yè)單位工作等的屬于喪失成員）擁有二輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，即使沒有交納過入社費(fèi)，也應(yīng)視為經(jīng)濟(jì)合作社成員。第二輪土地承包經(jīng)營權(quán)擁有者或有證據(jù)證明有成員資格而放棄土地承包者，以上稱之為農(nóng)業(yè)戶籍+農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)復(fù)合要素，將是界定工作中最為有力的證據(jù)材料。

房屋居住性質(zhì)：指在戶籍所在村是否擁有由國家機(jī)關(guān)頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證或房屋所有權(quán)證，也是生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)的重要界定因素。由于僅遷入戶籍關(guān)系，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)生延續(xù)性的聯(lián)結(jié)關(guān)系，也就是說戶籍關(guān)系在第一輪土地承包后遷入，從未在農(nóng)村居住過，沒有擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，只能作為掛靠戶（又稱之為空掛戶、暫寄戶等）看待，在確定成員資格時，應(yīng)當(dāng)明確對此類人員的成員資格予以排除。

福利享受也是不可或缺的一種根據(jù)和理由。有成員代表大會作出的決議中，如在發(fā)放醫(yī)療保障補(bǔ)助資金時說明其當(dāng)時已經(jīng)享有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)待遇的證明材料，可以確認(rèn)為其集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

對集體積累的貢獻(xiàn)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織初期建立時，農(nóng)戶將土地、耕畜以及其他重要農(nóng)具投到合作社中來，因而原始社員對集體的形成和積累發(fā)展作出了一定的貢獻(xiàn)，其子女以及家庭新增成員自然成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而外來種田農(nóng)戶必須經(jīng)投資入社才能取得成員資格。

此外還見有義務(wù)履行情況作為界定因素的案例。由于在農(nóng)村多以家庭為單位履行義務(wù)的，且強(qiáng)調(diào)義務(wù)權(quán)利對等性的做法有其不合理之處，在本區(qū)實(shí)踐中已經(jīng)失去其存在價值。而中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》中提出的“戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻(xiàn)等因素”為成員身份確認(rèn)工作指明了正確方向。

需要說明的是，在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時，戶籍關(guān)系、土地承包等界定要素中也涉及到權(quán)重問題，如《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條規(guī)定：“戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟(jì)合作社社員”。也提出戶籍+模式，以分列式形式列出六種享受對象。在村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革中，專門出臺了《關(guān)于全省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見》（浙委辦〔2005〕39號）文件，明確規(guī)定：所有戶籍關(guān)系在本村的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其子女（包括戶籍在本村的農(nóng)嫁女）享有全額人口股。注意括號內(nèi)的話語遵循的也是以戶籍為主的界定標(biāo)準(zhǔn)。

但必須提出的是，按照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員入社申請的規(guī)定，什么時候應(yīng)該具有享有權(quán)利應(yīng)該有個制度安排。一般地，根據(jù)不同的取得方式具有不同的享有權(quán)利時間。原始取得的人員，不能因出生之時即為取得成員權(quán)利的時間，應(yīng)該自成員代表大會通過之日起，因合法婚姻取得與收養(yǎng)取得的也同樣處置。因集體決議而繼受取得成員權(quán)的需具體分析，若集體決議通過時間在戶口遷入集體所在地的時間之后，應(yīng)當(dāng)以決議通過之日為成員權(quán)取得的時間;反之，若集體決議通過時間有戶口遷入集體所在地的時間之前，應(yīng)該以戶口遷入集體所在地的時間為成員權(quán)取得的時間，因其戶口遷入后方能視為具備成員資格的要件，集體決議的意思表示方能得以實(shí)質(zhì)履行。而因國家政策遷入集體所在地而取得成員權(quán)的，應(yīng)該視在冊成員同等的情況對待。

三、特殊群體的界定

一是非計(jì)劃生育子女的界定。從法理上與計(jì)劃生育子女同等對待。但農(nóng)村實(shí)際操作來看，問題是非婚生子女的接受程度和道德風(fēng)險，洪塘街道某村對重婚子女經(jīng)成員代表大會討論通過，給予70%額度的享有待遇?？灼执褰?jīng)濟(jì)合作社社員與一外姓女子結(jié)婚后，出生的女孩親子鑒定為非該村男子所生，成員代表大會討論時不予以享受，當(dāng)?shù)卣舱J(rèn)為：婚姻關(guān)系應(yīng)該建立在平等、正常、和諧的基礎(chǔ)上。江北區(qū)人民法院離婚判決書判定女方應(yīng)該賠償男方精神損失費(fèi)和男方對女兒沒有撫養(yǎng)義務(wù)，明確判定女方屬于婚姻關(guān)系中有過錯方。基于該村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以從集體中獲得豐厚的福利分配，通常不能排除女方有隱瞞真相，利用婚姻謀取不正當(dāng)利益的主觀動機(jī)。類似于甬江街道近郊農(nóng)村這樣集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，作為取得成員資格的條件之一，這種婚姻關(guān)系不僅僅應(yīng)該看是否具有合法婚姻登記證等形式性條件，更應(yīng)該注重考察夫妻雙方是否共同生產(chǎn)、生活、婚姻關(guān)系維系時間以及婚姻雙方是否有過錯等實(shí)質(zhì)性條件。后經(jīng)市、區(qū)兩級農(nóng)業(yè)部門再三做工作，并在公證部門公證之下給予適當(dāng)額度的安置補(bǔ)助費(fèi)與養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)，其他不予以享受，信訪戶事情才告段落。

二是非入贅女婿問題。按照民間習(xí)慣，農(nóng)村只能有一個上門女婿方可全額享有成員待遇，因而我區(qū)大多按外來農(nóng)戶的性質(zhì)對待，也就是按本地成員的30%標(biāo)準(zhǔn)予以享受。而當(dāng)?shù)嘏蓡T及其子女仍然享有村級集體經(jīng)濟(jì)待遇。

三是戶籍已經(jīng)遷出的大中專畢業(yè)學(xué)生問題。原指導(dǎo)性政策意見對二輪土地承包之前畢業(yè)的大中專學(xué)生不享受安置補(bǔ)助費(fèi)。在具體執(zhí)行時各村作了具體情況具體分析對待。主要是戶籍關(guān)系已經(jīng)遷出的大中專畢業(yè)學(xué)生，按二輪土地承包之前遷出的人員處置。其中甄界村經(jīng)濟(jì)合作社在出臺的決議中作出規(guī)定。第一輪土地承包起始日1983年1月1日，第二輪土地承包起始日1999年9月30日。第1對象：原本村農(nóng)業(yè)人口直遷全日制大、中專學(xué)校的;1.全日制大、中專學(xué)校的在校學(xué)生（含連續(xù)的研究生）。享受額度：按安置補(bǔ)助費(fèi)、養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)兩筆資金全額的100%給予補(bǔ)助。2.已畢業(yè)的大、中專學(xué)生（不包括國家公務(wù)員、事業(yè)單位正式在編人員）。享受額度：按安置補(bǔ)助費(fèi)、養(yǎng)老保障補(bǔ)助費(fèi)兩筆資金全額的100%給予補(bǔ)助。

四是掛靠戶問題。掛靠戶確切的涵義就是僅僅遷入戶籍關(guān)系，并未與其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員形成延續(xù)性的關(guān)聯(lián)。由于掛靠戶情況各異，各地規(guī)定也不一樣。我區(qū)規(guī)定由原籍村根據(jù)戶籍遷出日期予以不同比例的享受，而舟山市出臺政策規(guī)定在基準(zhǔn)日之前遷入原籍村的仍然享有在冊成員同等待遇。

五是戤社戶問題。有的地方稱之為購糧戶、社供應(yīng)戶等。由于按政策規(guī)定不能承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地，沒有發(fā)放過第一輪、二輪土地承包經(jīng)營權(quán)證，或者只安排種植人均面積的口糧田，因而對這類人員在大多數(shù)地方?jīng)]有享受農(nóng)村在冊社員的一樣待遇。我區(qū)對戤社戶在落實(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)享受政策上，積極引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以傾斜，一般按在冊社員給予全額安置補(bǔ)助費(fèi)享受。但在農(nóng)村股份合作制改革中也沒有將戤社戶列為明確的股東認(rèn)定對象，通常也是引導(dǎo)各村讓其享受全額人口股。但在農(nóng)齡股享受上，各地差異較大，因?yàn)椋鶕?jù)甬黨〔2001〕24號文件和北區(qū)農(nóng)改〔2005〕1號文件規(guī)定：農(nóng)齡股享受的對象為第一輪土地承包以來到成員代表會議確定股份制截止日止戶籍關(guān)系在冊及曾經(jīng)在冊的成員，以其實(shí)際農(nóng)業(yè)戶口年限為農(nóng)齡計(jì)算。農(nóng)齡的起始年齡從年滿16周歲開始計(jì)算。農(nóng)齡股也稱勞動積累股，根據(jù)（北區(qū)委辦〔2003〕6號）規(guī)定：以歷年集體積累的資產(chǎn)量化為農(nóng)齡股。在沒有明確政策的前提下，提交成員代表會議討論決定，在未違反規(guī)定的情況下，有2/3成員代表通過，是合法的。

六是農(nóng)嫁農(nóng)婦女的界定問題。農(nóng)嫁農(nóng)婦女又稱為外嫁女、農(nóng)嫁女等，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定最復(fù)雜的一種類型。以戶籍為前提條件，如戶籍關(guān)系仍在娘家村的包括其子女在原籍村享有。對丈夫已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非的不能全額享受，戶籍遷往夫家村集體經(jīng)濟(jì)組織，按本地的制度安排只能在娘家享有50%比例的份額。夫家村集體經(jīng)濟(jì)組織一般按掛靠戶處置，由成員代表大會民主議決。對離婚再婚的婦女，分為兩種情況，一種是原籍村的，可以依照男成員的操作程序，在原夫家村沒有遷出戶籍關(guān)系，在再婚村沒接受之前仍然享有原籍村集體經(jīng)濟(jì)待遇。

七是多次結(jié)婚婦女的處置問題。有的規(guī)定只能結(jié)婚兩次，結(jié)婚三次以上不能享受集體經(jīng)濟(jì)待遇。網(wǎng)上也有規(guī)定只能享受一次的規(guī)定。由前妻還是現(xiàn)任妻子享受由該家庭作出確認(rèn)。而莊橋街道規(guī)定結(jié)婚后的持續(xù)時間。管理辦法中規(guī)定第一次結(jié)婚的持續(xù)時間為一年，以后分別為3年、5年。不達(dá)到持續(xù)時間的不能享受集體經(jīng)濟(jì)待遇。成為當(dāng)?shù)厣鐔T之后原持續(xù)時間的股金予以補(bǔ)發(fā)。

八是關(guān)于胎兒的權(quán)益保留問題。洪塘街道采用股權(quán)靜態(tài)管理模式的集體經(jīng)濟(jì)組織在村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革實(shí)施方案中作出規(guī)定：“懷孕社員婦女（含社員配偶），憑準(zhǔn)生證和市級醫(yī)院懷孕證明在股東資格截止日前到本村登記，在預(yù)產(chǎn)期后二十日以內(nèi)正常出生的新生兒”給予股權(quán)配置權(quán)利，享有社員股東待遇。這樣可防止為享有股權(quán)而提早剖腹產(chǎn)造成不良后果，實(shí)是一種人性化的制度安排。

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*本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（17JJD790018）“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究”課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）