（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

貧困人口多、貧困面大，石漠化嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱，這是貴州省發(fā)展進(jìn)程中必然面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題，為了守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)脫貧雙贏，省林業(yè)局明確規(guī)定必須在建檔立卡貧困人口中選聘生態(tài)管護(hù)人員，且1 戶建檔立卡貧困家庭只能選聘1 名生態(tài)管護(hù)人員，實(shí)現(xiàn)“一人護(hù)林，全家脫貧”的模式。自2016 年建立生態(tài)管護(hù)人員制度以來，從建檔立卡貧困戶中選聘6 萬人作為生態(tài)管護(hù)人員，到2020 年貴州省生態(tài)管護(hù)人員規(guī)模達(dá)10 萬人，帶動(dòng)建檔立卡貧困戶5.2 萬戶、20萬人脫貧。貴州省森林火災(zāi)受害率比生態(tài)管護(hù)人員政策實(shí)施前下降了93.4%，全省森林面積、森林覆蓋率由森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值等都得到了明顯的提升[1]。但現(xiàn)實(shí)存在的問題同樣不容忽視，作為生態(tài)補(bǔ)償扶貧的“主力軍”，治理好貧困戶參與生態(tài)管護(hù)崗位存在的問題不僅對(duì)貴州省全面決勝脫貧攻堅(jiān)工作至關(guān)重要，更重要能促進(jìn)林業(yè)生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為貴州最大的綠色資本、龐大的綠色產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)。

二、貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護(hù)存在的問題

（一）工作任務(wù)艱巨

根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017—2020年）》要求，到2020 年全省生態(tài)管護(hù)人員森林資源管護(hù)隊(duì)伍總規(guī)模達(dá)9.67 萬人，人均管護(hù)森林面積穩(wěn)定在1 500 畝，管護(hù)員森林管護(hù)面積寬，工作量大。其次貴州地貌屬于中國(guó)西南部高原山地，平均海拔在1 100 米左右，其中92.5%的面積為山地和丘陵，山脈眾多，地勢(shì)險(xiǎn)峻這一客觀事實(shí)無疑加大了管護(hù)員的工作難度，管護(hù)員巡查完自己所管轄的森林區(qū)域往往需要兩到三天時(shí)間，除了在深山老林中巡查可能發(fā)生的意外之外，更重要是面對(duì)大山的孤獨(dú)感，往往兩三天見不到一個(gè)人，說不上一句話。此外，護(hù)林工作中遇到的最大難題來自“人為”，除了在火災(zāi)高峰期要防止人為森林火災(zāi)以外，如有突發(fā)事件，半夜都要上山去阻止“盜伐者”，工作時(shí)間不規(guī)律、任務(wù)重是客觀存在的普遍現(xiàn)象。

（二）工作效率低下

首先，參與生態(tài)管護(hù)的工作人員全部從貴州省建檔立卡的貧困戶當(dāng)中選取，管護(hù)人員大多年齡大、文化水平不高，多數(shù)是初中以下文憑，甚至存在文盲現(xiàn)象，護(hù)林水平參差不齊，對(duì)相關(guān)的林業(yè)政策法規(guī)理解不透徹，遇到緊急突發(fā)事件處理方式不成熟，在日常工作中會(huì)走很多不必要的彎路。其次，多數(shù)管護(hù)人員都是符合條件直接選聘上崗，缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)技能培訓(xùn)，在工作中遇到林業(yè)專業(yè)技術(shù)問題時(shí)手足無措，即使在培訓(xùn)時(shí)，遇到新知識(shí)、新方法、新技術(shù)也難以接受，或是不能應(yīng)用到工作實(shí)際當(dāng)中[2]。最后，部分管護(hù)人員責(zé)任感不強(qiáng)、工作散漫，工作期間有串崗、離崗、玩游戲、看視頻，遲到、早退或無故曠工等不良現(xiàn)象發(fā)生，甚至有管護(hù)人員利用職務(wù)之便“吃、拿、要”，嚴(yán)重影響正常工作秩序，造成森林管護(hù)工作效率低下。

（三）積極性有待提高

按照《貴州省管護(hù)人員管理規(guī)定》，生態(tài)管護(hù)人員履行了相應(yīng)職責(zé)，經(jīng)考核合格后，一人一年得到共計(jì)一萬元的津貼。因管護(hù)人員全部來自建檔立卡貧困人口，家庭沒有其它的經(jīng)濟(jì)來源，單單依靠這點(diǎn)工資難以養(yǎng)家糊口，管護(hù)人員會(huì)把精力放在其它收入渠道上，久而久之會(huì)影響管護(hù)人員的工作積極性。其次，一部分管護(hù)人員意識(shí)不到生態(tài)護(hù)林的重要性，只有應(yīng)付檢查時(shí)管護(hù)工作才被動(dòng)開展，沒把生態(tài)護(hù)林當(dāng)作一項(xiàng)光榮使命，反而看作是肩上的負(fù)擔(dān)，工作熱情不高。最后，林業(yè)部門缺乏對(duì)管護(hù)人員具體的績(jī)效考核指標(biāo)制度，帶給管護(hù)人員一種錯(cuò)誤的引導(dǎo)：工作做與不做都一樣，形成一種消極怠工態(tài)度[3]。

（四）管理難度大

按照規(guī)定，每位管護(hù)人員的管護(hù)面積約1 500 畝左右，管護(hù)面積大，且巡山?jīng)]有固定線路，加之林業(yè)部門力量有限，對(duì)管護(hù)人員的工作監(jiān)督管理不到位。其次護(hù)林隊(duì)伍是一個(gè)龐大、復(fù)雜的群體，不同的文化水平和家庭困難程度使得林業(yè)部門無法用一套統(tǒng)一的培訓(xùn)、監(jiān)督規(guī)定和辦法去管理管護(hù)人員。且管護(hù)人員都是從建檔立卡貧困人口當(dāng)中選聘，少部分貧困戶思想里的“窮根”也會(huì)影響到護(hù)林工作的管理，在面對(duì)難度稍大的規(guī)定和要求持一種抵觸情緒，不愿意付出努力去改變目前的困境，這種“等、靠、要”的思想會(huì)嚴(yán)重阻礙林業(yè)部門的管理工作。

（五）生態(tài)管護(hù)崗位持續(xù)性難以保障

貴州省參與生態(tài)管護(hù)的管護(hù)人員全部選聘于建檔立卡的貧困人口，當(dāng)2020 年脫貧攻堅(jiān)工作結(jié)束后，這部分生態(tài)管護(hù)崗位是否還繼續(xù)存在、崗位選聘的規(guī)章制度有沒有變化、后續(xù)所需資金有沒有保障等問題都是現(xiàn)實(shí)存在的。且在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃中，這部分崗位對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展發(fā)揮著什么職能，這些問題在設(shè)計(jì)后續(xù)的延續(xù)政策中還需要著重考慮。

三、貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護(hù)的治理措施

（一）構(gòu)建生態(tài)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制

構(gòu)建生態(tài)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制，首先要明確動(dòng)力來源，生態(tài)管護(hù)涉及不同的行為主體，包括林業(yè)部門、村組織、貧困農(nóng)戶等，總體來看，生態(tài)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力來源主要有：脫貧驅(qū)動(dòng)、生態(tài)驅(qū)動(dòng)和發(fā)展驅(qū)動(dòng)。

1.脫貧驅(qū)動(dòng)。貧困戶脫貧致富是生態(tài)補(bǔ)償扶貧的主要目標(biāo)之一，也是生態(tài)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力來源，無論是政府號(hào)召實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償脫貧，還是貧困農(nóng)戶參與生態(tài)管護(hù)崗位行為，其主要驅(qū)動(dòng)力量就是實(shí)現(xiàn)行動(dòng)主體利益最大化[4]。對(duì)于政府來說，減少貧困人口，提高人民生活幸福指數(shù)是主要的動(dòng)力源泉，而貧困農(nóng)戶的動(dòng)力直接來源于擺脫貧困的強(qiáng)烈愿望。政府要充分激發(fā)貧困農(nóng)戶的脫貧內(nèi)生性動(dòng)力[5]。首先通過“扶志”擺脫“意識(shí)貧困”，斬除貧困戶思想里的窮根，擺脫“貧困文化”，在參與生態(tài)管護(hù)工作時(shí)，用積極的心態(tài)迎難而上。其次，通過“扶智”擺脫“能力貧困”，通過扶知識(shí)、扶技術(shù)、扶思想讓貧困農(nóng)戶掌握林業(yè)相關(guān)技術(shù)知識(shí)，掌握面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急能力，對(duì)自己的管護(hù)工作做一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃[6]。

2.生態(tài)驅(qū)動(dòng)。貴州省始終檢查生態(tài)扶貧和產(chǎn)業(yè)脫貧結(jié)合發(fā)展。重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)，往往也是貧困人口集中區(qū)，是精準(zhǔn)脫貧和污染防治兩大攻堅(jiān)戰(zhàn)的共同戰(zhàn)場(chǎng)。要積極探索讓生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的綠色發(fā)展路徑，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)地方造血功能。加大貧困地區(qū)生態(tài)建設(shè)保護(hù)和修復(fù)力度，增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)貧困人口在生態(tài)建設(shè)保護(hù)修復(fù)中增收脫貧、穩(wěn)定致富[7]。其次要通過宣傳、培訓(xùn)、講座等形式讓管護(hù)人員領(lǐng)悟到保護(hù)生態(tài)的重要性，了解自己的這份工作崗位絕不只是單單的政府扶持貧困人口的措施，在生態(tài)管護(hù)這個(gè)過程中，他們也是森林的護(hù)衛(wèi)者，增加其社會(huì)責(zé)任感，履行好社會(huì)賦予其使命，在擺脫貧困中不斷增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)、愛護(hù)環(huán)境的自覺性和主動(dòng)性。

3.發(fā)展驅(qū)動(dòng)。構(gòu)建生態(tài)管護(hù)可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，最重要的是如何實(shí)現(xiàn)貧困戶參與生態(tài)管護(hù)的后續(xù)發(fā)展問題，除了要規(guī)范好管護(hù)人員前期的選聘工作外，政府、林業(yè)部門、村組織及貧困戶個(gè)人更要高度重視上崗后續(xù)的發(fā)展問題，政府部門可通過一些政策紅利吸引社會(huì)組織和企業(yè)也參與到管護(hù)工作的后續(xù)建設(shè)中，更重要的是要增強(qiáng)貧困戶的脫貧意識(shí)，不斷激發(fā)其脫貧內(nèi)生性動(dòng)力，積極參與到護(hù)林工作中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)管護(hù)工作的的可持續(xù)發(fā)展。

（二）優(yōu)化生態(tài)管護(hù)崗位設(shè)置

生態(tài)崗位設(shè)置合理與否關(guān)乎整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償扶貧工作的成敗，設(shè)置生態(tài)管護(hù)崗位綜合考慮崗位定位、崗位規(guī)模、崗位類型、崗位對(duì)象及崗位管理，爭(zhēng)取做到生態(tài)+脫貧效益最大化。

1.崗位定位。生態(tài)管護(hù)崗位定位應(yīng)緊緊圍繞“生態(tài)優(yōu)先、兼顧扶貧”的原則，要嚴(yán)格按照生態(tài)管護(hù)的實(shí)際需求設(shè)置崗位，絕不可因?yàn)槊撠氈笜?biāo)而虛設(shè)崗位，造成人力資源和資金的雙重浪費(fèi)，造成因利用生態(tài)補(bǔ)償脫貧快速脫貧而脫貧不持續(xù)、不穩(wěn)定等現(xiàn)象。要做到“因事設(shè)崗”而非“因人設(shè)崗”避免因盲目設(shè)崗而管護(hù)區(qū)域、面積不平衡等矛盾現(xiàn)象出現(xiàn)，貴州省堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，要與建設(shè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)緊密結(jié)合，進(jìn)一步加大生態(tài)建設(shè)保護(hù)和修復(fù)力度，促進(jìn)貧困人口在生態(tài)建設(shè)保護(hù)修復(fù)中增收脫貧、穩(wěn)定致富，在擺脫貧困中不斷增強(qiáng)保護(hù)生態(tài)、愛護(hù)環(huán)境的自覺性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)百姓富和生態(tài)美的有機(jī)統(tǒng)一。

2.崗位規(guī)模。根據(jù)《貴州省生態(tài)扶貧實(shí)施方案（2017—2020 年）》，到2020 年全省生態(tài)管護(hù)人員森林資源管護(hù)隊(duì)伍總規(guī)模達(dá)10 萬人，人均管護(hù)森林面積穩(wěn)定在1 500 畝以內(nèi)，在實(shí)際的崗位規(guī)模設(shè)置上，應(yīng)該根據(jù)生態(tài)受損程度、生態(tài)管理難度、生態(tài)管理任務(wù)量來確定具體的管護(hù)區(qū)域，而不單單只是依靠平均管護(hù)面積這一指標(biāo)來劃分，避免出現(xiàn)部分管護(hù)人員工作量大、工作過于艱巨，而部分人工作量達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的不均衡現(xiàn)象。

3.崗位類型。貴州省目前的生態(tài)管護(hù)崗位類型仍停留在單一的巡山、護(hù)林工作，貧困農(nóng)戶參與護(hù)林工作時(shí)收入來源單一，微薄，這是造成工作積極性低下的主要原因。設(shè)置生態(tài)管護(hù)崗位時(shí)，可積極探索“一崗多職”的崗位模式，除了日常的管護(hù)工作外，還可讓貧困戶參與到公路養(yǎng)護(hù)、河流清理等工作當(dāng)中，實(shí)行山水草林一體化管理，在提高貧困戶收入的同時(shí)，還可提升工作積極性和熱情[8]。其次，讓管護(hù)人員多渠道的參與到林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的其它項(xiàng)目，如工作之余參與到農(nóng)產(chǎn)品的種植和采摘工作提高管護(hù)人員工資收入，穩(wěn)定生態(tài)護(hù)林隊(duì)伍。

4.崗位對(duì)象。選聘生態(tài)管護(hù)崗位對(duì)象時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)范選聘程序，確保每一位管護(hù)人員都從建檔立卡貧困人口當(dāng)中產(chǎn)生，崗位數(shù)量要像重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)區(qū)和深度貧困地區(qū)傾斜，對(duì)于家庭確實(shí)困難、管護(hù)任務(wù)艱巨的管護(hù)人員可適當(dāng)提高工資，確保生態(tài)補(bǔ)償扶貧的惠民政策落到實(shí)處。

5.崗位管理。管理護(hù)林崗位，要加強(qiáng)生態(tài)管護(hù)人員日?？己吮O(jiān)管，落實(shí)生態(tài)管護(hù)人員巡查日記制度，規(guī)范巡查記錄，規(guī)范“一林一員”巡林制度，特別在森林防火期，生態(tài)管護(hù)人員要不間斷地開展巡山護(hù)林工作，提醒進(jìn)入林區(qū)的人員和車輛注意森林防火，如發(fā)現(xiàn)火情等情況及時(shí)報(bào)告，同時(shí)確保生態(tài)管護(hù)人員的巡護(hù)安全。此外，在對(duì)貧困戶的工作績(jī)效考核時(shí)，根據(jù)各州、市、縣不同的特殊地理?xiàng)l件和其它客觀條件設(shè)置具體的工作考核指標(biāo)，重點(diǎn)考核管護(hù)人員的管護(hù)面積和管護(hù)效果，實(shí)現(xiàn)護(hù)林工作責(zé)任到人制度，提高管護(hù)人員工作積極性，杜絕消極怠工。

（三）大數(shù)據(jù)助力生態(tài)管護(hù)工作

中國(guó)共產(chǎn)黨貴州省第十二次代表大會(huì)上，貴州省委省政府提出在大扶貧、大數(shù)據(jù)兩大戰(zhàn)略行動(dòng)基礎(chǔ)上，提出大生態(tài)戰(zhàn)略行動(dòng)，聚力生態(tài)大格局與大數(shù)據(jù)大格局的共融共通，大數(shù)據(jù)助力大生態(tài)使林業(yè)發(fā)展邁向信息化，牢牢守住貴州省發(fā)展和生態(tài)兩條底線。

1.大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)監(jiān)督人員管理。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)林業(yè)部門管理中心與一線管護(hù)人員之間建立實(shí)時(shí)互動(dòng)的信息通道，管理中心將管護(hù)區(qū)域、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)人員的信息錄入系統(tǒng)，通過智能終端可以實(shí)時(shí)跟蹤，定位管護(hù)人員的準(zhǔn)確位置，查詢行進(jìn)軌跡，記錄管護(hù)行為，實(shí)現(xiàn)立體監(jiān)測(cè)，此外軌跡定位還可以為管護(hù)人員的人身安全提供保障。管護(hù)人員利用智能終端可及時(shí)將巡護(hù)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，包括現(xiàn)場(chǎng)圖片、視頻、位置等上傳至終端，為科學(xué)決策提供數(shù)據(jù)資源支撐，提高管護(hù)效率。其次，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)科學(xué)劃分管護(hù)區(qū)域，精準(zhǔn)追責(zé)問責(zé)，對(duì)于所負(fù)責(zé)或分管的領(lǐng)域的“樹木”出現(xiàn)問題的，要追究每一個(gè)管護(hù)主體的管護(hù)責(zé)任。

2.大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)林業(yè)動(dòng)態(tài)管理。通過應(yīng)用野外視頻監(jiān)控、無人機(jī)，高分辨率衛(wèi)星遙感影像等多種先進(jìn)技術(shù)，與全體管護(hù)人員手持智能終端相結(jié)合的新模式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的采集，對(duì)野外視頻監(jiān)控系統(tǒng)、智能巡護(hù)系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、綜合辦公系統(tǒng)，基于互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行融合，提高火災(zāi)預(yù)警能力，全面提升森林管護(hù)的野外監(jiān)控管理和防災(zāi)指揮調(diào)度信息化水平，以保護(hù)區(qū)資源數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)集成統(tǒng)一的綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理科學(xué)化、智慧化，推進(jìn)管護(hù)人員工作智能化，減輕工作量，提升管護(hù)效率。

四、小結(jié)

貴州省依托“三大戰(zhàn)略”，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和明顯成效，良好生態(tài)環(huán)境成為貴州的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要抓手，發(fā)揮了林業(yè)經(jīng)濟(jì)在助推農(nóng)民增收中的重要作用。但在生態(tài)補(bǔ)償扶貧特別是貧困戶參與生態(tài)管護(hù)這一塊還有很大的進(jìn)步空間，本文就貧困戶參與生態(tài)管護(hù)現(xiàn)存的問題做了闡述，針對(duì)這些問題提出了一些見解與看法。只有妥善處理好生態(tài)與脫貧之間的關(guān)系，才能依靠生態(tài)資源打造可持續(xù)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)，依靠“生態(tài)”這一天然優(yōu)勢(shì)擺脫貧困、順利邁入小康社會(huì)。