靳文輝

一、問(wèn)題的緣起

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是在金融系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的誘因進(jìn)行識(shí)別，對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)、損失及金融體系遭遇破壞的情形進(jìn)行評(píng)估和預(yù)報(bào)的過(guò)程。一般認(rèn)為，“一個(gè)國(guó)家金融風(fēng)險(xiǎn)的防御能力，主要取決于是否具有一套正確反映金融體系健康與穩(wěn)定的金融預(yù)警制度”，〔1〕董小君：《建立有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制》，載《金融時(shí)報(bào)》2004 年11 月17 日，第3 版。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有效性對(duì)一國(guó)金融業(yè)的健康發(fā)展具有關(guān)鍵意義。在國(guó)家把主動(dòng)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)作為核心經(jīng)濟(jì)工作的時(shí)代背景下，作為金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心環(huán)節(jié)的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理應(yīng)成為國(guó)家干預(yù)金融法律制度的重要內(nèi)容。

從整體主義視角考量，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的有效性不僅要考察金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)和方法本身的科學(xué)性，還要考慮金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織構(gòu)造的正當(dāng)性，更需研判金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警內(nèi)容和預(yù)警范圍的合理性，這些均與制度建設(shè)密切相關(guān)。申言之，與所有風(fēng)險(xiǎn)一樣，金融領(lǐng)域的“風(fēng)險(xiǎn)”固然是一個(gè)科學(xué)意義上的概念，〔2〕參見(jiàn)［美］伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012 年版，第14-15 頁(yè)。但金融風(fēng)險(xiǎn)不僅只是科學(xué)意義上的存在，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的技術(shù)和方法會(huì)導(dǎo)致金融運(yùn)行中權(quán)力、權(quán)利關(guān)系的變化和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，法律制度對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)和方法產(chǎn)生的引領(lǐng)和矯正作用不容忽視。同時(shí)，有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警必然涉及預(yù)警的組織架構(gòu)和管理體制等問(wèn)題，這同樣需要借助法律制度來(lái)規(guī)范與落實(shí)。

還應(yīng)看到，盡管金融風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)生于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會(huì)現(xiàn)象，但其絕非僅由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“事件”所造成，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警也不是一個(gè)僅可通過(guò)對(duì)金融體系本身的分析即能成就之事業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中政治、社會(huì)因素的考量亦不可避免。所以，從政治、企業(yè)和社會(huì)的角度對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估體系合理設(shè)定并通過(guò)法律制度加以確認(rèn)，明確金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估體系的內(nèi)容，對(duì)保證金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的準(zhǔn)確性和有效性同樣至關(guān)重要。

但遺憾的是，學(xué)界對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警法律制度建構(gòu)的研究一直成果有限，我國(guó)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警法律的建構(gòu)原理及制度框架等問(wèn)題的研究更屬鮮見(jiàn)，近乎集體失語(yǔ)。〔3〕我國(guó)法學(xué)界對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警法律制度的研究，可見(jiàn)的著述僅有黎四奇教授發(fā)表于《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2010 年第1 期的《對(duì)我國(guó)金融危機(jī)預(yù)警法律制度構(gòu)建的思考》和周昌發(fā)發(fā)表于《創(chuàng)新》2013 年第4 期的《中國(guó)金融調(diào)控預(yù)警制度建構(gòu)論》，黎文在對(duì)當(dāng)下流行的金融危機(jī)預(yù)警模型進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)金融危機(jī)預(yù)警法律制度的前置性問(wèn)題和法治化構(gòu)造進(jìn)行了分析；周文對(duì)金融調(diào)控預(yù)警制度建立的必要性，我國(guó)金融預(yù)警制度存在的問(wèn)題及變革路徑進(jìn)行了分析。但是兩文對(duì)金融危機(jī)預(yù)警研究的切入點(diǎn)和分析角度明顯較為單一，存在研究周延性不足的問(wèn)題，需要進(jìn)一步的理論深耕?；诖耍疚膰L試對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)和方法、預(yù)警組織構(gòu)造和預(yù)警內(nèi)容規(guī)范等從法制規(guī)范的角度加以探討，以期為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警實(shí)踐提供一條具體的法制保障路徑。

二、金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)和方法的規(guī)范要求及制度落實(shí)

自金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融運(yùn)行中的一個(gè)重要問(wèn)題被各方關(guān)注以來(lái)，理論界主要從預(yù)警指標(biāo)的選擇和預(yù)警系統(tǒng)的建構(gòu)等角度切入，試圖通過(guò)預(yù)警方法和技術(shù)的科學(xué)設(shè)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。在筆者看來(lái)，無(wú)論金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建構(gòu)如何繁雜多樣，其核心內(nèi)容無(wú)非是將特定時(shí)段內(nèi)可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的諸多要素量化為具體的指標(biāo)，通過(guò)一定的方法加權(quán)形成綜合指數(shù)并構(gòu)造相應(yīng)模型，以表達(dá)金融危機(jī)發(fā)生的可能性及其大小的決策支持系統(tǒng)和方案。預(yù)警指標(biāo)的選取和預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)造是金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警在技術(shù)和方法層面的核心內(nèi)容，主要依賴(lài)數(shù)理統(tǒng)計(jì)知識(shí)以計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型為手段來(lái)完成。按照慣常的理解，數(shù)理統(tǒng)計(jì)、計(jì)量模型是一種分析工具和技術(shù)，是為了達(dá)到某種目的的技術(shù)手段和科學(xué)體系，〔4〕參見(jiàn)劉陽(yáng)、李政：《經(jīng)濟(jì)學(xué)研究“輕思想重技術(shù)”傾向須扭轉(zhuǎn)》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013 年9 月4 日，第11 版；陸蓉等：《經(jīng)濟(jì)學(xué)論文的思想性與技術(shù)性關(guān)系筆談》，載《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2013 年第10 期。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)界已有大量卓有成效的研究。此處我們需要進(jìn)一步追問(wèn)與研究的問(wèn)題是：在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)選取和預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)建過(guò)程中，以技術(shù)和方法為核心的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是否總是完備的？如果答案為否，那么法律制度應(yīng)當(dāng)為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的系統(tǒng)構(gòu)造和指標(biāo)選取提供何種功用？

（一）金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中法制的規(guī)范功能

前已述及，金融風(fēng)險(xiǎn)的確是一個(gè)“科學(xué)”上的概念，需用技術(shù)的手段去加以理解與識(shí)別，計(jì)量、統(tǒng)計(jì)和模型建構(gòu)中數(shù)理知識(shí)所具有的嚴(yán)謹(jǐn)品格決定了其在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中的不可或缺。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生“具有人際關(guān)系上的根源”，〔5〕張康之、張乾友：《在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中重塑自我與他人的關(guān)系》，載《東南學(xué)術(shù)》2011 年第1 期，第71 頁(yè)。即便是科學(xué)意義上的風(fēng)險(xiǎn)界定，其“本質(zhì)終究會(huì)體現(xiàn)為利益博弈”?！?〕王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與作為學(xué)習(xí)過(guò)程的法——讀貝克的〈風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)〉》，載《交大法學(xué)》2013 年第4 期，第169 頁(yè)。“人際關(guān)系”與“利益博弈”既是法律制度的作用對(duì)象，也是法律制度的調(diào)整結(jié)果，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的方法和技術(shù)必然會(huì)受到制度的影響。在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中強(qiáng)調(diào)法律制度的作用的理由主要基于以下幾個(gè)方面。

1.法律是保證金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計(jì)合理化的關(guān)鍵力量

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的目的是形成正確的預(yù)警結(jié)論，而正確的預(yù)警結(jié)論又是風(fēng)險(xiǎn)處置中正確決策的基礎(chǔ)，在“應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，成敗的關(guān)鍵就在于，是在方法論上以客觀的方式解釋并科學(xué)地展現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和威脅，還是輕視并掩蓋風(fēng)險(xiǎn)和威脅”，〔7〕［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004 年版，第194 頁(yè)。正確的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)建方案取決于正確的預(yù)警理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是“方法論上的客觀方式”的形成，還是“正確的理念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”的確立，都需要法律制度的促成和保障。另外，作為技術(shù)和方法的預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造并非總是正確的，“技術(shù)是一種雙面現(xiàn)象：一方面，有一個(gè)操作者，另一方面，有一個(gè)對(duì)象。當(dāng)操作者與對(duì)象都是人時(shí)，技術(shù)行為就是一種權(quán)力的實(shí)施?！薄?〕［美］安德魯·芬伯格：《技術(shù)批判理論》，韓連慶、曹觀法譯，北京大學(xué)出版社2005 年版，第17 頁(yè)。而且，技術(shù)本身就負(fù)荷著價(jià)值判斷，抑或可以對(duì)技術(shù)本身作出價(jià)值判斷，〔9〕參見(jiàn)楊慶峰：《技術(shù)現(xiàn)象學(xué)初探》，上海三聯(lián)書(shū)店2005 年版，第182 頁(yè)。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中“量化技術(shù)”本身就存在著風(fēng)險(xiǎn)。〔10〕See Elizabeth C. Fisher, The Risks of Quantifying Justice, in Robert Baldwin （ed.）, Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, 1977, p. 306-311.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型構(gòu)造主要依賴(lài)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，但在計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用中，“問(wèn)題和錯(cuò)誤大量存在，究其原因，對(duì)計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型的方法論基礎(chǔ)，特別是它的哲學(xué)基礎(chǔ)缺乏深入研究和正確理解是重要的原因”，〔11〕李子奈、齊良書(shū)：《關(guān)于計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型方法的思考》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010 年第2 期，第70 頁(yè)。作為技術(shù)的統(tǒng)計(jì)方法和計(jì)量經(jīng)濟(jì)方法，只有在一定的價(jià)值和目標(biāo)的指導(dǎo)下才能確保其運(yùn)用的正當(dāng)性。

若缺乏法律制度所給予的價(jià)值合理性，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型構(gòu)建的隨意性難免會(huì)增加，預(yù)警失敗的概率也會(huì)隨之增長(zhǎng)，為了避免和消解金融風(fēng)險(xiǎn)所做的努力有可能成為放任風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的緣由。因金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不當(dāng)而放任風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，或擴(kuò)大危害范圍和危害程度的情形，實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，并不鮮見(jiàn)?！敖鹑谖C(jī)的編年史向我們展現(xiàn)了這樣一個(gè)事實(shí)：盡管許許多多的各家之言豐富了金融危機(jī)預(yù)警的學(xué)術(shù)理論，但是讓人頗有些措手不及的金融事件或金融危機(jī)并不以這些既定的理論為轉(zhuǎn)移，我們必須直面的是，眼下金融危機(jī)的預(yù)警理論仍比較稚嫩，人們對(duì)成功預(yù)警的把握仍相當(dāng)膚淺?！薄?2〕同前注〔3〕，黎四奇文。在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中，僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)要素而忽視制度要素，會(huì)影響預(yù)警動(dòng)機(jī)的正確性和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的恰當(dāng)性，進(jìn)而影響預(yù)警結(jié)果的有效性與合理性。

2.法律制度是克服金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型構(gòu)造“唯科學(xué)”弊端的方法

“沒(méi)有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的”，〔13〕同前注〔7〕，烏爾里?！へ惪藭?shū)，第30 頁(yè)。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的核心構(gòu)成，但要使其實(shí)質(zhì)性地完成這一任務(wù)，其自身必須擁有正確預(yù)見(jiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的基本能力。實(shí)踐中，正是由于缺少了法律制度所給予的規(guī)范作用，使得當(dāng)下流行的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)中工具主義成了主流范式，視角分散和話語(yǔ)隔離等情況普遍存在。依筆者所見(jiàn)，當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)因多種因素交織而形成的社會(huì)事實(shí)時(shí)，其便不再只是一個(gè)簡(jiǎn)單的模型構(gòu)造、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和邏輯推演即可解決的問(wèn)題，忽視了社會(huì)理性的金融預(yù)警系統(tǒng)，是一種將金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)局限于工具范疇而忽視目的理性的簡(jiǎn)約化處理，是一種以工具理性代替價(jià)值理性的淺顯做法。這種情形的極端后果便是“唯科學(xué)”的獨(dú)裁，構(gòu)成“對(duì)科學(xué)方法奴性十足的模仿”，〔14〕［英］弗里德里?！.哈耶克：《科學(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2003 年版，第6 頁(yè)。在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)中，無(wú)論技術(shù)運(yùn)用如何不可或缺，其也不可能完全滿足系統(tǒng)構(gòu)建的全部要素和所有要求。

所以，我們需要通過(guò)法律制度對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警加以規(guī)范。當(dāng)然，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的所有構(gòu)成要素并非都具有“可法律化”的條件，畢竟法律只能調(diào)整相對(duì)確定的對(duì)象且只能確立一般性的行為規(guī)則，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域只能是社會(huì)關(guān)系，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)中純粹的技術(shù)性問(wèn)題，因其缺少確定不變的選擇模式，故不具備制度規(guī)范的前提，自然不可能通過(guò)法律對(duì)其施以規(guī)范化約束，法律制度也無(wú)法為其建立精準(zhǔn)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)系統(tǒng)構(gòu)造中法制規(guī)范的重點(diǎn)是如何通過(guò)法律制度來(lái)落實(shí)和保障其價(jià)值正當(dāng)性，即應(yīng)將金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平和金融公正的保障作為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計(jì)的價(jià)值理念并通過(guò)法律加以確認(rèn)。

在金融法研究中，金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平與金融公正的保障雖非新論題，但筆者依然認(rèn)為，其應(yīng)當(dāng)作為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造的理念預(yù)設(shè)，這絕非僅是一種基于簡(jiǎn)單的邏輯推導(dǎo)得出的結(jié)論，更不是對(duì)現(xiàn)有理念的生搬硬套或牽強(qiáng)附會(huì)。囿于篇幅，筆者僅以預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)中指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)為例，來(lái)闡述上述理念對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)的重要意義。

眾所周知，金融穩(wěn)定作為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型設(shè)計(jì)的核心目標(biāo)自不待言，但金融穩(wěn)定終究是一個(gè)主觀判斷，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型中不同的指標(biāo)選取及權(quán)重設(shè)計(jì)會(huì)得出不同的關(guān)于金融穩(wěn)定情勢(shì)的結(jié)論。比如，若預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中加大金融創(chuàng)新產(chǎn)品或創(chuàng)新行業(yè)在資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、杠桿率、收益率等方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重，則金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警時(shí)關(guān)于金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的警戒線勢(shì)必會(huì)因此前移，作為一個(gè)新生事物，金融創(chuàng)新在產(chǎn)品、市場(chǎng)、交易和管理等方面難免不夠成熟，若以此為金融監(jiān)管的決策依據(jù)，極有可能造成對(duì)金融創(chuàng)新的抑制。當(dāng)然，若過(guò)分降低金融創(chuàng)新產(chǎn)品和行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重，又可能會(huì)放任金融創(chuàng)新中風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和擴(kuò)散，錯(cuò)過(guò)預(yù)防某些新興金融風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)。又如，金融公平和金融公正理念，針對(duì)金融領(lǐng)域的不同產(chǎn)品和行業(yè)，若風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)賦予其不同的權(quán)重，則會(huì)得出金融風(fēng)險(xiǎn)究竟來(lái)源于哪個(gè)行業(yè)的不同認(rèn)識(shí)，若國(guó)家金融監(jiān)管以此為依據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)監(jiān)管的重點(diǎn)和方案（如對(duì)某個(gè)金融行業(yè)采取鼓勵(lì)或支持、抑制或禁止的干預(yù)措施），則勢(shì)必會(huì)對(duì)該行業(yè)產(chǎn)生影響，這種區(qū)別性的干預(yù)方案在本質(zhì)上屬于金融公平與金融公正的問(wèn)題。凡此種種足以說(shuō)明，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中確立金融創(chuàng)新與金融穩(wěn)定的平衡、金融公平與金融公正的保障等理念并通過(guò)法律加以確認(rèn)，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計(jì)而言無(wú)疑具有關(guān)鍵意義。

總之，法律制度是維系預(yù)警系統(tǒng)合理性和權(quán)威性的關(guān)鍵力量，在任何情況下，“法律制度都可用以維系科學(xué)的權(quán)威。”〔15〕Jasanoff S., Law’s Knowledge: Science for Justice in Legal Setting’s, American Journal of Public Health, 2005, p. 95.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)造過(guò)程終究是人的行動(dòng)，制度決定主體的行動(dòng)角色和行為準(zhǔn)則，若缺乏制度約束，則預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)中的主體難免會(huì)出現(xiàn)“基于自身的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成一種話語(yǔ)權(quán)壟斷，這種話語(yǔ)權(quán)壟斷便于他們?cè)趯?shí)施技術(shù)治理時(shí)將自我偏好和自我利益植入進(jìn)去”的情形，〔16〕鄭智航：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)法律治理與技術(shù)治理的二元共治》，載《中國(guó)法學(xué)》2018 年第2 期，第119 頁(yè)。而金融風(fēng)險(xiǎn)源的多環(huán)節(jié)、多樣化存在更是為技術(shù)運(yùn)用的偏差提供了空間。因此，唯有通過(guò)法律制度對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警價(jià)值準(zhǔn)則和理念加以確定，才能夠保證金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)中科學(xué)技術(shù)運(yùn)用的正當(dāng)性與合理性。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造的制度規(guī)范：以預(yù)警指標(biāo)選取和使用為例〔17〕金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)和使用的選取是“金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警最為核心的部分”，囿于篇幅，本文僅以此為例，來(lái)論證金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)構(gòu)造中的制度規(guī)范問(wèn)題。參見(jiàn)董小君：《金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004 年版，第2 頁(yè)。

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取的本質(zhì)是哪些利益被關(guān)注、哪些要素需要納入考量的問(wèn)題，它直接關(guān)系金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)運(yùn)用中利益判斷的正當(dāng)性，這無(wú)疑為法律制度的介入提供了基礎(chǔ)。同時(shí)，制度可促成預(yù)警主體在指標(biāo)數(shù)據(jù)提供和使用中的自我管理，這又是提升金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警效率的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，確認(rèn)預(yù)警指標(biāo)選取原則和選取范圍、制定預(yù)警信息采集和使用方案，是法制規(guī)范金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取的重點(diǎn)內(nèi)容。

1.預(yù)警指標(biāo)選取原則的法律確認(rèn)

在法律制度體系中，原則是具有最高效力的行為規(guī)范，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取原則的制度確認(rèn)，會(huì)影響到金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的立場(chǎng)和目標(biāo)，它在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選擇中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。

筆者認(rèn)為，就其具體構(gòu)成而言，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選取應(yīng)適用以下原則：（1）規(guī)范性與可操作性相結(jié)合原則。該原則要求金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選取應(yīng)遵循科學(xué)性的要求，把握金融市場(chǎng)的基本規(guī)律，充分吸收世界上其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，注重與國(guó)際慣例接軌，以此實(shí)現(xiàn)預(yù)警指標(biāo)選取的規(guī)范性；而且，該原則要求所選取的指標(biāo)是源于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的可靠數(shù)值，同時(shí)便于監(jiān)管部門(mén)的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和度量，有可量化的基礎(chǔ)和依據(jù)，對(duì)于不可得或缺乏客觀性的數(shù)據(jù)應(yīng)予以舍棄，以保障預(yù)警實(shí)踐的可操作性。（2）完整性和重要性相結(jié)合原則。隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不斷強(qiáng)化，國(guó)家之間、區(qū)域之間與產(chǎn)業(yè)之間的依存度不斷增高，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)效應(yīng)和系統(tǒng)性明顯增強(qiáng)。因此，金融預(yù)警指標(biāo)的選取要力求完整，能夠綜合反映金融系統(tǒng)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)和金融業(yè)的整體過(guò)程；同時(shí)，盡管金融風(fēng)險(xiǎn)的形成是多種因素影響的結(jié)果，但特定時(shí)空條件下金融風(fēng)險(xiǎn)的形成必然有一個(gè)最為主要的誘發(fā)要素，因此指標(biāo)選取除了考慮綜合性外，還需要對(duì)特定金融風(fēng)險(xiǎn)的形成起決定性作用的指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)考量，做到指標(biāo)選取的綜合性和重要性相結(jié)合。（3）及時(shí)性和動(dòng)態(tài)性相結(jié)合原則。該原則要求用于測(cè)算金融風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息的收集和報(bào)送應(yīng)及時(shí)，不得拖延和積壓；同時(shí)，對(duì)指標(biāo)選取范圍及其合理量值的評(píng)估應(yīng)根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)成因和特定環(huán)境來(lái)進(jìn)行，并結(jié)合金融產(chǎn)業(yè)的環(huán)境變化、周期態(tài)勢(shì)加以取舍和調(diào)整。（4）關(guān)聯(lián)性與互補(bǔ)性相結(jié)合原則。該原則要求金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)與金融風(fēng)險(xiǎn)之間應(yīng)存在互為因果的關(guān)系，每個(gè)預(yù)警指標(biāo)的變化能夠反映金融風(fēng)險(xiǎn)的不同形態(tài)；同時(shí)要求各指標(biāo)之間能夠相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充和相互印證，可以全面地反映金融系統(tǒng)的安全狀況?！?8〕參見(jiàn)陳秋玲、薛玉春、肖璐：《金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警：評(píng)價(jià)指標(biāo)、預(yù)警機(jī)制與實(shí)證研究》，載《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第5 期。

2.預(yù)警指標(biāo)選擇范圍的法律規(guī)范

金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生領(lǐng)域和誘發(fā)因素是決定預(yù)警指標(biāo)選取范圍的事實(shí)依據(jù)，法律制度可保障指標(biāo)選取的確定性、客觀性、周延性和精準(zhǔn)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各國(guó)金融機(jī)構(gòu)體系的經(jīng)營(yíng)方式、基本結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式和運(yùn)行規(guī)律逐步趨同，學(xué)界對(duì)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生因素也有較為一致的歸納，大致可分為微觀指標(biāo)、宏觀指標(biāo)和市場(chǎng)指標(biāo)。微觀指標(biāo)包括金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)機(jī)構(gòu)的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理質(zhì)量、盈利情況、流動(dòng)性情況和金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的敏感性指標(biāo)。宏觀指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率及波動(dòng)幅度、國(guó)際收支指標(biāo)、通貨膨脹、利率與匯率、貸款總規(guī)模和資產(chǎn)價(jià)格變化、股市變化指標(biāo)、金融自由化程度及影響等指標(biāo)。市場(chǎng)指標(biāo)包括金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的證券（如股票、債券等）價(jià)格的變化、信用評(píng)級(jí)及其變化等指標(biāo)?！?9〕參見(jiàn)何建雄：《建立金融安全預(yù)警系統(tǒng)：指標(biāo)框架與運(yùn)作機(jī)制》，載《金融研究》2001 年第1 期。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選取范圍亦應(yīng)在該指標(biāo)框架內(nèi)進(jìn)行。

法律制度的設(shè)計(jì)可采取“列舉式條款+兜底條款”的方式來(lái)確定預(yù)警指標(biāo)選取的基本框架。通過(guò)列舉式條款，盡可能地對(duì)引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的微觀指標(biāo)、宏觀指標(biāo)和市場(chǎng)指標(biāo)予以明確，為預(yù)警行為提供明確的方案和指引，借以滿足金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取確定性的要求。同時(shí)，基于金融情勢(shì)的復(fù)雜性和變化性，以及受立法技術(shù)的約束和立法者認(rèn)知能力的限制，不可否認(rèn)的是，完全列舉金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)范圍并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)列舉的條款不能為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選取提供充分指示時(shí)，兜底條款便很有存在之必要。作為立法者無(wú)法窮盡列舉時(shí)的一種立法技術(shù)，兜底條款是保障法律制度包容性、穩(wěn)定性和簡(jiǎn)潔性的方法，制度設(shè)計(jì)中可采取“其他可能引起金融風(fēng)險(xiǎn)的要素和情形”的方式加以規(guī)定，賦予金融預(yù)警主體根據(jù)環(huán)境變化、技術(shù)發(fā)展和金融創(chuàng)新等具體情況，靈活地確定金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)選取框架的權(quán)力。

3.預(yù)警信息采集和使用的制度框架

充分、科學(xué)的信息供給，合理、規(guī)范的數(shù)據(jù)整合和分析，便利、高效的信息傳遞與反饋，是決定金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警科學(xué)與高效的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息采集和使用法律制度的框架，至少應(yīng)該包含如下內(nèi)容：（1）明確信息采集和管理的主管機(jī)構(gòu)。我國(guó)金融安全數(shù)據(jù)信息的采集和管理機(jī)構(gòu)已有規(guī)范性文件對(duì)其進(jìn)行了明確：2018 年3 月開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作的意見(jiàn)》中規(guī)定，由人民銀行統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)工作，牽頭成立統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)管理工作小組，統(tǒng)一行使全國(guó)金融安全數(shù)據(jù)信息的收集和管理。（2）金融風(fēng)險(xiǎn)信息收集制度。作為一項(xiàng)從特定的信息源感知、辨析、選擇、追索、收集特定情報(bào)資料的活動(dòng)，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息收集的制度規(guī)范既關(guān)系到所收集到的信息的完備性和準(zhǔn)確性，也關(guān)系到所涉主體的隱私、商業(yè)秘密等權(quán)益。制度設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)信息采集的依據(jù)、途徑、職責(zé)、程序、范圍和責(zé)任等內(nèi)容作出規(guī)定，使市場(chǎng)主體信息提供的范圍和權(quán)利被侵害時(shí)的救濟(jì)均能做到于法有據(jù)，保證預(yù)警信息收集權(quán)力行使與公民權(quán)益保護(hù)間的平衡。（3）金融風(fēng)險(xiǎn)信息報(bào)送制度。制度設(shè)計(jì)可根據(jù)相關(guān)主體信息采集的便利程度、利害關(guān)系、專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，以及行業(yè)構(gòu)成等因素，確定市場(chǎng)主體、公益法人、金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)等作為金融預(yù)警信息提供的義務(wù)主體，要求它們按照金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)所需的指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)要求，定期報(bào)送與金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生直接相關(guān)信息。

三、金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)造及制度規(guī)范

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中多個(gè)主體和角色參與的事實(shí)意味著預(yù)警行動(dòng)必然是一個(gè)由組織承擔(dān)和落實(shí)的社會(huì)活動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)，“組織被看作是首要的工具和手段，通過(guò)它，事物才可能被系統(tǒng)地理性化，即被規(guī)劃、被系統(tǒng)化和科學(xué)化，變得更有效和有序。”〔20〕［美］W. 理查德·斯格特：《組織理論：理性、自然和開(kāi)放系統(tǒng)》，黃洋等譯，華夏出版社2002 年版，第5 頁(yè)。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織決定著預(yù)警行動(dòng)的主體類(lèi)型及組合樣式，決定著參與各方協(xié)調(diào)和互動(dòng)的可能性，有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警需要借助強(qiáng)有力的組織加以保證。

但問(wèn)題的關(guān)鍵是，組織的正當(dāng)性與合理性并不會(huì)因其是“組織”而自動(dòng)形成，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織建構(gòu)的復(fù)雜性在于其必須突破“構(gòu)建組織”這一簡(jiǎn)單的預(yù)設(shè)，而更迫切的議題是應(yīng)該構(gòu)建具有何種形態(tài)和結(jié)構(gòu)的組織來(lái)適應(yīng)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的要求。合理、規(guī)范和科學(xué)的組織需要法律制度來(lái)塑造、規(guī)范和制約，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織以及其所賦予成員的身份意識(shí)、角色定位和行為要求需要法律制度予以明確，社會(huì)所期待的金融預(yù)警組織的高效、規(guī)范運(yùn)行也需要法律制度來(lái)保障。

在理論界，盡管組織研究的維度和視角異常龐雜，〔21〕參見(jiàn)朱曉武、閻妍：《組織結(jié)構(gòu)維度研究理論與方法評(píng)介》，載《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2008 年第11 期。但其所要解決的核心問(wèn)題在于如何塑造合適的形態(tài)，以及如何聯(lián)接和組合組織的內(nèi)部構(gòu)成以形成合理結(jié)構(gòu)。〔22〕參見(jiàn)譚勁松：《關(guān)于中國(guó)管理學(xué)科定位的討論》，載《管理世界》2006 年第2 期?；诖耍挛膶⒏鶕?jù)金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，以構(gòu)造規(guī)范有序的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織形態(tài)和組織結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，重點(diǎn)就金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的開(kāi)放形態(tài)和獨(dú)立形態(tài)及法律保障，以及組織結(jié)構(gòu)中縱向秩序安排和橫向秩序協(xié)調(diào)的法律規(guī)范等問(wèn)題展開(kāi)進(jìn)一步論述。

（一）金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的形態(tài)及制度構(gòu)造

所謂組織形態(tài)，是指由組織內(nèi)部主體及關(guān)系所決定而形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的構(gòu)架。組織形態(tài)關(guān)聯(lián)著組織獲取信息的能力，是決定組織信息接收和信息處理的范圍、質(zhì)量和效率的關(guān)鍵因素。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的形態(tài)要與金融風(fēng)險(xiǎn)的特征和金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)設(shè)的目標(biāo)相適應(yīng)，金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)決定了預(yù)警組織的形態(tài)應(yīng)該具備開(kāi)放性和獨(dú)立性，法律制度的構(gòu)造需要圍繞以下兩方面展開(kāi)。

1.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織形態(tài)的開(kāi)放性及法制保障

在現(xiàn)代金融市場(chǎng)，隨著金融業(yè)務(wù)的擴(kuò)大和金融類(lèi)型數(shù)量的增多，以信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等為表現(xiàn)形態(tài)的金融風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)繁多，任何一種風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)以一種破壞性力量對(duì)整個(gè)金融系統(tǒng)產(chǎn)生影響。金融風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的多樣性、變動(dòng)性和交錯(cuò)性的事實(shí)決定了金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警需要依賴(lài)的資源、知識(shí)和支持結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)性和靈活性。因此，要做到對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)警，預(yù)警組織必須具有及時(shí)接收并處理與金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的各類(lèi)信息的能力。只有在組織系統(tǒng)具備開(kāi)放性的形態(tài)下，才能適應(yīng)外部信息動(dòng)態(tài)性、多變性和復(fù)雜性的特點(diǎn)。而且，開(kāi)放性的組織形態(tài)意味著組織具備了及時(shí)適應(yīng)技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的能力，比如對(duì)出現(xiàn)的各類(lèi)新技術(shù)，開(kāi)放性的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織意味著其能對(duì)新技術(shù)加以及時(shí)運(yùn)行，從而提高金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行為的科學(xué)性，當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織所處的制度環(huán)境發(fā)生變革時(shí)，開(kāi)放性的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織意味著其能根據(jù)制度環(huán)境修正自身，從而及時(shí)適應(yīng)新的制度環(huán)境。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織開(kāi)放性的制度安排應(yīng)通過(guò)組織參與主體多元化和組織形態(tài)彈性化兩方面來(lái)展開(kāi)。

一是金融預(yù)警組織參與主體多元化的制度構(gòu)造。筆者認(rèn)為，凡是與金融運(yùn)行、金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生關(guān)聯(lián)的主體，都應(yīng)被確認(rèn)為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的成員構(gòu)成。主體的選擇方案在本質(zhì)上是一個(gè)信息聚合機(jī)制和利益表達(dá)機(jī)制的選擇過(guò)程，決定著哪些利益獲得關(guān)注并在預(yù)警決策中獲得了考慮，哪些訴求能夠最終轉(zhuǎn)換為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的決策結(jié)論和政策輸出。多元主體的參與可為預(yù)警行動(dòng)提供更為全面的信息輸入，能夠確保金融預(yù)警中離散的知識(shí)和信息被更好地收集、歸納和運(yùn)用。事實(shí)上，在我國(guó)金融監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)中，已經(jīng)充分考慮了多元主體參與和聯(lián)動(dòng)的重要性，如2013 年獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度》，就授權(quán)中國(guó)人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，成員單位包括銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)（機(jī)構(gòu)改革后的銀保監(jiān)會(huì)）、證監(jiān)會(huì)、外匯局，必要時(shí)亦可邀請(qǐng)發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)參與。在地方層面，我國(guó)有地方政府在制定關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作機(jī)制的規(guī)范性文件中也有金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作多元化構(gòu)成的規(guī)定。比如，安徽省岳西縣《金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作機(jī)制》規(guī)定，建立縣金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作聯(lián)席會(huì)議制度，由縣政府分管金融工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，政府金融辦、人民銀行、銀監(jiān)辦等20 余家單位均可作為金融預(yù)警聯(lián)席會(huì)議的成員?！?3〕參見(jiàn)《岳西縣金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作機(jī)制》第4 條，http://xianzhi.ahyx.gov.cn/fazhiban/guifanxingwenjian/201412/13120.html，2019 年6 月6 日訪問(wèn)。這些規(guī)定無(wú)疑為我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)多元主體參與的制度安排提供了參考，對(duì)保障金融風(fēng)險(xiǎn)信息的收集與聚合意義重大。

二是金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織彈性化的制度設(shè)計(jì)。所謂政府及機(jī)構(gòu)的彈性化，是指其“有能力根據(jù)環(huán)境的變化制定相應(yīng)的政策，而不是用固定的方式回應(yīng)新的挑戰(zhàn)”的形態(tài)?！?4〕參見(jiàn)［美］B.蓋伊·彼得斯：《未來(lái)政府的治理模式》，吳愛(ài)民譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001 年版，第87 頁(yè)。彈性化組織設(shè)計(jì)以具體問(wèn)題為導(dǎo)向，打破了原來(lái)正式編制式的組織設(shè)計(jì)原則，要求“政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、過(guò)程和人員構(gòu)成方面就應(yīng)該保持一定的靈活性，當(dāng)然，這種靈活性并不是無(wú)序的，而是對(duì)環(huán)境變化的一種快速反應(yīng)”?！?5〕林水波、陳志偉：《彈性化政府的設(shè)計(jì)與評(píng)估》，載《公共管理評(píng)論》2003 年版，第3 頁(yè)。它強(qiáng)調(diào)組織成員通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)的“虛擬化”聯(lián)接、溝通與合作，為非政府機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家主體等主體的參與留下可能的空間?！?6〕參見(jiàn)靳文輝：《彈性政府：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中的政府模式》，載《中國(guó)行政管理》2012 年第6 期。

組織的彈性化設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)組織開(kāi)放性的重要路徑之一。由于金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生領(lǐng)域和時(shí)間均不具有確定性，金融預(yù)警組織的內(nèi)部主體構(gòu)成應(yīng)該根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的領(lǐng)域和行業(yè)做出動(dòng)態(tài)調(diào)整，它要求金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織摒棄固定的成員構(gòu)成，將其定位為一個(gè)以完成預(yù)警任務(wù)而設(shè)定的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。在當(dāng)下的金融市場(chǎng)里，日新月異的金融創(chuàng)新所誘發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和樣式，對(duì)原有的預(yù)警組織而言無(wú)疑是一個(gè)全新的內(nèi)容，如果金融預(yù)警組織成員的構(gòu)成缺乏足夠的靈活性，那么無(wú)論金融預(yù)警方案有多么周全，都難以有效應(yīng)對(duì)不斷創(chuàng)新和變動(dòng)情勢(shì)下可能出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)，完全恪守固定形態(tài)的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織，難以契合金融業(yè)態(tài)多樣化和金融風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性要求。

就法律制度設(shè)計(jì)而言，筆者認(rèn)為可做如下安排：（1）不過(guò)分強(qiáng)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，在預(yù)警程序設(shè)置、預(yù)警方案審核等方面賦予金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織更多的自主權(quán)，賦予金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織根據(jù)實(shí)際情況采取靈活措施的便利。（2）根據(jù)金融運(yùn)行的具體情勢(shì)設(shè)立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警議事機(jī)構(gòu)。具體制度安排可以按照以下思路進(jìn)行：在中央層面，由國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)主任作為議事機(jī)構(gòu)召集人；在地方層面，由各級(jí)地方政府金融服務(wù)（工作）辦公室主任作為議事機(jī)構(gòu)召集人，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的監(jiān)測(cè)工作。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警議事機(jī)構(gòu)既可召開(kāi)定期會(huì)議，也可召開(kāi)不定期會(huì)議，定期會(huì)議主要對(duì)常態(tài)化的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和判斷，不定期會(huì)議則可根據(jù)特定的金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)決定是否召開(kāi)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)性金融風(fēng)險(xiǎn)能夠做出快速反應(yīng)。（3）金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織人員構(gòu)成彈性化，與前文所論組織人員構(gòu)成的多元化不同，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的彈性化要求組織成員構(gòu)成的靈活化，制度設(shè)計(jì)時(shí)可賦予預(yù)警組織根據(jù)金融風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)出現(xiàn)的行業(yè)區(qū)別和范圍差異，在參與人員構(gòu)成上的取舍與組合的權(quán)力，比如，賦予預(yù)警組織根據(jù)具體情況吸納不同行業(yè)和領(lǐng)域的專(zhuān)家參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的權(quán)力，賦予預(yù)警組織對(duì)原有的成員進(jìn)行定向選取和臨時(shí)組合的權(quán)力等，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織穩(wěn)定性和靈活性之間的平衡。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的獨(dú)立性及制度安排

作為政府對(duì)金融市場(chǎng)的一種干預(yù)行為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及其預(yù)警結(jié)論會(huì)在金融市場(chǎng)主體之間形成一種新的利益分配效應(yīng)，如從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度對(duì)某類(lèi)金融產(chǎn)品或金融活動(dòng)的支持和認(rèn)可、限制或約束，其本身就意味著一種新的利益格局的形成，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警決策必然夾雜著利益的調(diào)適和修正。筆者認(rèn)為，基于金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警公正性之要求，預(yù)警機(jī)構(gòu)不僅應(yīng)獨(dú)立于其他政府部門(mén)，也應(yīng)獨(dú)立于其他金融管理機(jī)構(gòu)。唯其如此，才能在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估中秉持中立立場(chǎng)，不受地方政府、各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)和個(gè)人的干涉，才能依據(jù)金融市場(chǎng)的客觀事實(shí)作出不偏不倚的判斷，這既是保障預(yù)警行動(dòng)公正性和科學(xué)性的要求，也是預(yù)警行動(dòng)專(zhuān)業(yè)性和可靠性的保證。

與所有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)處置一樣，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及處置也是一個(gè)分階段、持續(xù)進(jìn)行的行動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警過(guò)程和風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程的分離不僅有助于增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)決策的透明性，而且有助于明確不同階段中技術(shù)與政治的界限和責(zé)任?！?7〕參見(jiàn)王貴松：《風(fēng)險(xiǎn)行政的組織法構(gòu)造》，載《法商研究》2016 年第6 期。金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是對(duì)未來(lái)金融運(yùn)行不確定狀態(tài)的識(shí)別和判斷，如果對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)構(gòu)和處置機(jī)構(gòu)不作區(qū)分，那么預(yù)警行動(dòng)中糅雜其他因素的可能性就會(huì)增加。比如，倘若風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中考慮了風(fēng)險(xiǎn)處置的因素，那么預(yù)警裁量的正當(dāng)性就會(huì)因此受到影響（如考慮風(fēng)險(xiǎn)處置收益的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警），抑或?qū)е滦姓蛔鳛樾袨榈陌l(fā)生（如考慮風(fēng)險(xiǎn)處置難度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警），便難以保證預(yù)警行動(dòng)的中立性、客觀性和科學(xué)性。預(yù)警組織的自主性意味著預(yù)警行為有著明確目標(biāo)、動(dòng)力機(jī)制和行為準(zhǔn)則，在預(yù)警組織相對(duì)獨(dú)立的情況下，因?qū)︻A(yù)警組織的利益牽絆減少，故其被利益集團(tuán)俘獲的可能性便會(huì)降低，就不至于淪為某個(gè)團(tuán)體或個(gè)人謀取私利的工具，此際預(yù)警結(jié)論的權(quán)威性和客觀性才可能獲得保證。

就金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織獨(dú)立性實(shí)現(xiàn)的法制框架而言，筆者認(rèn)為，除了在立法中規(guī)定“金融預(yù)警機(jī)構(gòu)在履行預(yù)警職責(zé)時(shí)，地方政府、各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得干涉”這樣的慣常要求外，還應(yīng)該通過(guò)以下的規(guī)則來(lái)細(xì)化和落實(shí)：（1）通過(guò)法律明確預(yù)警機(jī)構(gòu)的主體地位，預(yù)警機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行職責(zé)的前提是獲得法律授權(quán)，實(shí)踐中，可將統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和發(fā)展的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)明確為中央層面的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主管機(jī)構(gòu)，將地方金融服務(wù)（工作）辦公室明確為地方層面的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警主管機(jī)構(gòu)，以此解決金融預(yù)警組織履行職責(zé)時(shí)法律依據(jù)不足的問(wèn)題。（2）金融預(yù)警組織規(guī)則制定權(quán)的法律保障，基于金融預(yù)警的技術(shù)性和金融市場(chǎng)的多變性的事實(shí)，賦予預(yù)警組織制定具體預(yù)警規(guī)則和實(shí)施方案的權(quán)力，是增加金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)能及時(shí)回應(yīng)金融風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)的關(guān)鍵方法。（3）預(yù)警組織參與人員選任的制度保障。前文基于金融預(yù)警組織形態(tài)的開(kāi)放性要求，認(rèn)為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的主體構(gòu)成應(yīng)當(dāng)多元化且富有彈性，本身就蘊(yùn)含了預(yù)警組織可自主選任參與者的內(nèi)容。事實(shí)上，確立自主的預(yù)警參與人員選任標(biāo)準(zhǔn)和任免程序，規(guī)范參與人員的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，既是保證組織獨(dú)立性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是及時(shí)彌補(bǔ)預(yù)警組織專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能不足的方法，這對(duì)于預(yù)警行為的科學(xué)性同樣具有重要的意義。

（二）金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的結(jié)構(gòu)及制度構(gòu)造

組織結(jié)構(gòu)是指組織內(nèi)構(gòu)成要素及其相互關(guān)系，其關(guān)注的重點(diǎn)是組織內(nèi)部相對(duì)固定和持久的要素之間如何實(shí)現(xiàn)有效的互動(dòng)。按照學(xué)界對(duì)組織結(jié)構(gòu)研究的共識(shí)，組織結(jié)構(gòu)可分為橫向結(jié)構(gòu)與縱向結(jié)構(gòu)兩個(gè)基本類(lèi)型，橫向結(jié)構(gòu)的核心問(wèn)題是組織的溝通與協(xié)調(diào)，縱向結(jié)構(gòu)的核心問(wèn)題是組織的層級(jí)與秩序，前者以民主、公正為目標(biāo)，后者以效率、統(tǒng)一為核心。與之同理，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織也存在橫向與縱向兩種結(jié)構(gòu)形態(tài)，制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)在于如何通過(guò)縱向結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)以保證金融預(yù)警的效率和統(tǒng)一，如何通過(guò)橫向結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)以保證金融預(yù)警參與主體的合作與協(xié)調(diào)，最終構(gòu)造一個(gè)多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)接、功能融合的金融預(yù)警組織的過(guò)程。

1.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織縱向結(jié)構(gòu)的制度規(guī)范

按照馬克斯·韋伯的說(shuō)法，組織縱向結(jié)構(gòu)的典型形態(tài)是科層制。作為“實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”，科層制具有“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、嚴(yán)密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái)，能達(dá)到最佳的效果”，是“行政管理反應(yīng)速度盡可能加速”并達(dá)到最佳效果值得信賴(lài)的組織結(jié)構(gòu)?！?8〕［德］馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書(shū)館1997 年版，第296-297 頁(yè)。由于金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警本身蘊(yùn)含“應(yīng)急”色彩，所以及時(shí)、迅速地分析各類(lèi)型金融風(fēng)險(xiǎn)是否存在、風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響及相互感染傳播的可能性是金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的當(dāng)然要求，效率對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的重要性不言而喻。故此，按照科層制要求構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織并對(duì)職位和職能進(jìn)行分層和分工，是提升金融預(yù)警組織資源整合能力，促進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織工作效率的關(guān)鍵路徑。

從制度構(gòu)造的角度講，科層制本身蘊(yùn)含著通過(guò)法律制度來(lái)成就自身的要求，科層制的基礎(chǔ)是理性的法律，其本身就是高度制度化的產(chǎn)物?？茖又埔笊霞?jí)服從下級(jí)，遵從等級(jí)制的原則，要求通過(guò)法理性權(quán)威和穩(wěn)定的規(guī)章和程序來(lái)實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)分工的管理框架，職位占有者具有非人格化的特征并要求接受?chē)?yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督，等等，〔29〕同上注，馬克斯·韋伯書(shū)，上卷，第244-246 頁(yè)。毋庸置疑，這種形態(tài)既是制度建構(gòu)的內(nèi)容，也是制度約束的結(jié)果。以科層制為基本要求來(lái)建構(gòu)運(yùn)行方式和管理模式，在當(dāng)下幾乎所有的組織系統(tǒng)中是極為常見(jiàn)的，理論界對(duì)其構(gòu)造原理和制度安排方案也有充分的論證，所以說(shuō)，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的縱向制度設(shè)計(jì)可按現(xiàn)有科層制建構(gòu)的原理和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行（囿于篇幅，筆者在此不再贅述）。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織橫向結(jié)構(gòu)的制度規(guī)范

組織的橫向結(jié)構(gòu)所要解決的核心問(wèn)題是，通過(guò)溝通系統(tǒng)和協(xié)調(diào)系統(tǒng)建立，實(shí)現(xiàn)知識(shí)分享和信息溝通的高效、充分和順暢。承前所述，當(dāng)今時(shí)代，金融業(yè)經(jīng)營(yíng)的跨時(shí)空、跨行業(yè)和跨領(lǐng)域特征已十分明顯，金融風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性、感染性和系統(tǒng)性要求預(yù)警組織應(yīng)當(dāng)能夠系統(tǒng)地認(rèn)知和把握金融風(fēng)險(xiǎn)信息，此際預(yù)警組織主體的多元構(gòu)成成為必要。但是，預(yù)警組織成員的多元構(gòu)成只是為風(fēng)險(xiǎn)信息的收集和聚合提供可能，主體數(shù)量的增多并不必然意味信息共享的實(shí)現(xiàn)，在缺少相應(yīng)制度安排的情況下，組織的閉合和成員的分割依然會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)信息在不同主體間的彌散分布。故此，構(gòu)造一個(gè)便于主體協(xié)調(diào)的制度環(huán)境和秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，保證預(yù)警組織成員之間的信息交流和知識(shí)共享便成為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織設(shè)計(jì)上的又一個(gè)要求。

組織間橫向協(xié)調(diào)行為的有效性主要依賴(lài)于規(guī)范的存在?！?0〕參見(jiàn)［美］羅伯特·阿克塞爾羅德：《合作的復(fù)雜性：基于參與者競(jìng)爭(zhēng)與合作的模型》，梁捷、高笑梅譯，上海人民出版社2007 年版，第48 頁(yè)。學(xué)界對(duì)組織協(xié)同的要素及制度實(shí)現(xiàn)的研究成果頗豐，有論者認(rèn)為，組織協(xié)同系統(tǒng)包含三個(gè)最基本要素：協(xié)同意愿、共同目標(biāo)和信息溝通，〔31〕參見(jiàn)許國(guó)志：《系統(tǒng)科學(xué)》，上?？萍冀逃霭嫔?000 年版，第29 頁(yè)。組織內(nèi)單位成員的行動(dòng)協(xié)同需要信任文化的培育、協(xié)同技能的提升和責(zé)任機(jī)制來(lái)保障實(shí)現(xiàn)?！?2〕參見(jiàn)譚學(xué)良：《政府協(xié)同三維要素：?jiǎn)栴}與改革路徑——基于整體性治理視角的分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013 年第6 期。而協(xié)調(diào)合作的制度化與科學(xué)化路徑包括“明確合作的領(lǐng)導(dǎo)者、合作的目標(biāo)和責(zé)任、各方的角色和職責(zé)、資源保障以及監(jiān)督機(jī)制”等內(nèi)容?！?3〕馬英娟：《走出多部門(mén)監(jiān)管的困境——論中國(guó)食品安全監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)合作》，載《清華法學(xué)》2015 年第3 期。這些關(guān)于組織成員間橫向協(xié)調(diào)的要素、思路和方法，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織內(nèi)成員之間協(xié)調(diào)合作機(jī)制的建立具有重要的參考價(jià)值。以此為啟示，筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織橫向協(xié)調(diào)制度保障的內(nèi)容至少應(yīng)該圍繞以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)行構(gòu)建。

首先，授權(quán)國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)享有金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的組織和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，推進(jìn)各成員在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息提供中的協(xié)同與配合。在組織系統(tǒng)中，一個(gè)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者可提升組織成員所提供信息的積極性和主動(dòng)性，減少組織成員提供信息時(shí)的懈怠和摩擦。由于金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)在我國(guó)政府金融風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)體系中的地位最高，〔34〕有學(xué)者將國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的職能歸納為：落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署權(quán)；金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃審議權(quán)；金融改革發(fā)展與監(jiān)管的統(tǒng)籌權(quán)；貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)權(quán)；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)；金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)權(quán)；國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置和維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管；對(duì)金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)。參見(jiàn)邢會(huì)強(qiáng)：《國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的目標(biāo)定位與職能完善——以金融法中的“三足定理”為視角》，載《法學(xué)評(píng)論》2018 年第3 期，第88 頁(yè)。這就決定了將其設(shè)置為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者既能保證權(quán)威性，也能保證金融預(yù)警行動(dòng)的各參與主體行動(dòng)目標(biāo)的一致性。

其次，通過(guò)法律確認(rèn)各參與主體的權(quán)責(zé)邊界，清晰的角色定位和權(quán)責(zé)設(shè)計(jì)是協(xié)同與合作形成的基礎(chǔ)，制度設(shè)計(jì)應(yīng)以提供信息的規(guī)范性要求為目標(biāo)，就各個(gè)參與主體的法律地位、職責(zé)權(quán)限和責(zé)任內(nèi)容予以明確，構(gòu)建透明、規(guī)范高效、易于監(jiān)督和可問(wèn)責(zé)的合作機(jī)制，保證各參與主體能提供準(zhǔn)確而全面的金融風(fēng)險(xiǎn)信息。

最后，建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織橫向協(xié)調(diào)中的溝通機(jī)制、合作機(jī)制、制衡機(jī)制和反饋機(jī)制，保證金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織的貫通性和預(yù)警組織成員互動(dòng)協(xié)調(diào)的有效性，從而提升金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警組織在資源整合、調(diào)節(jié)和控制方面的能力，實(shí)現(xiàn)預(yù)警組織運(yùn)行中整體功能的優(yōu)化，為有效的金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供良好的組織保障。

四、政治、企業(yè)和社會(huì)視角下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的內(nèi)容及法制保障

風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)需通過(guò)多角度來(lái)把握的事實(shí)，“從統(tǒng)計(jì)學(xué)的角度看，風(fēng)險(xiǎn)是某個(gè)事件造成破壞或傷害的可能性或概率；從人類(lèi)學(xué)、文化學(xué)的角度看，風(fēng)險(xiǎn)則是一個(gè)群體對(duì)危險(xiǎn)的認(rèn)知，考察風(fēng)險(xiǎn)的目的就在于弄清群體所處環(huán)境的危險(xiǎn)性。”〔35〕鄭智航：《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)制的唯科學(xué)主義傾向及其克服——基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的思考》，載《法學(xué)論壇》2015 年第1 期，第92-93 頁(yè)。誠(chéng)如學(xué)者所言：“風(fēng)險(xiǎn)方方面面的界定和陳述都摻雜著利益，都可能充斥著談判，進(jìn)而付諸政治化的處理路線?！薄?6〕同前注〔6〕，王貴松文。從政治的角度講，金融安全事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，金融動(dòng)蕩不僅會(huì)影響金融業(yè)自身的運(yùn)行，而且會(huì)威脅到國(guó)家的政治安全和政治穩(wěn)定，甚至誘發(fā)國(guó)家的主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。依筆者所見(jiàn)，當(dāng)政治和經(jīng)濟(jì)密切交錯(cuò)，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題政治化、政治問(wèn)題經(jīng)濟(jì)化成為一種客觀存在時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)的影響力和破壞性就不僅僅只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)性的存在，還難免會(huì)延展至政治領(lǐng)域并轉(zhuǎn)化成為一個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題?；谡蔚囊暯?，以國(guó)家安全為要求來(lái)確定金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的內(nèi)容并通過(guò)法律制度加以確認(rèn)，便有了充分必要性。

同時(shí)，企業(yè)運(yùn)行的合規(guī)程度也是判斷金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的重要依據(jù)之一，合規(guī)是一種公司治理方式，是企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)所進(jìn)行的一種風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制?！?7〕參見(jiàn)陳瑞華：《論企業(yè)合規(guī)的中國(guó)化問(wèn)題》，載《法律科學(xué)》2020 年第3 期，第34 頁(yè)。已有研究表明，良好的金融機(jī)構(gòu)治理對(duì)于保障一國(guó)金融安全和提高金融體系效率至關(guān)重要，〔38〕參見(jiàn)洪正、周軼海：《內(nèi)部監(jiān)督、監(jiān)管替代與銀行價(jià)值》，載《金融研究》2008 年第7 期，第119 頁(yè)。只有將公司治理與金融監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，防范資本泛濫時(shí)期公司本質(zhì)的異化，完善公司治理結(jié)構(gòu)，才是化解金融風(fēng)險(xiǎn)的根本所在?！?9〕參見(jiàn)范?。骸顿Y本泛濫時(shí)期的公司治理與金融監(jiān)管》，載《法學(xué)雜志》2019 年第2 期。那么，對(duì)金融企業(yè)運(yùn)行合規(guī)狀態(tài)的評(píng)估和判斷，就構(gòu)成了金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的重要范圍。

另外，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)理論，風(fēng)險(xiǎn)既可從客觀意義上來(lái)認(rèn)定，也可從主觀意義上來(lái)把握?？陀^意義上的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)概率估算來(lái)認(rèn)定，主觀意義上的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)人們的認(rèn)知來(lái)衡量。風(fēng)險(xiǎn)的客觀估算固然重要，但主觀認(rèn)知同樣關(guān)鍵。金融風(fēng)險(xiǎn)的形成常常是金融基本面沖擊因素和心理恐慌因素共同作用之結(jié)果，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估必須要考慮市場(chǎng)主體的心理機(jī)制和心理導(dǎo)向。〔40〕See Hirshleifer, D., Psychological Bias as a Driver of a Driver of Financial Regulation, European Financial Management, Vol. 14, No.5, 2008, p. 856-874.有論者甚至直接指出，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)就是指一系列（某個(gè)）事件影響到公眾對(duì)于整個(gè)金融系統(tǒng)的信心?！?1〕See M. Billio et al., Econometric Measures of Connectedness and Systemic Risk in the Finance and Insurance Sectors, Journal of Financial Economics, Vol.104, No.3, 2012, p. 535-559.因此，構(gòu)建社會(huì)公眾對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知狀態(tài)評(píng)估制度是社會(huì)視角下對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估法律制度的當(dāng)然內(nèi)容。

（一）國(guó)家安全要求下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的內(nèi)容及制度落實(shí)

政治是國(guó)家管理的藝術(shù)，當(dāng)然包括經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)容，作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成部分，金融風(fēng)險(xiǎn)防范事關(guān)國(guó)家的治理能力。在本質(zhì)上，國(guó)家對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)可能采取的態(tài)度及行動(dòng)是國(guó)家統(tǒng)治意圖的貫徹和表達(dá)，國(guó)家能否通過(guò)有效的金融治理措施來(lái)確保金融安全是衡量其治理能力的一個(gè)重要根據(jù)。缺乏對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)處置能力的政府必然會(huì)動(dòng)搖其權(quán)威，當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)最終轉(zhuǎn)化為金融危機(jī)時(shí)，其不僅會(huì)危及市場(chǎng)主體的財(cái)產(chǎn)安全，而且會(huì)影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀情勢(shì)，甚至可能導(dǎo)致社會(huì)政治力量的重新配置——“這里存在著兩種可能，一是在憲法體制內(nèi)進(jìn)行社會(huì)政治力量的組織調(diào)適，二是以另一種政治合法性取代已有政治秩序，社會(huì)政治力量進(jìn)行徹底性的重組?！薄?2〕單飛躍：《憲法政治場(chǎng)景中的金融危機(jī)干預(yù)》，載《法學(xué)家》2010 年第6 期，第2-3 頁(yè)。正是基于對(duì)這種后果的防范和避免，現(xiàn)代國(guó)家都會(huì)從國(guó)家安全的角度對(duì)金融安全作出規(guī)范。例如，我國(guó)《國(guó)家安全法》第20 條規(guī)定：“國(guó)家健全金融宏觀審慎管理和金融風(fēng)險(xiǎn)防范、處置機(jī)制，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力建設(shè)，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，防范和抵御外部金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊?！边@一規(guī)定不僅是構(gòu)建國(guó)家金融安全體系的方向，也是在國(guó)家安全要求下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估內(nèi)容構(gòu)成的具體指引。

1. 金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力評(píng)估制度

一般認(rèn)為，金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力是指處于金融市場(chǎng)交易后端的、金融市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)用于支付、清算、結(jié)算或記錄金融產(chǎn)品交易的系統(tǒng)，以及該系統(tǒng)所呈現(xiàn)出的對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力和穩(wěn)健狀態(tài)?！耙粋€(gè)經(jīng)濟(jì)的金融基礎(chǔ)設(shè)施越發(fā)達(dá)，其承受外部沖擊的能力就越強(qiáng)?！薄?3〕Bossone, Biagio, Financial Development and Industrial Capital Accumulation,World Bank Working Paper, 2000, p. 12.作為金融市場(chǎng)的中樞系統(tǒng)，金融基礎(chǔ)設(shè)施集中了金融市場(chǎng)中的種種風(fēng)險(xiǎn)，它既是金融市場(chǎng)中流動(dòng)性錯(cuò)配和信用風(fēng)險(xiǎn)等金融風(fēng)險(xiǎn)形成的源頭，也是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的渠道。〔44〕See Berndsen, R., What Is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse？Inaugural Address Delivered at Tiburg University, February 25, 2011, p. 3-22.完備的金融基礎(chǔ)設(shè)施可提高金融體系的風(fēng)險(xiǎn)抵抗力，減少風(fēng)險(xiǎn)的傳染性，是衡量金融穩(wěn)定性的重要依據(jù)。近年來(lái)，世界各國(guó)對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和監(jiān)管均給予了高度重視，美國(guó)的《多德—弗蘭克法案》要求金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)依據(jù)系統(tǒng)重要性的不同，將涉及金融運(yùn)行中的支付、清算、結(jié)算等活動(dòng)的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施納入宏觀監(jiān)管的框架之中。歐盟于2012年制定了《歐盟市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則》，致力于金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理的規(guī)范化、場(chǎng)外衍生品交易的透明化和風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施的規(guī)則化，來(lái)規(guī)制相關(guān)的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施。〔45〕參見(jiàn)周成杰：《〈歐洲市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則〉述評(píng)——兼論對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)主體的影響與啟示》，載《法商研究》2014 年第5 期。金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力是判斷一國(guó)金融市場(chǎng)抵抗外部沖擊能力、衡量金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的主要依據(jù)，是衡量一國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的重要變量之一，理應(yīng)成為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的重要內(nèi)容。

金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力評(píng)估的法律制度框架，應(yīng)包括的內(nèi)容首先就是金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定制度。金融基礎(chǔ)設(shè)施涉及金融業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，基礎(chǔ)設(shè)施和一般設(shè)施對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性有著顯著區(qū)別，因此明確哪些設(shè)施屬于具有系統(tǒng)重要性的金融基礎(chǔ)設(shè)施，是金融風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)估的前提。事實(shí)上，當(dāng)前諸多國(guó)家對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的范圍或認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都給予了界定，比如，瑞士《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施法》規(guī)定，“證券交易所、多邊交易系統(tǒng)、中央對(duì)手方、中央證券存管機(jī)構(gòu)、交易數(shù)據(jù)庫(kù)、支付系統(tǒng)”為金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施；美國(guó)《多德—弗蘭克法案》規(guī)定了金融基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定時(shí)應(yīng)考慮的因素和認(rèn)定程序，并授權(quán)美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)根據(jù)該法案制定對(duì)應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，2011 年7 月，美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)發(fā)布了金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)重要性認(rèn)定的最終規(guī)則。〔46〕參見(jiàn)程紅星、王超：《美國(guó)系統(tǒng)重要性金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定和監(jiān)管及其啟示》，載《證券法律評(píng)論》2018 年卷，第23-24 頁(yè)。我國(guó)應(yīng)借鑒上述國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合金融業(yè)發(fā)展的國(guó)情，對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序予以明確，構(gòu)建完善的金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定法律框架，為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中對(duì)金融基礎(chǔ)設(shè)施完備程度的評(píng)估提供前提條件。而且，關(guān)于金融基礎(chǔ)設(shè)施能力評(píng)估的制度安排，將金融基礎(chǔ)設(shè)施中的市場(chǎng)準(zhǔn)入情況、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)規(guī)則、交易規(guī)則、信息披露、自律管理、風(fēng)險(xiǎn)分散和處置方案、爭(zhēng)議解決機(jī)制等內(nèi)容通過(guò)制度加以確認(rèn)，以是否有規(guī)范的管理規(guī)則，是否形成合理分工、適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局為標(biāo)準(zhǔn)，判斷其維系金融穩(wěn)定的能力大小。

2.系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度〔47〕需說(shuō)明的是，本文不再對(duì)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和評(píng)估進(jìn)行論述。區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)是某個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)部的金融產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范的目的在于克服金融風(fēng)險(xiǎn)跨區(qū)域的傳染，避免出現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性的金融動(dòng)蕩。筆者認(rèn)為，在國(guó)家安全的視角下，區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)只是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)因素之一，對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范才是國(guó)家安全視角下防范金融風(fēng)險(xiǎn)的核心主題。

“守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”是最近幾年我國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)頻率最高的關(guān)鍵詞，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融市場(chǎng)上金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)和金融關(guān)系在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中相互影響、相互滲透，金融風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)移、傳染和擴(kuò)散的一種風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)一國(guó)金融體系產(chǎn)生大規(guī)模的沖擊和破壞，比如眾多的金融機(jī)構(gòu)倒閉、金融市場(chǎng)崩潰、貨幣急劇貶值和資本外逃，最終可能導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，與金融部門(mén)和金融設(shè)施運(yùn)行的穩(wěn)健狀態(tài)、金融風(fēng)險(xiǎn)在部門(mén)之間的溢出和傳播可能性、金融監(jiān)管和金融服務(wù)的規(guī)范性，以及金融運(yùn)行環(huán)境和金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的完備性等因素相關(guān)。系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的制度安排亦應(yīng)圍繞上述內(nèi)容展開(kāi)，明確系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主體、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序，〔48〕事實(shí)上，在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估領(lǐng)域已有諸多的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，比如自1999 年以來(lái)，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行為加強(qiáng)對(duì)組織成員國(guó)經(jīng)濟(jì)體金融脆弱性的評(píng)估所實(shí)施的金融部門(mén)評(píng)估規(guī)劃（FSAP），為金融部門(mén)的穩(wěn)健性評(píng)估方案提供了很好的制度經(jīng)驗(yàn)。2009 年，我國(guó)首次接受?chē)?guó)際貨幣基金組織和世界銀行對(duì)我國(guó)的FSAP 評(píng)估，成立了由中國(guó)人民銀行牽頭，會(huì)同外交部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、商務(wù)部、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院法制辦、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局的FSAP 部際領(lǐng)導(dǎo)小組和部際工作小組，就我國(guó)的金融體系和金融部門(mén)的穩(wěn)定性進(jìn)行了評(píng)估，2011 年發(fā)布了《中國(guó)金融體系穩(wěn)定評(píng)估報(bào)告》，2012 年發(fā)布了《中國(guó)金融部門(mén)評(píng)估報(bào)告》。參見(jiàn)宣昌能：《中國(guó)首次金融部門(mén)評(píng)估規(guī)劃圓滿完成》，載《中國(guó)金融》2012 年第19 期。為準(zhǔn)確評(píng)判系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性提供判斷依據(jù)。

3.外源性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

在金融全球化格局下，誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的因素不再局限于一國(guó)內(nèi)部，金融風(fēng)險(xiǎn)的跨國(guó)傳播極為常見(jiàn)。隨著金融開(kāi)放程度的不斷加深，金融業(yè)在全球化的推動(dòng)下愈發(fā)脫離本國(guó)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)而與全球金融市場(chǎng)深度糾纏，域外資本的涌入和撤離會(huì)形成一股巨大的力量而影響到本國(guó)的金融市場(chǎng)和金融結(jié)構(gòu)，并最終積聚、形成超出本國(guó)處置能力的金融風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)國(guó)家安全的威脅不言而喻，金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警必須評(píng)估外源性資金對(duì)本國(guó)金融體系的影響。因此，對(duì)外源性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律制度是國(guó)家安全視角下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警法律的重要內(nèi)容。就法律制度的具體構(gòu)成而言，當(dāng)今世界諸多國(guó)家都建立了外源性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，比如，美國(guó)2007 年的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》中明確規(guī)定，外資的進(jìn)入應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家安全審查，制度安排既有“審查啟動(dòng)、初審和調(diào)查”等程序方面的規(guī)定，也有“資本與財(cái)務(wù)、并表監(jiān)管、競(jìng)爭(zhēng)因素、管理資源因素、信息披露與反洗錢(qián)”等實(shí)體方面的內(nèi)容。〔49〕參見(jiàn)毛竹青：《美國(guó)金融安全審查機(jī)制》，載《銀行家》2015 年第11 期。我國(guó)《外商投資法》第35 條也規(guī)定，“國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查?！惫P者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院在制定金融領(lǐng)域外資進(jìn)入安全審查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)，應(yīng)以境外金融投資的政治性目的、資本的威脅能力及國(guó)家金融安全界限等三方面為基本依據(jù)，〔50〕參見(jiàn)王東光：《國(guó)家安全審查：政治法律化與法律政治化》，載《中外法學(xué)》2016 年第5 期。從準(zhǔn)入許可、安全審查機(jī)制、審查對(duì)象、審查要素、審查程序等方面來(lái)制定完備的外源性金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，以準(zhǔn)確判斷外源性金融及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)金融穩(wěn)定的影響。

（二）金融企業(yè)合規(guī)要求下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的內(nèi)容及規(guī)范約束

企業(yè)合規(guī)是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念，從內(nèi)在構(gòu)成上講，合規(guī)是以適應(yīng)外在要求為目的、以有效改善內(nèi)部控制和自我約束能力為核心的企業(yè)自律行為；從外部約束的角度來(lái)看，合規(guī)表現(xiàn)為一系列強(qiáng)制性規(guī)則，它要求公司行為除了符合法律、法規(guī)、國(guó)際條約和規(guī)范性文件的規(guī)定外，還要符合商業(yè)行為準(zhǔn)則、商業(yè)慣例、公司章程、內(nèi)部規(guī)章的要求和公序良俗的要求?！?1〕參見(jiàn)趙萬(wàn)一：《合規(guī)制度的公司法設(shè)計(jì)及其實(shí)現(xiàn)路徑》，載《中國(guó)法學(xué)》2020 年第2 期。金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)常常是金融企業(yè)扭曲經(jīng)營(yíng)、管理失范的結(jié)果，一個(gè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)、規(guī)范管理的金融企業(yè)，意味著金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不具備源頭意義上的基礎(chǔ)和條件。在制度邏輯下，對(duì)金融企業(yè)合規(guī)狀態(tài)評(píng)估的規(guī)范構(gòu)造，應(yīng)從以下幾方面來(lái)進(jìn)行。

第一，金融企業(yè)合規(guī)管理評(píng)估依據(jù)的規(guī)范構(gòu)造。近年來(lái)，我國(guó)針對(duì)不同的金融行業(yè)制定了相應(yīng)的合規(guī)指引和管理辦法，2006 年，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，2007 年，原保監(jiān)會(huì)制定了《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》，2017 年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《證券公司和證券投資基金管理公司合規(guī)管理辦法》。這些規(guī)范性文件的制定，一方面可為金融企業(yè)的合規(guī)管理提供基本的依據(jù)，也可從金融企業(yè)合規(guī)管理角度來(lái)為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)下我國(guó)針對(duì)金融企業(yè)的合規(guī)指引和管理辦法相對(duì)完備，因此，制度設(shè)計(jì)的方向和內(nèi)容主要表現(xiàn)為對(duì)合規(guī)指引和管理辦法的及時(shí)更新，金融市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，產(chǎn)品的更迭和創(chuàng)新層出不窮，企業(yè)的合規(guī)管理方案理應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的制度環(huán)境和市場(chǎng)情勢(shì)及時(shí)調(diào)整，否則不僅會(huì)失去對(duì)金融企業(yè)合規(guī)的指導(dǎo)意義，也會(huì)使得金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中對(duì)金融企業(yè)的合規(guī)評(píng)估缺乏具有時(shí)效意義的標(biāo)準(zhǔn)。申言之，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境的變化，針對(duì)不斷出現(xiàn)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和業(yè)態(tài)，及時(shí)更新金融企業(yè)合規(guī)指引和合規(guī)管理辦法，保障金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中對(duì)金融企業(yè)合規(guī)管理評(píng)估和判斷有符合時(shí)效要求的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，金融企業(yè)合規(guī)評(píng)估內(nèi)容的規(guī)范設(shè)計(jì)。一個(gè)企業(yè)完整的企業(yè)合規(guī)計(jì)劃應(yīng)包括商業(yè)行為準(zhǔn)則、合規(guī)組織體系、防范體系、監(jiān)控體系、應(yīng)對(duì)體系等五方面的內(nèi)容，商業(yè)行為準(zhǔn)則是企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)行為的基本準(zhǔn)則，其既是企業(yè)所有主體履行職責(zé)的基本要求，也是企業(yè)每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)遵循的制度規(guī)范，是企業(yè)合規(guī)體系中最核心的部分。同時(shí)，金融企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的合規(guī)是保障企業(yè)決策民主化、科學(xué)化的基本路徑，是防范金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)異化的關(guān)鍵。另外，金融企業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控體系對(duì)于預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生有著前提性的價(jià)值，企業(yè)自身的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)盡職調(diào)查、企業(yè)員工合規(guī)培訓(xùn)的教育開(kāi)展情況、合規(guī)審計(jì)和內(nèi)部控制、投訴機(jī)制、報(bào)告機(jī)制，以及對(duì)可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的制度漏洞和結(jié)構(gòu)性缺陷，能快速及時(shí)地加以修補(bǔ)和完善的事后應(yīng)對(duì)機(jī)制，等等，均屬于企業(yè)合規(guī)管理的核心內(nèi)容?！?2〕參見(jiàn)陳瑞華：《企業(yè)合規(guī)制度的三個(gè)維度——比較法視野下的分析》，載《比較法研究》2019 年第3 期。筆者認(rèn)為，從金融企業(yè)合規(guī)的角度來(lái)進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估也應(yīng)圍繞上述五個(gè)方面展開(kāi)，對(duì)可能誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為予以及時(shí)識(shí)別，從而實(shí)現(xiàn)從金融企業(yè)合規(guī)視角下對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確評(píng)估和判斷。

（三）社會(huì)認(rèn)知框架下金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估的內(nèi)容及制度實(shí)現(xiàn)

“無(wú)論從哪個(gè)角度分析，安全與人的感覺(jué)和心理狀態(tài)都是分不開(kāi)的。”〔53〕李少軍：《國(guó)家安全理論初探》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1995 年第12 期，第40 頁(yè)。在金融社會(huì)學(xué)理論看來(lái)，金融行為本身是社會(huì)行為的一種，金融市場(chǎng)、金融組織、金融制度和金融行為都會(huì)受到社會(huì)心理的塑造和影響。面對(duì)不確定性的金融世界，金融市場(chǎng)有限的認(rèn)知能力、理解能力、判斷能力和預(yù)見(jiàn)能力決定了市場(chǎng)主體并非總是理性的，其常常會(huì)受到市場(chǎng)主體情感、個(gè)性和行為傾向性因素的影響?！?4〕參見(jiàn)周長(zhǎng)城、殷燕敏：《金融市場(chǎng)的社會(huì)學(xué)視野》，載《社會(huì)學(xué)研究》1999 年第6 期。這種主觀認(rèn)知會(huì)以市場(chǎng)主體對(duì)金融市場(chǎng)的信任、擔(dān)憂或恐懼等心理狀態(tài)表現(xiàn)出來(lái)，并成為金融市場(chǎng)主體行為改變、導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的主觀原因。

這種心理狀態(tài)因互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的連結(jié)功能而獲得了廣泛的關(guān)聯(lián)效應(yīng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代群體間虛擬的互動(dòng)性增加了信息傳遞的便利，“群體”的基本特點(diǎn)是個(gè)體融入一個(gè)共同的精神和情感之中，他們經(jīng)過(guò)混雜、融合、聚變，獲得了一種共有的甚至是窒息自我的本性?！?5〕參見(jiàn)［法］塞奇·莫斯科維奇：《群氓的時(shí)代》，許列民等譯，江蘇人民出版社2003 年版，第19 頁(yè)。如果某些信息在群體中受到高度關(guān)注并作為某種情緒在群體間傳遞，便極有可能最終控制整個(gè)群體，甚至變成歇斯底里的恐慌。這種狀態(tài)的形成和信息所表達(dá)出的真實(shí)危險(xiǎn)不一定直接對(duì)應(yīng)，即便是一些通過(guò)概率估算被專(zhuān)家評(píng)估為小概率風(fēng)險(xiǎn)的事件，也可能引發(fā)公眾的強(qiáng)烈關(guān)注和高度恐慌，有時(shí)候?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)的恐慌甚至超過(guò)了災(zāi)難本身。美國(guó)記者馬歇爾·斯貝克特在評(píng)價(jià)核輻射所產(chǎn)生的恐慌時(shí)就曾說(shuō)過(guò)：“最糟糕的疾病不是因核輻射而產(chǎn)生的疾病，真相卻是，由核事故造成的恐慌所帶來(lái)的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于該事故本身?！薄?6〕Michael Specter, 10 Years Later, Through Fear, Chernobyl Stil Kills in Belarus, New York Times, March 31,1996, p. 1.轉(zhuǎn)引自戚建剛：《極端事件的風(fēng)險(xiǎn)恐慌及對(duì)行政法制之意蘊(yùn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2010 年第2 期。

在金融領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)同樣會(huì)受到市場(chǎng)主體認(rèn)知的影響，也會(huì)因互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的關(guān)聯(lián)效應(yīng)而被放大。作為一種極端的集體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)行為，金融恐慌的發(fā)生既可能是金融市場(chǎng)上存在真實(shí)的金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，也可能僅是某些虛假信息引起的市場(chǎng)主體對(duì)金融市場(chǎng)前景的深度悲觀，當(dāng)這種悲觀情緒出現(xiàn)時(shí)，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)也會(huì)變得波云詭譎，金融“真”風(fēng)險(xiǎn)由此形成。有研究就從群體心理學(xué)的角度分析了美國(guó)次貸危機(jī)的形成原因——當(dāng)美國(guó)的次級(jí)房貸等金融資產(chǎn)價(jià)格的上漲達(dá)到了某個(gè)關(guān)鍵心理閾限，人們的風(fēng)險(xiǎn)偏好開(kāi)始發(fā)生反轉(zhuǎn)，從愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以獲取高額回報(bào)轉(zhuǎn)向厭惡風(fēng)險(xiǎn)，從而引發(fā)了危機(jī)，群體心理狀態(tài)的變化是導(dǎo)致美國(guó)次貸危機(jī)的重要原因之一?！?7〕參見(jiàn)翁學(xué)東：《信心是個(gè)啥魔方——淺析金融危機(jī)背后的社會(huì)心理機(jī)制》，載《人民論壇》2008 年第22 期。公眾對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是決定金融風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生的一個(gè)重要變量，因此把握社會(huì)公眾對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知狀態(tài)，監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)中輿情走向，對(duì)特定時(shí)段社會(huì)公眾對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)情緒、態(tài)度和情感等狀態(tài)予以評(píng)估，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確預(yù)警也很必要。

金融風(fēng)險(xiǎn)輿情監(jiān)測(cè)的制度框架大致包括以下內(nèi)容：（1）金融風(fēng)險(xiǎn)輿情指標(biāo)設(shè)計(jì)制度。參考其他領(lǐng)域輿情綜合指標(biāo)的制度設(shè)計(jì)方案，〔58〕參見(jiàn)楊永軍：《社會(huì)輿情監(jiān)測(cè)與預(yù)警的指標(biāo)體系研究》，載《現(xiàn)代傳播》2014 年第9 期。筆者認(rèn)為，金融風(fēng)險(xiǎn)輿情的指標(biāo)體系應(yīng)包括傳播維度上的時(shí)間向度、空間分布、參與人數(shù)，公眾認(rèn)知維度上的重要性、關(guān)注度、敏感度和從眾程度，變化趨勢(shì)維度上的傳播速度、緊張氣氛比、方向和趨勢(shì)等內(nèi)容。（2）金融風(fēng)險(xiǎn)輿情信息監(jiān)測(cè)機(jī)制和模式的制度框架。事實(shí)上，在我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品質(zhì)量安全等領(lǐng)域，已有明確的關(guān)于輿情監(jiān)測(cè)機(jī)制和模式的制度規(guī)范?！?9〕在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域，2008 年，農(nóng)業(yè)部辦公廳制定的《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于積極應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全輿情信息的緊急通知》中就要求：各地農(nóng)業(yè)主管部門(mén)要明確專(zhuān)門(mén)人員，專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的收集、評(píng)價(jià)和處置工作，并對(duì)過(guò)程要求和責(zé)任機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定；2010 年制定的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息發(fā)布管理辦法（試行）》第9 條規(guī)定：“省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全有關(guān)的輿情收集和分析”；2012 年，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的意見(jiàn)》提出要“著力強(qiáng)化輿情監(jiān)測(cè)”，要“抓緊建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全輿情監(jiān)測(cè)與預(yù)警信息平臺(tái)，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息定期調(diào)度、分析和綜合研判制度”。在食品安全領(lǐng)域，2011 年國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)下發(fā)了《食品安全輿情處置指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，要求“各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立食品安全輿情監(jiān)測(cè)制度，主動(dòng)、密切監(jiān)測(cè)輿情”。筆者認(rèn)為，在金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中的輿情監(jiān)測(cè)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)的金融輿情監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以突出輿情監(jiān)測(cè)的專(zhuān)業(yè)化，明確輿情監(jiān)測(cè)的責(zé)權(quán)安排，做到對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)輿情的快速分析、及時(shí)反應(yīng)和動(dòng)態(tài)跟蹤，確保與金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的輿情動(dòng)向能得到及時(shí)把握。（3）建立金融體系輿情信息的共享機(jī)制、對(duì)接機(jī)制和交流機(jī)制，充分利用當(dāng)下廣泛使用的大數(shù)據(jù)信息采集技術(shù)，信息智能處理技術(shù)，為金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的公眾認(rèn)知提供全面而精準(zhǔn)的依據(jù)。

五、結(jié)語(yǔ)

哈耶克曾說(shuō)，制度“是因?yàn)槿藗兊睦硇圆蛔愣藗冇忠盐斟e(cuò)綜復(fù)雜之現(xiàn)實(shí)的詳盡細(xì)節(jié)而漸漸學(xué)會(huì)使用的一項(xiàng)工具。”〔60〕［英］弗里德里?！.哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，三聯(lián)書(shū)店1997 年版，第81 頁(yè)。按照憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋?zhuān)械恼?jīng)濟(jì)干預(yù)行動(dòng)都應(yīng)納入法律框架之內(nèi)，晚近出現(xiàn)的法律與金融學(xué)派，更是認(rèn)為法治水平會(huì)深刻地影響一國(guó)金融業(yè)的運(yùn)行狀況，作為金融領(lǐng)域政府規(guī)制的重要內(nèi)容，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警自然也構(gòu)成了法律規(guī)范的對(duì)象。當(dāng)然，限于篇幅及文章主旨，筆者對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的制度設(shè)計(jì)更多停留在宏觀層面上，在制度的細(xì)化和制度實(shí)施方面的建構(gòu)尚需進(jìn)一步深入論證。本文寫(xiě)作的一個(gè)更重要目的，是提供一個(gè)思維導(dǎo)向，聚焦金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警建構(gòu)的法制原理，勾勒法律制度在金融預(yù)警中的作用及具體方案，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的技術(shù)取向和預(yù)警法制框架之間的相互融通，這對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的正當(dāng)化、合理化和科學(xué)化至為重要，也是金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警行為未來(lái)發(fā)展的必然走向。