◆何正華

內(nèi)容提要：基層稅收執(zhí)法管理水平和納稅服務質(zhì)量的高低直接反映稅務部門稅收治理的能力。隨著國稅地稅征管體制改革的推進，稅制結(jié)構(gòu)、部門職責及基層組織架構(gòu)發(fā)生著重大變化，社會各界涉稅利益訴求也日益多元化。文章以基層稅收征管單位為實證載體，綜合運用系統(tǒng)論方法體系，力求積極推動基層征管集成整合的建構(gòu)與實施，以解決當前稅收征管實際工作中面臨的諸多難題，為基層稅收征管質(zhì)效研究和實踐提供一種新思路和新方法。

一、運用系統(tǒng)論研究基層稅收征管質(zhì)效的現(xiàn)實意義

基層稅收征管是一個復雜系統(tǒng)，其發(fā)展優(yōu)化是一個動態(tài)的、非線性的過程。近年來，稅制改革、“放管服”改革、“金三”系統(tǒng)、各項稅費改革措施的出臺等，特別是國稅地稅征管體制改革，從體制、制度、管理、流程上重塑了基層征管系統(tǒng)。由于社會整體協(xié)同、制度供給、管理手段和理念等各方面仍存在不足，加之稅務部門需要應對的公共治理呈現(xiàn)復雜化態(tài)勢，目前基層的征管質(zhì)效還未達到理想狀態(tài)。

為準確把握影響基層稅務系統(tǒng)征管質(zhì)效的因素，筆者根據(jù)基層稅務組織及稅務人員情況設計出征管質(zhì)效現(xiàn)狀調(diào)查問卷，選取全國稅務系統(tǒng)東部、中部和西部47個縣（市）區(qū)局的基層稅務人員作為調(diào)查對象，獲取有效問卷3552份；同時深入調(diào)研了9個縣（市）區(qū)局、22個稅務分局，與近500名稅務人員進行了座談，并組織4個縣（市）區(qū)局的業(yè)務科（股）長在數(shù)字人事系統(tǒng)中做了一個月的全量工作紀實。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段基層領(lǐng)導層應有的統(tǒng)籌能力尚未充分顯現(xiàn)，基層還存在上級指令多頭、橫向溝通不暢、部門推諉扯皮的狀況。傳統(tǒng)的稅收管理路徑習慣于從微觀上尋求解決辦法，在局部范圍內(nèi)協(xié)調(diào)矛盾，有時難以突破“頭疼醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的局限?，F(xiàn)代的稅收治理更多地需要跳出微觀問題本身，在宏觀層面發(fā)現(xiàn)共性問題、總結(jié)普遍規(guī)律，運用系統(tǒng)的思維統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決問題，實現(xiàn)“一通百通”“整體優(yōu)化”的良性循環(huán)?；鶎宇I(lǐng)導班子特別是“一把手”作為各自所處子系統(tǒng)的最高管理層級，由于受到思維能力、思維方式的制約，以及自身管理水平和知識結(jié)構(gòu)的局限，有時無法高效準確地領(lǐng)會上級意圖，難以科學統(tǒng)籌各類業(yè)務和資源，缺乏在整合各類指令和職責的基礎上因地制宜地開展工作的能力。因而，在當下繁雜的多類事務安排和隨機多變的各類指令下經(jīng)常表現(xiàn)得無所適從、機械執(zhí)行或消極應對，這都是基層稅收征管面臨的新情況和新挑戰(zhàn)。

習近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出，要注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌各領(lǐng)域改革進展，形成整體效應。抓住國稅地稅征管體制改革這一難得的歷史契機，在系統(tǒng)論的指引下積極推動基層征管集成整合的建構(gòu)與實施，成為當前稅收理論研究和稅制改革實踐的一個重要課題，也是進一步落實“放管服”改革，推進基層稅收管理集成創(chuàng)新，實現(xiàn)稅收征管工作高質(zhì)量發(fā)展的一次有益嘗試。

二、制約征管質(zhì)效的原因及分析

基層征管質(zhì)效的提升是一個長期的優(yōu)化過程，本部分擬從當前影響基層征管質(zhì)效的主要因素入手，分析征管質(zhì)效受到制約的原因。

（一）國家治理現(xiàn)代化目標下的基層征管改革陣痛

國稅地稅征管體制改革后，稅務部門的各項要素都面臨著調(diào)整，部門構(gòu)成、崗位設置、權(quán)責關(guān)系、業(yè)務流程、管理流程及組織內(nèi)部的分工和協(xié)調(diào)機制等都進入挑戰(zhàn)期。主要表現(xiàn)在四個方面。

一是部門重構(gòu)使征管主體進入磨合期?；鶎庸ぷ饔泴嵡闆r顯示：按工作來源分，上級指令占比超過50%；按工作類型劃分，臨時性工作和閱文參會比例月均合計達到40%以上，基層的自主工作空間被不斷壓縮，這正是各管理矩陣間相互調(diào)試和磨合的反映。國地稅合并后，一個市級稅務部門現(xiàn)有22個科室和若干個派出機構(gòu)，同時為完成重大工作任務設有若干個臨時性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，組織關(guān)系較為復雜，特別是在機構(gòu)合并初期和職能多元化加劇的情況下，原有的征管、行政機制的銜接整合仍有一個過程，不可避免地會存在目標認同、管理制度、考核方式、操作規(guī)程的差異，常設機構(gòu)職能劃分不清晰，臨時議事機構(gòu)組建隨意性大，容易出現(xiàn)多頭指令、多頭管理下信息傳遞不暢或失真的情況。在這一調(diào)整期，管理上的難度增加，干部容易陷入無所適從的困境。

二是部門之間權(quán)責歸屬有爭議。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層稅務分局（所）作為系統(tǒng)中最基層的子系統(tǒng)，承接著上一層級不同部門間相似的、重復的、甚至是矛盾的指令。究其原因，與部門重構(gòu)后短期的權(quán)力交叉、職能模糊等緊密相關(guān)。新機構(gòu)部門職能的調(diào)整使得原設的部分部門被分立或合并，如新設稅收風險管理部門，職責是從征收管理部門中剝離的，但如何厘清與征收管理、重點企業(yè)服務管理和稽查部門的職責權(quán)限，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)應用和風險應對職能目前仍在磨合之中。

三是多元職責帶來的治理“超載”。問卷調(diào)查顯示，調(diào)查對象中超7成干部每周工作時長超過35小時，說明加班已呈現(xiàn)出常態(tài)化趨勢；有42%的人群對當前的工作狀態(tài)評價為“工作事務繁多、疲于應付”，同時，調(diào)查問卷和工作記實都集中反映了非崗位類工作過多，各種會議、閱覽公文等占據(jù)了3成以上的工作時間，說明基層稅務人員在高強度的工作壓力下正呈現(xiàn)出消極的心理狀態(tài)。身處管理、服務、行政三個場域重疊部位的基層征管部門，需要付出大量的精力以滿足外部提出的治理期待，依據(jù)自身職責自主開展工作的時間缺乏，在這種滿負荷運轉(zhuǎn)的情況下，基層征管部門用于緩沖工作矛盾、自主思考的冗余度被壓縮。

四是稅務人員的價值觀存在差異。機構(gòu)合并后，基層征管人員原有思維方式和價值標準產(chǎn)生碰撞，初期難免存在各自文化的“壁壘”，尚未形成新的同一性的稅務文化，部分干部的價值觀念和行為方式仍有路徑依賴，不利于在新的統(tǒng)一目標導向下凝聚隊伍合力。問卷顯示，基層稅務人員對自我工作質(zhì)效評價和對上級工作質(zhì)效評價存在顯著矛盾，78.74%的人群對自我工作質(zhì)效作出較為滿意的評價，與之形成反差的是有較大比例的人群對上級工作部署、任務推送、工作指導表現(xiàn)出滿意度低的負面評價，這也說明機構(gòu)合并后價值觀念存在分歧、文化引領(lǐng)亟需加強。

（二）績效驅(qū)動下的工具理性與價值理性沖突影響征管質(zhì)效

稅務總局現(xiàn)階段推行的“橫向到邊、縱向到底、任務到崗、責任到人”的績效管理體系，在解決當前機構(gòu)層級多、人員隊伍大、工作落實難等問題方面發(fā)揮了重要作用。但績效管理是行政管理和監(jiān)督權(quán)力的一種方式，在支配和約束稅收執(zhí)法權(quán)行使時需要其他制度體系加以配合。況且，指標設置的科學性、管理方式的合理性、目標的明確性等等是一個長期整合、不斷調(diào)整的過程。因此，運用績效管理來提升征管質(zhì)效方面還存在若干短板。

一是價值導向“偏移”，長期目標未有效統(tǒng)領(lǐng)短期目標?？冃Э傮w目標的制定起到方向引領(lǐng)的作用，但問卷調(diào)查顯示，基層稅務人員在對于上級直接開展工作指導的實效性評價中超四成人群選擇了“一般或較差”，其中正科級領(lǐng)導職務和股級領(lǐng)導職務的負面評價遠高于平均值（49.49%和60.55%）?？冃Э己俗鳛槎愂展ぷ鞯闹笓]棒，各類考核指標和考點集中體現(xiàn)了上層級對下層級的量化指導，基層負面評價比例偏高說明市級層面在績效考核指標制定中缺乏“底層設計”思維，缺乏統(tǒng)籌上下層級間長短期目標的意識。指標體系龐雜，分目標調(diào)整變動頻繁，基層干部難以清晰明了掌握階段性目標，績效考核的價值導向不明。

二是指標設置“速成”，局部利益的疊加未能釋放最大整體效能。指標體系作為績效管理工作的核心載體，貫穿著工作任務制定到完成再到評價的全過程?；鶎拥目冃Ч芾硪愿鞑块T作為各項績效指標的制定主體，由于各自目標及利益存在差異，各部門分散化的指標制定過程容易造成兩種后果：其一是指標囿于部門職能限制事無巨細，稀釋了績效作為指揮棒牽引重點核心工作的效果，導致各項工作平均發(fā)力，進而影響稅收主業(yè)。其二是各考核部門基于理性經(jīng)濟人的立場，根據(jù)部門職責和利益制定的績效考核指標無形中加大了“管理縫隙”，也容易出現(xiàn)指標制定漏洞。

三是正向反饋“衰減”，工作持續(xù)改進的動能不足。宏觀來看，金字塔式的組織結(jié)構(gòu)作為我國行政機關(guān)最普遍的組織架構(gòu)，導致大多數(shù)反饋機制都具單向性，整個信息的傳遞過程是一個單向運動過程。微觀來看，以效率或效用作為重要考核標準的工具理性導致了功利化傾向，績效評價指揮棒下基層對標準化、程序化、制度化、定量化的追求，導致了差異性和靈活性不足；績效考核的結(jié)果雖然運用到稅務人員個體的工資晉升、選拔任用上，但由于評價標準不明確、操作性不強，未能體現(xiàn)多勞多得，使考核的良性引導功能缺失。

（三）界限模糊下多頭指令使基層征管主責失重

隨著改革的不斷推進和完善，整個組織系統(tǒng)的各要素需要建立科學的分工合作和組織協(xié)調(diào)層次。當下的基層征管中存在著要素間斷層、定位模糊、目標導向不明的問題，因而導致工作的多頭布置、考核的多重標準，最終影響征管質(zhì)效的整體提升。

一是“職責同構(gòu)”下的制度設計與征管實踐產(chǎn)生斷層。當前稅務系統(tǒng)在個稅改革、社保費劃轉(zhuǎn)等一系列重點工作推進中，實行“一竿子到底”的扁平化管理方式，這種扁平化管理要求組織內(nèi)部情況基本一致，上級指令穩(wěn)定、明確、操作性強，且經(jīng)過充分科學論證。目前稅務系統(tǒng)的垂直管理分為總局、省局、市局、縣（市）區(qū)局、稅務分局（所）層級，實行條塊結(jié)合的垂直管理模式，各層級又擔負服務同層級地方經(jīng)濟發(fā)展的職責，與地方政府保持緊密的聯(lián)系。在這種“上下對口、左右看齊”的機構(gòu)設置模式下，市局、縣市區(qū)局的職能設置與總局、省局大體相同，體現(xiàn)出了“職責同構(gòu)”的特點，在機構(gòu)設置上遵循“上下對口”和“整齊劃一”。但不可忽視的是，東西部、城鄉(xiāng)間區(qū)域發(fā)展迥異，其管理方式不完全適合簡單趨同，中間層的管理職能容易被虛化。

二是“定位模糊”下的管理與服務職能界限不清。在問卷中問到“當前管理工作流程評價如何”時，較大比例的人群選擇了一般或不好的負面評價，其中正科職及以上、副科職、股級領(lǐng)導職務的負面評價比例超過五成。說明部分工作流程由于管理職能的變化存在操作性不強，過程控制不佳、納稅人不認可等弊端，給基層征管一線的稅務人員在執(zhí)行中造成了困惑。深度剖析現(xiàn)象背后的原因，管理與服務之間互相牽制主要有三個方面：其一，長期以來基層稅務部門的機構(gòu)及機制的設置邏輯，是方便稅務部門進行監(jiān)督和管理。管理與服務的界限未厘清，對權(quán)利與義務的同生性認識不夠全面，出現(xiàn)了服務供給碎片化的情況。一方面多個部門負責同一事項管理，出現(xiàn)九龍治水的局面。另一方面，同一項目不同時間不同平臺執(zhí)行標準存在差異，造成同一政策在不同時間、不同平臺的執(zhí)行標準不一致，給基層納稅服務工作帶來壓力，更影響執(zhí)法公平。其二，事權(quán)界定、責任劃分有待進一步明晰，事權(quán)劃分的非正式性導致工作安排的偶然性和隨意性，上級常以文件形式出臺支持各項事業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策、提出特定的諸如培訓面達到100%等服務要求，而下級完成時常常受到實現(xiàn)條件和其他工作安排的牽制。因而形成了“上級點菜，下級埋單，點菜的人不怕多，埋單的人難以接受”的納稅服務供給局面。其三，納稅服務由稅務部門提供，但并不意味著全部由稅務部門直接執(zhí)行，更不意味著稅務部門必須單兵作戰(zhàn)。與此同時，責任文化也還未真正形成?；鶎釉诰唧w征管中缺乏權(quán)責一致、權(quán)責對等硬性約束，一方面職業(yè)風險明顯增大，導致人人自危，征管類崗位成了高風險、工作繁重的代名詞，大家紛紛避之不及；另一方面行政責任無法清晰界定，應有的服務職責時常出現(xiàn)空化、虛化現(xiàn)象。

三是“導向異化”下的服務均等性與效用性產(chǎn)生偏差。放管服改革以來，基層稅務部門的管理權(quán)限適當收縮，管制的范圍和程序受到法律的調(diào)節(jié)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔鎱f(xié)調(diào)者、激勵者。當前基層征管部門的諸多創(chuàng)新舉措，缺乏足夠的理論準備、實踐經(jīng)驗和管理制度，難以有效駕馭和管理復雜的公共服務關(guān)系，服務出現(xiàn)變異現(xiàn)象，設定過高的工作標準和服務標準，使基層征管在實踐中僅知道如何做才是“對”的，但卻在如何做“好”、如何做“成”上陷入困境，很多片面將征管服務等同于“無限服務”“拔尖服務”的做法，導致正常的服務時常難以取得良好效果。

（四）“放管服”改革語境下協(xié)同的缺失導致資源配置失衡

“放管服”改革需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會各級協(xié)稅護稅力量，構(gòu)建起政府主導、稅務主責、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局，但目前基層稅務部門社會協(xié)同不足、監(jiān)管制度缺失及后續(xù)資源配置不到位，與實現(xiàn)“放得下、管得住、服得好”這一“放管服”改革的目標還有距離。

一是社會協(xié)同治稅的格局尚未形成?；鶎佣悇詹块T作為基層治理的子系統(tǒng)，需要其他系統(tǒng)和整體社會環(huán)境的支撐，才能發(fā)揮其應有的職能。但在實際工作中，基層局普遍反映工作推進難，往往難以獲得相關(guān)部門的理解和協(xié)同落實的幫助。如商事制度改革中“五證合一”的推進工作，使基層感覺到孤立無援的痛苦，雖明確由市場監(jiān)管部門牽頭，但牽頭部門對該項工作的考核在時間節(jié)點上和工作標準上遠低稅務部門，導致基層稅務部門求著牽頭部門合作，推著牽頭部門前進，在開展工作時如同進入了“無人區(qū)”，占用了較多工作時間但卻難以取得應有的成效。

二是后續(xù)監(jiān)管制度缺失。一方面，“放管服”各環(huán)節(jié)未高效銜接。隨著“放管服”改革不斷深化，稅收管理的重點已由事前轉(zhuǎn)向事中、事后，在快速推進稅務行政審批制改革的同時，后續(xù)監(jiān)管的機制尚未完善細化，出現(xiàn)了一放就亂，服務資源被違法者擠占的現(xiàn)象。另一方面法律制度供給不足?！胺殴芊备母锖螅嚓P(guān)配套措施規(guī)定大多是規(guī)范性文件，立法級次較低；在現(xiàn)行法律體系下，《稅收征管法》在一定程度上起著稅收領(lǐng)域“基礎性法律”的作用，但現(xiàn)行的征管法律文本滯后于實踐之處日益增加，越來越難以回應稅收征管現(xiàn)代化的訴求，基層稅務機關(guān)在執(zhí)行各項政策時缺少堅強的保障。

三是后續(xù)資源配置不到位。主要表現(xiàn)在：一方面，征管資源力度傾斜不充分，隨著“放管服”改革的深入，對事中事后管理提出了更高的要求，但從目前的情況來看，后續(xù)管理部門人員力量、資源配置相對不足的問題日益突出，后續(xù)管理部門在工作開展上“有心無力”；另一方面，“管理縫隙”加大后續(xù)監(jiān)管阻力，當前，征管信息化建設、風險管理、大數(shù)據(jù)分析等職能都有不同程度的分立，客觀上加大了管理的縫隙。部門與部門之間的“分段治理”，以及為爭奪資源而產(chǎn)生的“利益封鎖”也加大了管理縫隙。管理縫隙的加大又反過來使各部門的溝通難度加大，協(xié)調(diào)成本增加，難以形成監(jiān)管合力。

三、優(yōu)化基層稅收征管質(zhì)效的對策

習近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)會議上指出，各部門要嚴格依照“三定”規(guī)定履職盡責，聚焦主責主業(yè)，突出重點關(guān)鍵，自覺在大局下思考、在大局下行動。本文試圖從宏觀思路、現(xiàn)實方案與微觀措施三個層面構(gòu)建征管質(zhì)效提升的對策體系，以實現(xiàn)基層征管質(zhì)效整體功能最優(yōu)，以征管質(zhì)效的提升護航稅收治理能力的持續(xù)改進。

（一）統(tǒng)籌集成——提升稅收征管質(zhì)效的核心

整體效應是系統(tǒng)論所追求的目標，是系統(tǒng)論的核心問題。從行政層級看，總局、省局、市局、縣市區(qū)局、稅務分局（所）五個層級均需在總目標及上一層級目標的統(tǒng)領(lǐng)下制定各自工作目標，但由于各層級以及層級內(nèi)部不同區(qū)域所承擔的稅收現(xiàn)代化建設任務各有側(cè)重，目標的設定也會存在差異，因而必須要統(tǒng)籌好總目標與子目標之間的關(guān)系。要充分考慮到地區(qū)差異和地域特色，將子目標嵌套于總體目標之中，服從并服務于總目標，目標間由上至下逐級引領(lǐng)、由下至上逐級支撐。省局層面的工作目標應積極對接總局，在稅收立法、稅制改革、信息化建設方面積極作為；市局層面則應在制定目標時更多聚焦于納稅服務優(yōu)質(zhì)便捷、稅源管理規(guī)范高效、風險防控精準有序等征管質(zhì)效的提升，統(tǒng)籌全市資源充分發(fā)揮管理職能；縣（市）區(qū)局層面應結(jié)合地區(qū)實際，圍繞解決當前突出問題精準施策，因地制宜確立子目標；稅務分局（所）層面作為與納稅人面對面接觸的最基層稅務機關(guān)，在目標制定上應最為關(guān)注稅收征管基礎和服務改進工作，在登記、申報、征收、服務等環(huán)節(jié)管理上力求不斷規(guī)范、優(yōu)化。

同時，要聚焦領(lǐng)導，提升能力，確保集中統(tǒng)籌的持續(xù)高效。一是要找準方向，把握大局，準確理解上級工作布置的意圖，制定切實可行的系統(tǒng)子目標和短期目標，判斷分析當前階段對全局影響最大、最具決定性的關(guān)鍵問題，集中力量和資源去解決。二是用專業(yè)的態(tài)度做好各類業(yè)務域的集約管理。各級班子作為落實稅收政策的“一線指揮部”，特別是“一把手”作為“一線總指揮”，要運用智慧，立足現(xiàn)狀，用好主導權(quán)、指揮權(quán)，對現(xiàn)有制度、程序進行梳理完善，使上級各項任務連點成線、串珠成鏈，既一并安排又逐一落實，在稅收重要業(yè)務領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)一體化管理，比如統(tǒng)籌集成黨建和業(yè)務一體化、政策落實執(zhí)行一體化、風險管理一體化、稽查案件審理一體化、監(jiān)督資源一體化，通過同質(zhì)工作的歸口管理，業(yè)務領(lǐng)域的集約重組，有效避免在分解執(zhí)行過程中出現(xiàn)的指令多頭、忙而無序、理解各異、執(zhí)行偏差的情況。三是優(yōu)化配置，提升整體合力。“一把手”要團結(jié)各班子成員，樹立班子整體的系統(tǒng)思維意識，達成“資源共享、整體更優(yōu)”的共識，彌合因分管界限產(chǎn)生的管理縫隙，將組織的權(quán)力資源、人力資源、信息資源和社會資源有效統(tǒng)籌、合理配置，從而提升整體的統(tǒng)籌能力。

（二）多重規(guī)劃——提升基層稅收征管質(zhì)效的方向

基層稅收征管系統(tǒng)的復雜性與變化性，決定了優(yōu)化質(zhì)效是一個漸進的過程，在這一過程中應突破不分層次平均用力或?qū)H具體問題進行修補這兩個局限，不但要從較為宏觀的體制建構(gòu)和制度完善入手，還要從動態(tài)調(diào)整的內(nèi)在機制和外在環(huán)境入手，在三個層面上樹立起“多重規(guī)劃，分層優(yōu)化”的分層和階段意識，對優(yōu)化基層征管質(zhì)效進行系統(tǒng)、全面的考量。

一是實現(xiàn)基于空間的分層優(yōu)化。要厘清上下級機關(guān)權(quán)力責任，建立信息集中一次錄入處理和共享使用機制，強化閑置資源整合利用，構(gòu)建上下級機構(gòu)管理權(quán)力與責任新平衡；要開展集約式業(yè)務重組，將各級稅務部門同質(zhì)性的業(yè)務處理和管理職能單獨分離出來，成立專業(yè)化集中式的作業(yè)和處理中心，避免職能重疊，業(yè)務交叉；要實行前中后管理分離，風險管理、政策咨詢和審計監(jiān)督垂直管理，按照“事業(yè)部制”的方向進行業(yè)務部門整合；要科學設置崗位和職責。梳理明確行政管理、稅源管理、稅務稽查、風險管理、納稅服務等5大類與征管相關(guān)的崗位職責和體系。

二是在分工協(xié)作基礎上市級為縣（市）區(qū)級進行征管“賦能”。通過賦權(quán)增能，使縣（市）區(qū)級征管部門擁有的權(quán)力與能力基本匹配，改變基層現(xiàn)在面臨的權(quán)責不對等、疲于應對的局面。在風險識別、納稅評估、虛開虛抵應對等市級和縣（市）區(qū)級共管事務領(lǐng)域，市級部門可主要發(fā)揮監(jiān)督指導功能，縣市區(qū)一級主要負責執(zhí)行，可根據(jù)實際情況進行部分賦能；在縣市區(qū)一級專管事務領(lǐng)域，如基礎管理、稅額確認等，可進行完全性賦能，讓基層在遵循相關(guān)法律法規(guī)的前提下自主治理地方性事務。對基層局進行差異化賦能，要求不僅要圍繞組織戰(zhàn)略目標科學設置和分解指標，而且要允許差異化，把握靈活性，激發(fā)基層干事創(chuàng)業(yè)的積極性，真正促進上級工作目標和本級工作目標的持續(xù)實現(xiàn)和改進。

三是基于業(yè)務域的分層優(yōu)化。業(yè)務域是對同質(zhì)性業(yè)務事項進行功能上的歸類，按照現(xiàn)有的納稅人分級分類管理辦法，可將基層征管系統(tǒng)的業(yè)務域分為納稅服務、基礎管理、風險管理和內(nèi)部監(jiān)督四大板塊。征管體制改革后，稅務部門承擔的職能增加，業(yè)務風險也隨之增加，為提升管理執(zhí)行效率，應在大征管定義下整合部門，從而形成以稅款征收部門、納稅服務部門、風險管理部門和內(nèi)部監(jiān)管部門為主的新的組織職能體系。同時，強化歸口管理、任務歸口布置、政策歸口解釋、工作歸口考核，避免“多龍治水”、內(nèi)部消耗。具體來說，稅款征收部門主要負責稅款入庫、統(tǒng)計分析、稅源基礎管理等工作，納稅服務部門負責政策宣傳、前臺業(yè)務辦理等工作，受理、傳遞和反饋所有來自于納稅人的事項；風險管理部門負責風險分析、識別、評估、應對、反饋等所有稅收執(zhí)法管理事項；對內(nèi)監(jiān)督部門則通過整合內(nèi)審、巡視、監(jiān)察、督查、考核考評等力量，提高監(jiān)督效能。此外，要在現(xiàn)有重大決策審核制度基礎上成立政策（決策）協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)一政策和制度出臺口徑，統(tǒng)一答復基層的重大業(yè)務請示，制定統(tǒng)一的操作流程和落實執(zhí)行手冊。

（三）內(nèi)外協(xié)同——提升基層稅收征管質(zhì)效的保障

稅收共治一方面指國家運用法律、行政和市場手段，調(diào)動相關(guān)社會力量參與到稅收征收管理工作中，另一方面也指稅務部門將部分管理和服務職能剝離給相關(guān)社會組織或納稅人，還權(quán)還責于納稅人。

一是要提升稅收共治意識，構(gòu)建稅收共治體系。首先，要積極爭取地方政府支持，推動稅收共治體系的建設。獲得地方政府的支持是稅收共治工作開展的前提，不論是稅收共治相關(guān)法律法規(guī)的出臺還是工作平臺、機制的建立都離不開政府的主導。其次，在日常稅收工作中要主動與財政、銀行、社會組織等相關(guān)部門加強合作，不斷拓展利民便民服務渠道。再次，在稅收共治系統(tǒng)中，各職能部門要各司其職，職責定位精準，既不負使命，盡職盡責做好稅收工作，又不能大包大攬，要讓政府各職能部門、市場以及社會都積極參與到稅收共治的大系統(tǒng)當中。

二是要強化法律支撐。為更好地落實稅收法定原則，體現(xiàn)稅收征管工作的嚴肅性，應盡快提升我國稅法層級。一方面要根據(jù)稅收工作發(fā)展形勢進一步修訂《稅收征管法》。構(gòu)建以納稅人自主申報為前提，稅額確認為中心的基本征管程序，增強涉稅信息的獲取能力，強化自然人稅收征管，優(yōu)化征管基礎制度。另一方面要按照《立法法》的要求，對于授權(quán)立法事項應及時制定法律。逐步提高相對成熟和完備的暫行條例的法律層級，以此來提高稅法的執(zhí)行效率和權(quán)威性。

三是要增強稅收征納協(xié)調(diào)，建立起平衡治理的模式。首先，要轉(zhuǎn)變稅務機關(guān)保姆式服務理念，劃分權(quán)責界限，在還權(quán)給納稅人的同時也要還責于納稅人，糾正“錯位”和“越位”的履職行為。其次，要激活納稅人的主動性。要厘清征納雙方的權(quán)利義務，以納稅人的權(quán)利制約稅務部門的權(quán)力，以稅務部門的權(quán)力促進納稅人履行義務。最后，要降低征納成本。對無需求且能主動完成納稅義務的納稅人，稅務部門僅需做好基礎征管工作，防止不計成本的“過度服務”“無效服務”“拔尖服務”，甚至是“打擾式服務”，減輕納稅人不必要的負擔，降低基層稅務機關(guān)的服務成本。對有需求且主動提出服務需求的納稅人提供針對性強的服務，協(xié)助其自助完成納稅義務。

（四）績效驅(qū)動——提升基層稅收征管質(zhì)效的動力

績效管理作為當前稅收工作的“指揮棒”，在持續(xù)推進各項稅收工作開展、有效提升工作質(zhì)效方面發(fā)揮了積極作用。要進一步優(yōu)化績效管理，發(fā)揮良性績效驅(qū)動作用，推動基層稅收征管工作在新形勢下實現(xiàn)新突破。

一是要明確管理導向，以集成思維推進績效管理。首先，各部門要樹立全局意識，站在全局視角而不是部門視角考慮績效管理工作，科學設置考核指標，向基層單位合理下達工作指令。其次，優(yōu)化對部門的績效考核。只有同類型部門的工作才具有可比性，要按照工作職責和承接上級組織考核指標的差異，合理設置數(shù)個序列，對處于同一序列之中的部門實行同一標準考評。再次，要發(fā)揮考核考評部門“協(xié)調(diào)員”作用。要改變以往簡單匯總各部門報送的考核內(nèi)容與考核指標的做法，由考核考評部門在全面領(lǐng)會本級組織意圖的基礎上，合理確定各部門工作的績效考核權(quán)重以及本級組織績效總體目標的分解原則，通過協(xié)調(diào)消除部門注重各自利益的弊端以及出現(xiàn)“管理縫隙”的隱患。最后，要注重發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用。在階段性重點工作的布置安排和督促落實方面，由議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的辦公室（日常工作牽頭科室）歸總下達工作任務，統(tǒng)一實行對下級稅務機關(guān)的工作考核。

二是優(yōu)化指標設計，以科學方法完善指標體系。首先，目標要清晰。在指標設計方面要緊緊圍繞總體目標和階段性重點目標，確定好具體指標內(nèi)容以及各指標在評價體系中的權(quán)重。其次，重點要突出。當前，評價征管質(zhì)量的重點指標應該指向納稅人滿意度、稅法遵從度、征納成本等方面，并在指標設計中體現(xiàn)精簡易考、評價客觀等因素。再次，遵循權(quán)責一致的原則。依據(jù)稅務機關(guān)與納稅人的權(quán)利和義務，在事項劃分上劃出明顯的界限，合理確定考核事項和指標。最后，控制和信任關(guān)系要平衡。要設置基于對基層的信任為前提的績效指標體系，應該重視激勵設計以及協(xié)助互動等有利于信任培養(yǎng)的指標，從而讓信任和控制在績效考核中相輔相成發(fā)揮正向作用。

三是強化信息反饋，以動態(tài)監(jiān)控實現(xiàn)良性調(diào)控。征管質(zhì)效綜合評價不局限于對結(jié)果的評價，而應該擴展到過程管理的范疇。首先，做到“從上至下”和“從下至上”的有機融合，注重上下溝通，發(fā)現(xiàn)的問題和不足及時指出修正，確保整體目標不偏離。其次，要體現(xiàn)持續(xù)改進。要在綜合評價中堅持目標導向和問題導向相結(jié)合的方式，形成一個持續(xù)規(guī)劃、運行、評價、改進的良性循環(huán)，促進征管質(zhì)效的持續(xù)改善。最后，績效考核指標的設置在一定程度上要體現(xiàn)容錯糾錯的導向，體現(xiàn)對基層的信任。要激發(fā)被考核對象的干事創(chuàng)業(yè)熱情，堅定擔當有為信念，確?？冃Э己私Y(jié)果趨于真實，而不能讓考核考評成為一種形式，甚至逼著基層去“數(shù)字”做假。

四是突出結(jié)果運用，以正確導向激勵質(zhì)效提升。充分發(fā)揮績效管理激勵先進、鞭策后進的重要作用。在組織層面，主要在干部任用、評先評優(yōu)等環(huán)節(jié)體現(xiàn)差異；在個人層面，在干部晉升、評先評優(yōu)等方面做出硬性規(guī)定體現(xiàn)績效考核成績的差異。同時允許依據(jù)績效考核結(jié)果適當拉開績效獎金的差距，發(fā)揮正向激勵與反向督促的作用。