萬國威

2020年既是中國全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，也是全面建成小康社會目標的實現(xiàn)之年。經(jīng)過八年時間的建設(shè)，中國貧困人口已經(jīng)從2012年底的9899萬人減少到2019年底的551萬人，貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%（習(xí)近平，2020），貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入年均增速高出全國農(nóng)村平均水平2.2個百分點（劉永富，2020），這些數(shù)據(jù)都充分展現(xiàn)出我國各級黨政機關(guān)攻堅克難打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決心。但新年伊始，囿于新冠肺炎的影響，國內(nèi)國際形勢出現(xiàn)了劇變。IMF今年四月發(fā)布的預(yù)測結(jié)果顯示，2020年全球發(fā)達經(jīng)濟體的GDP將平均衰退4.6%，發(fā)展中國家的經(jīng)濟增長率也降至0.4%，而中國的年度經(jīng)濟增長幅度可能僅為1.2%①International Monetary Fund，“World Economic Outlook, April 2020”, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weoapril-2020,2020.04.23.，這種嚴峻的經(jīng)濟形勢變動，給國家如期完成脫貧攻堅戰(zhàn)略目標及建立常態(tài)化反貧困機制帶來了重大的挑戰(zhàn)。盡管在黨中央和國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)之下，全國各級政府正逐步加大對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的支持力度，盡力恢復(fù)國內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序和國內(nèi)國際市場需求，積極完善失業(yè)家庭和貧困家庭的兜底保障政策，以保障同時取得疫情防控阻擊戰(zhàn)和脫貧攻堅戰(zhàn)這兩場勝利。但未來一個時期內(nèi)，疫情的不利影響仍然可能持續(xù)發(fā)酵，這使得我們必須認真評估疫情危機對中國反貧困戰(zhàn)略的不利影響，全面總結(jié)疫情前后我國反貧困體系中的經(jīng)驗和不足，提前研判下一階段我國反貧困政策的建設(shè)重點和實現(xiàn)路徑。

一、疫情危機對我國反貧困政策的不利影響

疫情期間，我國高度重視困難群眾的兜底保障工作，黨中央和國務(wù)院及時采取了多項措施來降低疫情對民生保障事務(wù)的負面影響。在疫情爆發(fā)伊始召開的中央政治局常委會會議上，習(xí)近平總書記明確指出“要抓好涉及決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅的重點任務(wù)，不能有緩一緩、等一等的思想”（習(xí)近平，2020）。2020年2月23日，在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上，習(xí)近平總書記又提出通過“落實分區(qū)分級精準復(fù)工復(fù)產(chǎn)”“加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度”“全面強化穩(wěn)就業(yè)舉措”“堅決完成脫貧攻堅任務(wù)”“推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)”“不失時機抓好春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”“切實保障基本民生”和“穩(wěn)住外貿(mào)外資基本盤”等八項舉措來減緩疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的沖擊（習(xí)近平，2020）。而在2020年3月6日召開的決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)“要做好對因疫致貧返貧人口的幫扶，密切跟蹤受疫情影響的貧困人口情況，及時落實好兜底保障等幫扶措施，確保他們基本生活不受影響”（習(xí)近平，2020）。在此基礎(chǔ)上，以《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》《關(guān)于進一步做好民政服務(wù)機構(gòu)疫情防控工作的通知》《關(guān)于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》等為代表的一系列專項反貧困政策得以快速出臺，為我國保障疫情期間貧困家庭的基本生活提供了指導(dǎo)意見，并盡力減少疫情危機向民生領(lǐng)域蔓延提供了重要的政策依托。

但是，由于疫情涉及人數(shù)多、影響范圍大，從短期來看此次疫情還是會給中國反貧困政策帶來三個方面的直接影響：一是市場化增收效率的乏力使得國內(nèi)已脫貧人口出現(xiàn)增產(chǎn)增收困難。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，由于農(nóng)資產(chǎn)品供應(yīng)不足、市場需求不旺盛及交通運輸暫時中斷，部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品滯銷及春耕復(fù)耕困難等問題，以養(yǎng)殖業(yè)為主的部分家庭在此次疫情危機中損失慘重。在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，外向型及小微企業(yè)在訂單需求不足的前提下出現(xiàn)資金緊張甚至經(jīng)營困難，各地復(fù)工復(fù)產(chǎn)能力的不足也使得勞務(wù)輸出大省面臨著巨大的因疫返貧壓力。在第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，部分特色縣域經(jīng)濟在疫情期間難以正常營收，對于旅游業(yè)、餐飲業(yè)、運輸業(yè)及特色服務(wù)業(yè)而言影響尤為嚴重。二是扶貧項目的停滯使得部分未脫貧的深度貧困地區(qū)面臨脫貧攻堅難題。對于以“三區(qū)三州”為代表的深度貧困地區(qū)而言，部分脫貧攻堅項目的停滯減少了勞務(wù)用工需求，道路橋梁、通訊電力等基礎(chǔ)設(shè)施的延期也使得其“兩不愁、三保障”的最后一里路荊棘坎坷，如以滇黔桂石漠化區(qū)飲水安全及彝族住房保障等為代表的部分工程延期就可能直接影響民眾的日常生計。原有精準扶貧政策中的電商扶貧、訂單式培訓(xùn)、公益性崗位、股權(quán)折價資產(chǎn)收益、危房改造、控輟保學(xué)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、專業(yè)社工服務(wù)和對口支援等扶貧手段也不同程度的受到了疫情的影響。加之疫情嚴重地區(qū)的脫貧攻堅干部需要積極防控疫情蔓延，針對扶貧戶和低保戶的精準識別、精準幫扶和動態(tài)管理能力明顯下降，這都會對部分地區(qū)的如期脫貧帶來挑戰(zhàn)。三是疫情及其并發(fā)癥使得部分家庭面臨著因病或因災(zāi)返貧風(fēng)險。在疫情嚴重區(qū)域，盡管我國投入大量的人力物力財力，對已參加醫(yī)療保險的患者及疑似患者實現(xiàn)了免費醫(yī)療，但是由疫情并發(fā)癥而引發(fā)的持續(xù)醫(yī)療費用增長仍然提升了部分兜底保障人口的因病返貧風(fēng)險。疫情期間因復(fù)工復(fù)產(chǎn)困難而導(dǎo)致的家庭存款額下降及負債率增長可能也會降低低收入者的抗風(fēng)險能力，部分有主要勞動力致死致殘病例的家庭在面臨持續(xù)性增收困難的同時也需要承受高齡失能老人、低齡學(xué)齡兒童及重病重殘家庭人員等特殊人口的監(jiān)護服務(wù)壓力。

從中長期來看，疫情爆發(fā)對于中國部署下一階段的反貧困戰(zhàn)略及大社會保障格局還具有全局性的不利影響。在不考慮疫情影響的前提下，2020年脫貧攻堅戰(zhàn)略目標完成之后的中國反貧困政策將出現(xiàn)七個方面的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一是從以“兩不愁、三保障”為標準的絕對貧困標準向以降低基尼系數(shù)為目標的相對貧困標準進行轉(zhuǎn)型，二是從聚焦農(nóng)村貧困人口治理到聚焦城鄉(xiāng)貧困人口統(tǒng)籌治理進行轉(zhuǎn)型，三是從收入/資產(chǎn)貧困識別向支出型貧困識別進行轉(zhuǎn)型，四是從攻堅性扶貧向常態(tài)化兜底保障進行轉(zhuǎn)型，五是從以低保為資格的救助關(guān)聯(lián)政策向扁平化專項救助網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型，六是從一條貧困線的設(shè)計向多條貧困線的設(shè)計進行轉(zhuǎn)型，七是以收入保障為主向收入服務(wù)保障并重進行轉(zhuǎn)型。這七個轉(zhuǎn)型將成為我國應(yīng)對未來城鄉(xiāng)相對貧困風(fēng)險加劇及讓貧困群眾共享改革開放紅利的關(guān)鍵舉措，但隨著疫情的影響，這些政策轉(zhuǎn)型可能需要暫時延緩甚至停滯。從更宏觀的大社會保障格局來看，反貧困戰(zhàn)略目標的如期實現(xiàn)還能夠為少子老齡化社會的到來爭取政策布局時間，畢竟在社會救助、社會保險制度陸續(xù)建成之后，補缺型社會福利制度已逐漸難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展要求，而持續(xù)的新生兒增長乏力及老齡化的加速到來需要我國至少在10年內(nèi)布局好相對普惠的育兒和養(yǎng)老服務(wù)制度。但隨著疫情的發(fā)展，尤其是潛在失業(yè)風(fēng)險的加大，以保障就業(yè)率、降低社會保險企業(yè)負擔、完善兜底保障、加快保障性住房建設(shè)等為代表的政策將變得更為迫切?？紤]到中國社會保障和就業(yè)在總體財政支出結(jié)構(gòu)中的比例已經(jīng)達到了12.12%，廣義社會福利的支出規(guī)模已達到財政支出總體規(guī)模17.85%①財政部，2017 年全國一般公共預(yù)算支出決算表. 財政部官方網(wǎng)站, 2020 年4 月19 日，http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html.2018.7.12.，通過“蛋糕做大”來實現(xiàn)中國機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老、公共托育制度的快速財政投資增長難度較大，這使得我國2030年左右的大社會保障格局可能面臨著部分制度嚴重缺失的問題。

二、疫情期間我國反貧困政策的經(jīng)驗與不足

疫情期間，我國反貧困政策之所以能夠經(jīng)受住了巨大災(zāi)難的考驗，體現(xiàn)出良好的制度韌性，除了與國家綜合動員能力和國家治理現(xiàn)代化能力的提高有關(guān)以外，還與我國近20年來兜底保障制度的不斷完善息息相關(guān)。與SARS危機時的反貧困體系相比較，我國已在諸多方面取得了重大進步：其一是城鎮(zhèn)低保制度逐步完善。在2003年“應(yīng)保盡?！蹦繕送瓿芍?，我國在城鎮(zhèn)低保領(lǐng)域積極拓展“專項救助”和“分類救助”，前者重點解決低保家庭在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實際困難，后者重點為有特殊需要的兒童、老年人和殘疾人提供專門幫扶。2010年以來，部分省份還在原有低保線的基礎(chǔ)上按照1.5倍標準擴展了低收入線，從而在城鎮(zhèn)地區(qū)形成了針對深度貧困家庭、低保戶和貧困邊緣戶的多層次城鎮(zhèn)救助體系。其二是農(nóng)村低保制度普遍實施。2003年我國在城鎮(zhèn)低保建立后開始布局農(nóng)村低保制度，2007年全國推廣建設(shè)農(nóng)村低保后，這一制度迅速普及，最高時曾將5388.0萬人口納入保障范疇②民政部，《2013 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官方網(wǎng)站，2020 年4 月19 日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201406/201406156561679.shtml.，截至2018年底全國仍然有3519.1萬人口屬于農(nóng)村低保救助范圍③民政部，《2018 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官方網(wǎng)站，2020 年4 月19 日，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf.。其三是多層次的大扶貧格局基本形成。2013年底開始，我國在各地廣泛開展的精準扶貧政策不但將原有扶貧開發(fā)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧進行有效整合，將城鄉(xiāng)低保、特困救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、臨時救助、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、老齡福利、兒童福利、殘疾人福利和公益慈善等項目納入到大扶貧領(lǐng)域，而且還形成了具有中國特色的反貧困新理念，即把消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕視為社會主義的本質(zhì)要求、執(zhí)政的重要使命和國家的發(fā)展目標（燕繼榮，2020）。其四是信息化審核技術(shù)的初步應(yīng)用。依托《社會救助暫行辦法》《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策，我國自2014年開始在各地普遍實施信息化審核，至今全國除港澳臺地區(qū)以外已有30個省市區(qū)已通過信息化手段開展家計審查工作。大量現(xiàn)代信息技術(shù)的使用使得貧困人口的識別和管理更為精準，對于支出型貧困和因病、因教返貧人口的追蹤監(jiān)管也更為及時。

仰賴于上述兜底保障制度的建設(shè)，在這場疫情危機中，六個方面的進步是值得肯定的：一是我國多層次反貧困體系的建設(shè)大大降低了疫情對于貧困人口的沖擊。近20年來，我國以社會保險、社會救助和社會福利為代表的體系化反貧困格局，為疫情期間貧困家庭提供了基礎(chǔ)的生計保障，尤其是職工醫(yī)療保險、居民醫(yī)療保險的廣泛覆蓋在疫情預(yù)防、檢測、診療、轉(zhuǎn)介和治療過程中發(fā)揮著不可替代的作用。二是我國機構(gòu)改革的有益成果有力增強了反貧困領(lǐng)域的國家治理能力。2018年以來，我國通過黨和國家機構(gòu)改革及時調(diào)整了部門職責，將救災(zāi)、醫(yī)療保險、醫(yī)療救助和老齡工作等民生事務(wù)進行了部門重組，將兒童福利、老年服務(wù)及社會工作等業(yè)務(wù)提升了部門層級，在此次疫情期間各部門在疫情預(yù)防與控制、救災(zāi)物資調(diào)配、特殊老齡人口監(jiān)管、困境兒童監(jiān)護及專業(yè)社會工作支持等領(lǐng)域的溝通變得更為順暢，反貧困領(lǐng)域的綜合協(xié)調(diào)能力大幅增加。三是社區(qū)基層服務(wù)體系的健全為疫情期間失業(yè)人口的居家隔離創(chuàng)造了條件。近年來在黨建工作引領(lǐng)下，社區(qū)基層服務(wù)不論是在組織發(fā)展、信息化建設(shè)還是在隊伍素質(zhì)方面都取得了重大進步，在應(yīng)對疫情危機過程中廣大一線社區(qū)工作者不但有效保障了大量生活物資的輸送與調(diào)配，而且在防疫過程中還為失業(yè)家庭的居家隔離營造了良好的社會氛圍，有力支撐了國家各項居家隔離政策的執(zhí)行。四是第三方支持力量的廣泛參與顯著提升了反貧困政策的效率。經(jīng)過精準扶貧政策的大力推動，以商業(yè)物流體系為代表的市場力量和以公益慈善捐助、志愿者服務(wù)等為代表的民間力量在此次疫情期間同樣發(fā)揮了扶弱助困的積極功能，尤其是疫情重災(zāi)區(qū)的志愿服務(wù)有力的補足了政府扶貧過程中的漏洞和短板。五是針對貧困家庭的上門服務(wù)著力提升了低收入家庭抗疫的決心。利用社區(qū)基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，此次疫情期間各級政府在低收入人群動態(tài)監(jiān)控、物資配送、便捷醫(yī)療、網(wǎng)上授課、心理疏導(dǎo)、老齡監(jiān)護、未成年人監(jiān)護和殘疾人康復(fù)等領(lǐng)域構(gòu)建了體系化的上門服務(wù)，部分地方還充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)來為失業(yè)群體提供專門的就業(yè)咨詢服務(wù)，利用網(wǎng)上信息平臺來引導(dǎo)公益慈善和專業(yè)社會工作服務(wù)的供需對接，這些都大大增強貧困家庭持續(xù)抗疫的信心。六是現(xiàn)代信息技術(shù)的使用提升了反貧困領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化水平。依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧城市”“云計算平臺”“可視化”“移動終端”“區(qū)塊鏈”等信息化技術(shù)，部分地方政府不但能夠準確鎖定需要救助的貧困者，為其提供生活費用與醫(yī)療費用的支持，而且能通過移動互聯(lián)網(wǎng)終端獲得貧困家庭中特殊困難者的潛在需要，更加人性化地為高齡失能老人、無監(jiān)護兒童或重病重殘人口提供居家服務(wù)。

當然，疫情的緊迫性和我國公共治理能力的不足仍然使得反貧困政策表現(xiàn)出了一定的問題，需要在下一階段的制度改革過程中予以深入反思。首先，部分地區(qū)對于保障就業(yè)率的意義缺乏清醒認識。疫情期間，以浙江、廣東為代表的部分東南沿海省份對復(fù)產(chǎn)復(fù)工具有較高的敏感性，不但在疫情初期就已通過稅收減免、社保降費、租金減免、低息貸款等方式幫助企業(yè)度過難關(guān)，而且還在防疫物資調(diào)配、跨省人員輸送、對外法律援助及政務(wù)環(huán)境改善等環(huán)節(jié)對本地企業(yè)予以支持，但部分中西部省份對于疫情的潛在不利影響仍然缺乏警覺，部分地區(qū)甚至在國家明令禁止的前提下出現(xiàn)過變相交通管制、非法阻攔防疫物資車輛甚至是跨省警務(wù)人員沖突等事件。其次，多層次兜底保障體系仍然存在漏洞。疫情期間，部分反貧困政策未能實現(xiàn)完全兜底，一是在疫情早期未能充分考慮有主要勞動力被強制隔離家庭的失能老人、幼童及重度殘疾人的有效監(jiān)護問題，二是因社會保障國際合作不暢而形成醫(yī)療保險繳費困難的海外勞工面臨著醫(yī)療費用難以解決的問題，三是部分地區(qū)對封城期間在鄂無固定住所人員的臨時生活救助和生計保障考慮不周，四是部分社區(qū)在物資配送和居家服務(wù)過程中存在服務(wù)不到位、執(zhí)法粗暴等問題，五是未考慮到部分貧困家庭在子女教育過程中信息通訊硬件不足和操作能力局限等問題，這些都顯示出兜底保障制度在緊急情況下的應(yīng)對存在改進空間。第三，社會福利和社會救助在反貧困體系中的地位仍然較為邊緣。疫情期間，我國貧困家庭中的部分特殊困難人口具有特殊服務(wù)需要，但是通過專業(yè)社會福利服務(wù)來滿足其特定需要的措施比較局限，社會福利機構(gòu)在保障院內(nèi)穩(wěn)定的同時未能充分發(fā)揮針對弱勢人群的院外支持服務(wù)。社會救助水平偏低的問題在疫情期間也有體現(xiàn)，接受救助后低收入人口生計仍然難以維系的風(fēng)險需要盡快在政策上加以控制。第四，生產(chǎn)主義的政策設(shè)計使得家庭保障能力的不確定性較強。中國長期堅持的生產(chǎn)主義政策有助于國家節(jié)省福利成本并從疫情中快速復(fù)蘇，但它對家庭自我保障能力的要求較高，當某個家庭在疫情期間具有低儲蓄率、高借貸率及高養(yǎng)育壓力時，暫時性的增收困難就可能使得該家庭重返貧困，同時家庭主要勞動力暫時或永久失去撫養(yǎng)、贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力也對兒童、老年人、殘疾人或重病患者帶來了不確定的影響。第五，缺乏全國統(tǒng)籌可能會給疫情重災(zāi)區(qū)帶來嚴重的醫(yī)療保險負擔。疫情期間，新冠肺炎患者或疑似患者主要通過醫(yī)療保險來解決費用問題，而未以公共衛(wèi)生資金來平抑地方資金缺口，由于中國在屬地管理的前提下未能實現(xiàn)全國醫(yī)療保險賬戶的統(tǒng)籌，因此此次疫情可能會給疫情重災(zāi)區(qū)帶來潛在的醫(yī)療保險賬戶壓力，尤其是湖北多地為保障全國經(jīng)濟社會有序運行而形成的巨額醫(yī)療保險賬戶虧空應(yīng)如何平抑目前仍未可知。第六，大數(shù)據(jù)治理的有效性仍然未能完全發(fā)揮。現(xiàn)代信息技術(shù)能夠在信息全面性、精準性、即時性、安全性和應(yīng)用性等方面發(fā)揮積極功效，但是從疫情期間全國反貧困信息系統(tǒng)的使用情況來看，仍然處于信息化治理的初步發(fā)展階段，以信息孤島、存款審核困難、跨區(qū)域信息共享不足、管理規(guī)范度不高和政策決策欠佳等為代表的問題涌現(xiàn)，仍然需要不斷通過完善硬件設(shè)備與軟件管理來充分激發(fā)大數(shù)據(jù)技術(shù)的治理優(yōu)勢。

三、疫情危機后我國反貧困政策的建設(shè)方略

此次疫情將對中國反貧困戰(zhàn)略帶來深刻而長遠的影響，它既是災(zāi)難和挑戰(zhàn)也是新生與機遇，對于中國長期以來在反貧困制度領(lǐng)域甚至是大社會保障格局中取得的成就和問題都有重新的檢視，某種程度上有利于下一步轉(zhuǎn)危為機地部署高質(zhì)量減貧政策。全面小康時代，我國的反貧困戰(zhàn)略將逐步從絕對貧困向相對貧困進行靠攏（范和生、武政宇，2020），貧困標準更高、貧困識別更精準、貧困幫扶更均衡、貧困治理更高效將是基本要求，這對國家的貧困治理能力尤其是治理現(xiàn)代化能力都提出了新的希冀。考慮到全球經(jīng)濟下行壓力加大、貿(mào)易保護主義抬頭、發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)回流甚至是因政治計算或種族主義而引起的潛在貿(mào)易懲罰措施等境外形勢變化可能會給中國經(jīng)濟造成嚴重沖擊，未來五年內(nèi)，我國反貧困工作仍需銳意進取、砥礪前行，著重從以下六個方面提前部署相應(yīng)的制度安排。

首先，應(yīng)當通過優(yōu)先保障就業(yè)率來抑制潛在致貧返貧風(fēng)險。就業(yè)是貧困治理的抓手，保障就業(yè)率是就業(yè)政策能否有效施行的關(guān)鍵。長期以來，我國高度重視就業(yè)保障工作，在經(jīng)濟下行壓力較大時期所采取的政策安排也頗為有效。20世紀90年代初期，我國針對國有企業(yè)富余職工的“三結(jié)合政策”和農(nóng)村剩余勞動力的勞務(wù)輸出政策使得改革開放之初的勞動力市場趨于穩(wěn)定。20世紀90年代中后期，為了應(yīng)對國有企業(yè)下崗潮及亞洲金融危機，我國曾通過推行再就業(yè)促進政策、嚴格就業(yè)培訓(xùn)制度、完善失業(yè)保險制度和開發(fā)社區(qū)居民服務(wù)崗位來解決“4050”人員面臨的巨大就業(yè)壓力。2008年金融危機期間，我國又采取積極的財政政策、適度寬松的貨幣政策和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)拉動了就業(yè)率?；诒敬我咔閹淼木蜆I(yè)壓力，我國應(yīng)當著重在以下六個方面開展工作：一是應(yīng)奉行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，為已復(fù)產(chǎn)復(fù)工企業(yè)尤其是外向型企業(yè)及小微企業(yè)廣泛提供低息貸款，但應(yīng)嚴格監(jiān)測貸款流向?qū)嶓w經(jīng)濟而非房地產(chǎn)交易及金融市場。二是應(yīng)延遲或減免部分經(jīng)營困難企業(yè)的社會保險企業(yè)繳費，在稅收、工商等領(lǐng)域給予承擔“穩(wěn)就業(yè)”社會功能的企業(yè)和商戶更大讓利。三是應(yīng)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進產(chǎn)業(yè)升級，尤其是應(yīng)優(yōu)先通過5G信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、新技術(shù)平臺建設(shè)及老舊小區(qū)改造等工程拉動就業(yè)。四是應(yīng)保障重要產(chǎn)業(yè)上下游的穩(wěn)定性和可靠性，對發(fā)達國家可能轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)鏈提早研判，降低核心產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂風(fēng)險。五是應(yīng)暢通國內(nèi)大循環(huán)，積極拓展國內(nèi)市場，通過臨時補貼和適度低價促銷來吸引國內(nèi)消費者，增加特定產(chǎn)業(yè)的市場需求，保證企業(yè)復(fù)工后能真正復(fù)產(chǎn)。六是應(yīng)強化對城鎮(zhèn)潛在失業(yè)人口尤其是青年農(nóng)民工和高校畢業(yè)生的數(shù)據(jù)監(jiān)測，在就業(yè)政策的安排上應(yīng)當優(yōu)先保障就業(yè)率，適當兼顧就業(yè)質(zhì)量。

其次，應(yīng)當做好脫貧攻堅和兜底保障之間的制度銜接。兜底保障不僅是解決絕對貧困問題的必要舉措，也是解決相對貧困問題的重要安排（李紀恒，2020）。隨著精準扶貧政策的如期完成，除了少量深度貧困地區(qū)可能仍然存在脫貧過渡期以外（習(xí)近平，2020），相對貧困的治理將成為2020年后扶貧工作的主戰(zhàn)場，而如何實現(xiàn)開發(fā)式扶貧和救助式扶貧、攻堅式扶貧和常態(tài)化扶貧之間的有效融合就成為該過渡期內(nèi)亟需解決的關(guān)鍵難題。精準扶貧時代所倡導(dǎo)的大扶貧格局，雖然有力的解決了制度融合難、部門協(xié)調(diào)難和多元主體參與難等問題，使得我國兜底保障人口出現(xiàn)了銳減，但在實踐中部分地方政府是以有勞動能力者成為扶貧戶、無勞動能力者成為低保戶的方式來區(qū)分兩種制度的，這事實上模糊了社會救助和社會救濟的邊界，只是在兩線合一的政策安排下，該策略暫未顯示出明顯的利益差異及矛盾沖突。但隨著脫貧攻堅目標的實現(xiàn)，社會救助救濟化的后果會變得顯性，原有制度中扶貧戶可享受到的幫扶會大幅減少，低保戶的幫扶仍得以保留，這可能會導(dǎo)致要么大量受疫情影響的人口短期內(nèi)重返兜底保障體系而破壞脫貧攻堅成果，要么拒絕他們進入救助體系而承擔兜底保障不充分的風(fēng)險，因而成為未來常態(tài)化兜底保障工作的兩難抉擇。針對此問題，應(yīng)當著重從如下六個方面做出制度安排：一是應(yīng)充分做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的制度銜接，將兜底保障視為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的關(guān)鍵一環(huán)。二是應(yīng)充分考慮到特定人口和地區(qū)受到疫情影響的現(xiàn)實情況，為全局性脫貧攻堅目標完成后的疫情重災(zāi)區(qū)同樣設(shè)置一定的緩沖期。三是在脫貧攻堅任務(wù)完成后妥善融合扶貧部門和救助部門，將分散在多部門的救助管理權(quán)限適當集中，形成對應(yīng)大扶貧格局的綜合兜底保障部門。四是應(yīng)增強民生領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)適合貧困人群的服務(wù)型公益性崗位，嚴格保障受疫情影響家庭至少有一人就業(yè)。五是應(yīng)提前預(yù)判社會救助救濟化而產(chǎn)生的兜底保障人口回流問題，做好脫貧攻堅任務(wù)結(jié)束后低保等兜底保障政策所覆蓋人口有所增長、救助資金有所增加的準備。六是應(yīng)加強貧困人口的心理建設(shè)，尤其是應(yīng)通過基層社區(qū)的專業(yè)社會工作購買來解決政府與貧困者的溝通問題，降低貧困者的福利依賴感及社會排斥感。

第三，應(yīng)當通過社會保障制度權(quán)重的調(diào)整來完善多層次的兜底保障體系。我國長期以來一直堅持生產(chǎn)主義的社會政策取向，極力避免陷入西方國家的福利陷阱，而將以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險放置于社會保障大格局中的核心位置。這一制度設(shè)計適應(yīng)了20世紀80年代市場化改革的需要，尤其是在改革開放初期發(fā)揮了降低制度轉(zhuǎn)軌成本和激發(fā)個人勞動意愿的雙重作用。但隨著時間的發(fā)展，社會保障制度內(nèi)部的發(fā)展不均衡已然較為突出。根據(jù)2018年財政部數(shù)據(jù)，我國針對離退休人員、城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險補貼已經(jīng)達到了20051.69億元，相比而言城鄉(xiāng)低保、災(zāi)害救助、特困人員救助、臨時救助、其他生活救助、老年福利、兒童福利、殘疾人事業(yè)、公益慈善和撫恤的加總費用僅為4540.32億元①財政部，《2018 年財政收支情況》，財政部官方網(wǎng)站，2020 年 4 月19 日，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.，社會保險補貼約為其他各類反貧困措施投資規(guī)模的4.42倍。這種巨大的財政分配不均衡使得我國社會政策目標的達成能力下降，一個顯著的結(jié)果就是享受兜底保障的貧困家庭仍然面臨生計困難及基本公共服務(wù)脆弱等問題（劉玉安、徐琪新，2020）。針對上述問題，未來應(yīng)當采取如下六個措施來健全兜底保障政策：一是應(yīng)充分認識不同制度在反貧困過程中所發(fā)揮的作用，在肯定社會保險在降低潛在貧困人口返貧率的同時也應(yīng)加強對其他反貧手段的重視度。二是要均衡大扶貧格局中的財政支出權(quán)重，重視提升社會救助、社會福利領(lǐng)域的財政投資比重及中央財政在國家財政投資中的比重，注重發(fā)揮社會工作在疫情防范和脫貧攻堅兩場戰(zhàn)役中的專業(yè)能力。三是應(yīng)注意扭轉(zhuǎn)社會救助人口人為下降的趨勢，應(yīng)基于物價變動及時提升貧困人口的兜底保障線，避免城鄉(xiāng)貧困人口接受救助后仍然過度貧困的問題。四是應(yīng)推動社會福利制度的改革，加快院內(nèi)福利向院外福利的轉(zhuǎn)型，為高齡失能老人、學(xué)齡前兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童及重病重殘人員優(yōu)先提供低費免費的社會福利服務(wù)。五是應(yīng)積極增強重特大災(zāi)難救助過程中的經(jīng)濟補償力度，重視具有利他傾向的疫情災(zāi)難控制的事后補償，規(guī)范因不可抗力而需要留居某地人員的臨時救助制度。六是應(yīng)著力強化社會保障的國際合作，做好海外務(wù)工人員繳納醫(yī)療保險的雙向認可工作，避免因制度對接而形成事實上的參保困難。

第四，應(yīng)當通過家庭支持型政策來降低低收入家庭的潛在風(fēng)險。家庭穩(wěn)固是貧困家庭“真脫貧”“不返貧”的基礎(chǔ)，但中國家庭保障能力在疫情期間表現(xiàn)出的極強脆弱性卻預(yù)示著其返貧壓力巨大。尤其是當部分家庭的主要勞動力被強制隔離或致死致殘后出現(xiàn)的家庭監(jiān)護困難問題，成為國家在特殊時期監(jiān)護能力不足的重要體現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，國家對于家庭的支持力度非常強勁，通過“國家—單位—個人—家庭”的福利傳輸鏈條及保障該鏈條有效實施的稅前列支、全民就業(yè)及較低的離婚率，中國家庭事實上的福利供應(yīng)雖不充裕但很穩(wěn)固。市場經(jīng)濟后，伴隨著福利商品化趨勢的增強，我國原有的保障福利傳輸鏈條的所有條件均發(fā)生了重大變動，尤其是當以勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的社會保險制度成為我國社會保障制度的核心后，原有的家庭支持型政策幾乎消弭。家庭支持型政策的減少意味著家庭保障能力的重要性上升，其不但容易誘發(fā)家庭之間的不平等轉(zhuǎn)化為家庭成員資源稟賦的不平等，而且會在突發(fā)疫情等特殊時刻出現(xiàn)嚴重的經(jīng)濟收支及監(jiān)護失衡問題，因此如何正確處理好福利與市場、國家與家庭、政府與社會這三組關(guān)系是新時代社會政策亟需思考的重要事項。解決貧困家庭過高風(fēng)險的問題必須進行六個方面的政策調(diào)整：一是應(yīng)加大對于貧困家庭的福利服務(wù)供應(yīng)，尤其是針對此次疫情期間遭受重大經(jīng)濟損失和人員傷亡的家庭應(yīng)做好統(tǒng)計、監(jiān)測、補償和幫扶工作。二是加強公立養(yǎng)老院的建設(shè)和增強私立養(yǎng)老機構(gòu)的補貼，夯實兒童福利領(lǐng)域中的“兩個機構(gòu)轉(zhuǎn)型”和“一支隊伍建設(shè)”，增強機構(gòu)與社區(qū)助殘服務(wù)的廣泛性和有效性。三是對于特殊困難家庭應(yīng)適當增加救助標準，補助應(yīng)當延伸至低保邊緣群體，相應(yīng)專項救助制度應(yīng)與低保資格脫鉤。四是針對特殊困難家庭成員建立各部門統(tǒng)籌的信息化平臺和智能終端平臺，利用綜合信息系統(tǒng)做好社區(qū)管理、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、專業(yè)社工和志愿者隊伍的統(tǒng)籌。五是應(yīng)做好貧困家庭幫扶的信息對接工作，鼓勵社區(qū)內(nèi)針對特殊老人、殘疾人和兒童的就近幫扶志愿服務(wù)。六是應(yīng)大力宣傳育兒、養(yǎng)老、助殘等家庭文化，嚴格督促撫養(yǎng)人、贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人履行法定義務(wù)，嚴肅處置故意不履行家庭責任的當事人。

第五，應(yīng)當以疫情為契機削弱社會保障的碎片化頑疾。我國社會保障制度長期以來存在著制度、城鄉(xiāng)和區(qū)域碎片化問題，三種碎片化雖然在特定歷史時期有利于提升覆蓋率并降低改革阻力，但是隨著時間的發(fā)展已越來越成為制約中國社會保障良性運行的重大隱患。以制度碎片化為例，在2018年的全國財政支出中，機關(guān)事業(yè)單位離退休人員的補助為7578.95億元，而同一時期職工養(yǎng)老補助和居民養(yǎng)老補助分別僅為4641.79億元和2130.78億元①財政部，《2018 年財政收支情況》，財政部官方網(wǎng)站，2020 年 4 月19 日，http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html.，這種不對稱的補貼標準事實上助長了老年貧困的比例。區(qū)域碎片化也較為嚴重，隨著東強西弱、南強北弱的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢不斷增強，屬地化管理下的福利分配在各地區(qū)會變得更加不均衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)超越發(fā)展能力的過度福利和中西部地區(qū)地方財政限制下的福利不足同時存在。城鄉(xiāng)碎片化隨著2014年以來我國兩類居民保險的合并及城鄉(xiāng)低保標準比例減少到了1.44:1②民政部，《2018 年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官方網(wǎng)站，2020 年4 月19 日，http://images3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf.，其情況有了明顯的改觀。從削弱社會保障碎片化頑疾的角度去看，應(yīng)當在下一輪改革過程中堅持如下六個方向：一是應(yīng)增強中央在社會保障領(lǐng)域的權(quán)威性和綜合統(tǒng)籌能力，盡快完善養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險資金的全國統(tǒng)籌。二是應(yīng)在穩(wěn)定機關(guān)事業(yè)單位離退休人員待遇標準的基礎(chǔ)上，逐步控制其增長速度和幅度，盡力縮小養(yǎng)老保險替代率和醫(yī)療保險報銷比例的事實差距。三是應(yīng)適當降低經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在社會保障領(lǐng)域的自主權(quán)，避免因財政狀況良好而出現(xiàn)的過度福利。四是應(yīng)適度提升落后地區(qū)養(yǎng)老保險待遇、醫(yī)療保險待遇、社會福利津貼標準、社會福利從業(yè)者待遇和社會工作服務(wù)購買的力度，在上述方面增加中央財政支持與補貼力度，減少全國范圍內(nèi)的福利差距。五是應(yīng)繼續(xù)完善中小城市的市民化待遇和同城待遇，重視城鄉(xiāng)在社會福利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)拓展過程中的福利差距。六是應(yīng)積極考慮此次疫情期間為全局工作做出重大犧牲的重災(zāi)區(qū)，對其醫(yī)療保險賬戶、醫(yī)療救助賬戶和臨時救助賬戶進行國家補償。

第六，應(yīng)當激活大數(shù)據(jù)治理體系在反貧困政策執(zhí)行中的活力。2014 年以來，為了應(yīng)對“人情?！薄瓣P(guān)系保”等問題，我國在加強基層問責力度的同時開啟了信息審核平臺的建設(shè)，目前除西藏以外中國大陸各省級機構(gòu)均實現(xiàn)了信息化比對。實踐中，信息審核平臺充分利用了多項現(xiàn)代信息技術(shù)，不但提升了新增救助申請家庭識別的精準性和即時性，在動態(tài)管理、標準制定及便民服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)生了重大突破，而且初步建立了“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的公共管理機制。但是該信息平臺由于起步較晚和區(qū)域發(fā)展不均衡，目前在部分信息化水平較為落后的地區(qū)，仍然只能作為手工核對的輔助力量參與到貧困人口的管理過程中，這在疫情期間存在重大安全性和即時性的隱患。從未來的建設(shè)方向來看，信息審核平臺在擴展為大數(shù)據(jù)治理平臺的過程中應(yīng)當緊緊把握六個重要方向：一是應(yīng)以省級黨政機構(gòu)牽頭來設(shè)置綜合的信息管理中心，負責一省之內(nèi)所有基礎(chǔ)信息的收集、傳輸、管理、分配、保密和考核。二是應(yīng)完全實現(xiàn)一省之內(nèi)稅務(wù)、社保、公積金、工商、住房、車輛及存款等關(guān)鍵信息的互聯(lián)互通，有條件的地方應(yīng)當以“一個操作平臺、不同權(quán)限設(shè)置”來部署平臺建設(shè)。三是應(yīng)盡快出臺《社會救助法》，從法律上賦予兜底保障部門核查低收入家庭財產(chǎn)、收入等信息的權(quán)利，尤其是應(yīng)當優(yōu)先賦予其查詢銀行存款信息等金融信息的權(quán)利。四是兜底保障部門應(yīng)明確規(guī)定各省關(guān)鍵數(shù)據(jù)的名稱標識、類型格式、測量維度和統(tǒng)計口徑等基礎(chǔ)內(nèi)容，鼓勵各省在既有平臺基礎(chǔ)上開發(fā)更為友好的跨省信息核對操作頁面。五是要高度注重信息的安全性，積極做好主體、過程和結(jié)果的三重防護，做好敏感信息接觸者的保密培訓(xùn)，以三級等保為基本要求與金融部門對接系統(tǒng)。六是增強主要領(lǐng)導(dǎo)干部對于大數(shù)據(jù)技術(shù)在反貧困領(lǐng)域重要性的認識，提高其在大數(shù)據(jù)時代科學(xué)決策的使命感，增強對于沉淀數(shù)據(jù)庫的挖掘開發(fā)，為兜底保障工作提供更好的政策咨詢。