凡 杰

（貴州金融控股集團(tuán)有限責(zé)任公司（貴州貴民投資集團(tuán)有限責(zé)任公司）貴州貴陽550004）

一、引言

鐵路土地綜合開發(fā)符合政策導(dǎo)向?！秶鴦?wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）、《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號）等國家層面的文件，對加強(qiáng)基礎(chǔ)上設(shè)施建設(shè)，加大公共交通，特別是鐵路用地進(jìn)行綜合開發(fā)作出政策安排。各個省也紛紛結(jié)合國家文件精神和省情出臺了本省支持鐵路建設(shè)和加大鐵路沿線土地資源的綜合發(fā)展，如2016年，貴州省人民政府出臺《關(guān)于加快鐵路建設(shè)的意見》（黔府發(fā)〔2016〕18號），明確由省級鐵路投融資主體牽頭負(fù)責(zé)用于省內(nèi)鐵路沿線土地綜合開發(fā)。

二、鐵路土地開發(fā)必要性

根據(jù)國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、中國鐵路總公司《關(guān)于印發(fā)〈中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃〉的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2016〕1536號），預(yù)計到 2030年，貴州鐵路總規(guī)模約7500公里，其中高鐵占33.33%（約2500公里）。到2019年底，貴州鐵路營業(yè)里程3781公里，其中高鐵占比37.87%（1432公里）。目前貴州省內(nèi)在建及即將開工的鐵路有渝懷二線、貴南（貴陽—南寧）、安六（安順-六盤水）、盤興（盤州—興義）、甕馬（甕安—馬場坪）、敘畢（敘永—畢節(jié)貴州段）、銅吉（銅仁—吉首）等線路，涉及省內(nèi)9個市（州），30多個縣，規(guī)劃站點(diǎn)37個。規(guī)劃中的有六盤水—威寧—昭通、興義—百色、六盤水—盤州等鐵路。

“國發(fā)〔2013〕33號”政策要求，國家推行鐵路分類分層建設(shè)，城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路是地方公共基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府是投資主體，在2018年，地方、企業(yè)出資1854億元，和全國鐵路項(xiàng)目總投資比例為33.3%：66.7%，可見國家高速鐵路網(wǎng)形成后，剩余的地方鐵路等建設(shè)規(guī)模仍然十分大，需要籌集巨額資金，如貴州省2020年要完成鐵路投資110億元。

一般來說，鐵路建設(shè)資金來源主要包括省級財政投入，各市州投入，省級投融資公司主要以貸款和發(fā)債籌資，引進(jìn)社會投資者采用PPP和BOT+EPC等模式參與建設(shè)。另外也可以設(shè)立鐵路發(fā)展投資基金，例如貴州鐵路資金規(guī)模為600億元，其中60%用于鐵路投資。長期以來，地方鐵路建設(shè)的主體一直就是地方政府，雖然在一定程度上為地方鐵路的發(fā)展帶來了一些便利條件，但也造成了投資主體單一、建設(shè)資金籌措困難。同時，雖有這些融資渠道，但地方鐵路的公益屬性明顯，營運(yùn)管理收入相當(dāng)有限，地方鐵路建設(shè)成本和投資巨大、盈利率和收益率相對較低，導(dǎo)致了社會投資者對地方鐵路向來是敬而遠(yuǎn)之。

鐵路建設(shè)規(guī)模和鐵路建設(shè)資金密集性和收費(fèi)的公益性導(dǎo)致政府承受巨大的財政壓力。地方鐵路建設(shè)面臨的核心問題就是資金問題，解決資金問題，只有走拓寬資金來源，形成多元化的投資主體。所以國家政策的導(dǎo)向就要加強(qiáng)鐵路土地的綜合開發(fā)，而地方政府也在積極推動。

三、鐵路土地開發(fā)存在問題

當(dāng)前省政府和州、縣市政府都在鐵路沿線土地，特別是中小城市鐵路綜合樞紐周邊土地都積極支持和鼓勵社會投資者購買和參股合作開發(fā)鐵路沿線土地，幫助籌集資金，緩解地方財政壓力，但參與地方鐵路的建設(shè)仍存在一些問題。

（一）鐵路土地性質(zhì)

鐵路建設(shè)用地屬于劃撥用地，要進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，需對土地性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，由劃撥用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地。若地方鐵路投融資公司能取得土地證或不動產(chǎn)登記證，在土地權(quán)屬清晰的情況下，可以通過協(xié)議出讓的方式，將鐵路劃撥用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地性質(zhì)，再進(jìn)行投資開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)土地效益。

（二）具體問題

1.土地綜合開發(fā)進(jìn)展慢

雖有國家政策支持，但總的來說整體進(jìn)展不如意。根據(jù)《2019年中國鐵路總公司工作會議報告》，中國鐵路總公司2018年鐵路土地綜合開發(fā)實(shí)現(xiàn)收入205.8億元。這是中國鐵路總公司成立以來首次公布土地開發(fā)收益，但占總收入權(quán)重很小?？梢姄碛懈删€等樞紐大戰(zhàn)的“鐵老大”都如此，對于地方鐵路投融資公司來說就顯得更加困難。

2.土地指標(biāo)問題

鐵路土地能開展綜合開發(fā)的關(guān)鍵再于獲取土地指標(biāo)。屬地市州、縣政府的土地指標(biāo)十分緊張，鐵路建設(shè)項(xiàng)目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國土資源部予以計劃單列。計劃單列相當(dāng)于從國土部門拿到新的土地指標(biāo)，不占用本地區(qū)現(xiàn)有土地指標(biāo)。但目前這一政策缺乏可實(shí)施的配套細(xì)則。這一旦行不通，如要進(jìn)行開發(fā)，就會占用地方政府土地指標(biāo)，或者以批次用地的方式解決。同時鐵路場站用地規(guī)模多大，紅線怎么劃定，帶來土地增值收益的變動，對屬地政府土地增值收益和讓利規(guī)模產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。雖有國家出文支出鐵路土地綜合開發(fā)，但以現(xiàn)有的土地管理體制，都會制約著鐵路土地綜合開發(fā)。真正要將土地入市交易需要省里面統(tǒng)籌，省地協(xié)調(diào)一致，放棄利益博弈，共同努力支持，但這很困難，所以地方鐵路投融資公司辦理土地權(quán)證還需要一定的時間。

3.與規(guī)劃不匹配問題

土地綜合開發(fā)實(shí)際土地規(guī)劃、城市規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還要受生態(tài)環(huán)保等方面的制約，規(guī)劃間如何協(xié)調(diào)銜接，相關(guān)政策，特別是可操作的配套政策沒有出臺。相關(guān)的鐵路投融資公司不管是單條線路還是針對區(qū)域路網(wǎng)整體，基本沒有制定詳細(xì)的土地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，土地開發(fā)缺乏系統(tǒng)性；三是鐵路部門及鐵路投融資公司與土地開發(fā)的屬地政府配合不緊密。還需要做好鐵路方和地方的利益協(xié)調(diào)，要平衡地方各方面規(guī)劃。

4.建設(shè)單位和地方政府需求矛盾

省政府和省級鐵路投融資公司主要從帶動全省經(jīng)濟(jì)社會和區(qū)域發(fā)展來統(tǒng)籌考慮鐵路的建設(shè)，市州、區(qū)縣政府當(dāng)然也積極歡迎本地區(qū)通過，在一些重要的城鎮(zhèn)設(shè)置鐵路場站，在地區(qū)中心城市建設(shè)綜合交通樞紐，然而站場規(guī)模建設(shè)上地方要求增加投資，特別是針對地區(qū)綜合交通樞紐，盡量把規(guī)模做大，做成區(qū)域標(biāo)志性建筑，以此為中心帶動周邊土地升值和土地開發(fā)，省級層面主要是滿足地方人口、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展即可，規(guī)模適度，這是矛盾之一。政策要求給鐵路公司預(yù)留土地開發(fā)，這是地方政府的核心需求，場站和綜合交通樞紐建好，帶動周邊城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)展商業(yè)，這是省鐵路投融資公司和地方政府都需要的，這是矛盾之二。

5.鐵路沿線土地價值凸顯

“土地報酬遞減規(guī)律”是實(shí)施土地投資開發(fā)時必須遵循的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，當(dāng)對土地投入達(dá)到一定量后，即使投入再多的資金，土地產(chǎn)出也不會增加，投資顯得不經(jīng)濟(jì)。區(qū)位理論是關(guān)于自然物體和人類活動的空間分布及其在空間中的相互關(guān)系的學(xué)說，是指導(dǎo)土地分區(qū)利用的基本原理。

土地資源是稀缺資源，但不是所有的土地資源現(xiàn)時都具有開發(fā)的價值和意義。根據(jù)區(qū)位理論，根據(jù)鐵路帶狀走勢，具有開發(fā)價值的土地就是鐵路場站或綜合交通樞紐周邊的土地，綜合交通樞紐則是采用TOD（以公共交通為導(dǎo)向的發(fā)展模式）開發(fā)模式進(jìn)行，交通發(fā)展不斷帶動周邊商業(yè)開發(fā)。由于鐵路場站或綜合交通樞紐的選址一般遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)中心，空間區(qū)位相對較差，而且地方政府求大而全的思想，導(dǎo)致投資規(guī)模不斷攀升，普遍存在以下問題：一是場站周邊土地經(jīng)濟(jì)價值與城市中心相差大。場站選址郊區(qū)，缺乏發(fā)展動力，很難集聚要素，同時基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過高，城市能級難以支撐；二是場站周邊用地規(guī)模普遍規(guī)劃過大。土地開發(fā)規(guī)模沒有與當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)模、場站規(guī)模形成良性協(xié)調(diào)，導(dǎo)致投資很大；三是場站或綜合交通樞紐功能定位與當(dāng)?shù)爻鞘心芗壊黄ヅ?。一般都存在過高的定位，圍繞場站或綜合交通樞紐建設(shè)新的城鎮(zhèn)，與當(dāng)?shù)爻鞘心芗壊黄ヅ洌膊痪哂胁町惢?，不能與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)形成協(xié)同發(fā)展關(guān)系；四是場站或綜合交通樞紐周邊產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)定位不能很好適應(yīng)發(fā)展階，依據(jù)當(dāng)前的發(fā)展條件，短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)好的投資效益。

四、社會投資者參與建議

（一）資產(chǎn)換資金的模式

倘若地方政府、地方鐵路投融資公司能解決土地指標(biāo)和規(guī)劃等問題，土地能入市交易，采用社會投資者可以投資土地資產(chǎn)。鑒于上面的分析，社會投資者面臨如何盤活用地資源，如何處置資產(chǎn)的問題。要想進(jìn)一步產(chǎn)生增值收益，可以采取自主開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式盤活鐵路用地資源，但是，首先若社會投資者是非建設(shè)單位，自主開發(fā)不現(xiàn)實(shí)，不符合社會投資者主責(zé)主業(yè)功能定位；二是土地對外租賃，收取租金，收益低，投資回收期長（要是有其他投資者購買，地方政府或地方鐵路投融資公司早就轉(zhuǎn)讓了，不用等到社會投資者）。可能的結(jié)果是社會投資者擁有土地資產(chǎn)，而配套設(shè)施沒有跟上，開發(fā)條件不成熟，短期內(nèi)開發(fā)潛力和升值空間有限，土地升值受限于周邊整體發(fā)展，獲得收益還有一定的時間，擁有這么多重資產(chǎn)，想要退出很難，與社會投資者戰(zhàn)略規(guī)劃也不一致。所有可以結(jié)合地塊區(qū)位，選擇區(qū)位較好的土地進(jìn)行投資持有，同時把握好投資規(guī)模，可采用分期開發(fā)的形式，控制好投資節(jié)奏。

（二）參股合作開發(fā)模式

社會投資者參與，若不是建設(shè)單位，最多屬于財務(wù)性投資，關(guān)注合理的投資回報，或采用PPP模式，組成聯(lián)合體以社會資本方的角色進(jìn)入，在一些合適的市縣開展城市商業(yè)綜合體開發(fā)，可能存在的問題：一是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)體量能否承載；二是受到當(dāng)前的房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控影響；三是本身不具備設(shè)計施工監(jiān)理等資質(zhì)，難以獲取施工利潤。購買土地需要投入資金，開發(fā)需要二次投入，屬于重資產(chǎn)投資，社會投資者對整個開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)參與度較低，只是追求財務(wù)投資回報，做好財務(wù)監(jiān)管工作，項(xiàng)目成本比較難控制，投資風(fēng)險的不確定性較大。所以建議需要做好合作協(xié)議風(fēng)險條款的設(shè)計，充分保障投資利益。

總的來說，作為社會資本方參與綜合開發(fā)。采用PPP等模式，可聯(lián)合專業(yè)土地開發(fā)企業(yè)共同參股合資公司，共同開發(fā)展鐵路沿線土地。積極協(xié)調(diào)政府統(tǒng)籌編制既有鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)功能調(diào)整和空間優(yōu)化，促進(jìn)站場改建及周邊地區(qū)土地綜合開發(fā)，充分實(shí)現(xiàn)地方土地價值。回歸交通公益性屬性，地方政府和省鐵路投融資公司要有“大思維”，由于場站和綜合交通樞紐的觸媒作用，在綜合樞紐周邊和道路周邊不斷形成商業(yè)設(shè)施，促成新的商業(yè)中心，這樣可以將場站或綜合交通樞紐建設(shè)和土地聯(lián)合打包給投資者，就能形成鐵路線路帶來客流，客流促進(jìn)沿線房地產(chǎn)及商業(yè)的發(fā)展，而社會投資者則要把握好投資規(guī)模，做好相關(guān)投資方案的設(shè)計，使綜合商業(yè)經(jīng)營反哺鐵路和綜合樞紐的運(yùn)營，形成良性的業(yè)態(tài)循環(huán)。