朱 浩

（湖北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，湖北黃石435002）

一、問題的提出

20世紀(jì)90年代以來，美國營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)的崛起，為私立高等教育的發(fā)展提供了一個頗具爭議的新途徑，也加速了私立高等教育由一元體系向二元體系的轉(zhuǎn)變。我國于2017年9月1日正式實(shí)施新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》，第一次在法律層面確立營利性民辦教育的合法性，這意味著民辦教育分類管理改革的國家頂層設(shè)計基本完成。但是，在實(shí)施環(huán)節(jié)仍然存在諸多操作性困境，從歷史演進(jìn)的角度分析澳大利亞政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的變遷，有助于反思我國民辦教育分類管理制度實(shí)施過程中的問題。

澳大利亞高等教育體系與我國有著明顯的區(qū)別，提供高等教育的機(jī)構(gòu)主要分為兩大類型：一類是科研和教學(xué)并重的綜合性大學(xué)或?qū)W院，這種類型以公立大學(xué)為主，僅有3 所私立大學(xué)；另一類是以教學(xué)為主的專門學(xué)科的非大學(xué)高等院校（NUHEPs），其組成結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜多元，既有政府所創(chuàng)辦的公立非大學(xué)高等院校，又有私人或慈善團(tuán)體捐資創(chuàng)辦的非營利性私立非大學(xué)高等院校，也有教會創(chuàng)辦的各類學(xué)院，還有營利性教育集團(tuán)或私人投資創(chuàng)辦的營利性私立非大學(xué)高等院校。目前，澳大利亞119 所非大學(xué)高等院校中有68 所屬于私立性質(zhì)，這其中有65 所隸屬于不同的營利性教育集團(tuán)。就澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)而言，包括3 所私立大學(xué)和68 所私立非大學(xué)高等院校，它們都能提供高等學(xué)歷學(xué)位教育，但是營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)不能獲得政府提供的經(jīng)常性公共資金。澳大利亞除了綜合性大學(xué)和非大學(xué)高等院校之外，還有提供高等職業(yè)教育的技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院（TAFE），這類機(jī)構(gòu)是在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（RTO）中注冊，并不屬于高等院校范疇，因此本研究并未將其納入研究范圍。

2018 年澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署（TEQSA）發(fā)布的《高等教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)計報告》顯示，澳大利亞共有176 所通過認(rèn)證注冊的高等教育機(jī)構(gòu)，共計招收1,482,684 名學(xué)生。其中，43 所大學(xué)屬于“自行認(rèn)證機(jī)構(gòu)”（SAA），擁有較高的大學(xué)自治權(quán)，招生人數(shù)占到總招生人數(shù)的91%；133 所高等教育機(jī)構(gòu)屬于“非自行認(rèn)證機(jī)構(gòu)”（Non-SAA），包括65 所營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)、54所非營利性高等教育機(jī)構(gòu)和14所高等技術(shù)與繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)。[1]澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)的招生人數(shù)相對較少，但其增長速度非常快。2008 年私立高等教育的增長率達(dá)到20.8%，而公立大學(xué)僅為2.6%，私立高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量也從2000 年的5 所增長到2008 年的約150 所。[2]2011 年私立高等教育機(jī)構(gòu)增長到170 所，其后澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署對私立高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，撤銷一批私立高等教育機(jī)構(gòu)的注冊，少數(shù)機(jī)構(gòu)自行關(guān)閉，大型私立高等教育機(jī)構(gòu)開展兼并收購，到2018年澳大利亞的私立高等教育機(jī)構(gòu)減少了47 所。[3]雖然機(jī)構(gòu)數(shù)量明顯下降，但是大型高等教育集團(tuán)發(fā)展迅速，如卡普蘭高等教育集團(tuán)、納維教育集團(tuán)和IDP教育集團(tuán)等全球頂尖教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。值得關(guān)注的是，羅瑞特亞洲教育集團(tuán)（Laureate Education Asia）于2013 年在阿德雷德（Adelaide）中部投資創(chuàng)辦的澳大利亞托倫斯大學(xué)（TUA），是43 所澳大利亞大學(xué)中唯一的營利性私立大學(xué)。

二、澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策變遷的歷史分析

澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展與高等教育市場化進(jìn)程有著密切的相關(guān)性，并在澳大利亞政府出臺私立高等教育政策的歷史變遷中漸次發(fā)展。這種變化與澳大利亞高等教育政策和民眾的教育選擇保持一致，同時，也代表著各利益相關(guān)者之間的博弈過程。

（一）私立高等教育機(jī)構(gòu)形成期的各方博弈：二戰(zhàn)后到1988年

1901 年頒布的《澳大利亞聯(lián)邦憲法》明確規(guī)定，教育的具體管理權(quán)歸于各州的教育行政部門。因此，在二戰(zhàn)之前，各州的高等教育機(jī)構(gòu)很少獲得聯(lián)邦政府的資助，聯(lián)邦政府也無權(quán)干涉各州的具體教育事務(wù)。直至1944 年，澳大利亞政府發(fā)布沃克委員會提交的《沃克報告》，為聯(lián)邦政府參與各州教育事務(wù)提供了法理依據(jù)，聯(lián)邦政府通過財政資助的方式逐漸控制各州高等教育的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1972 年，惠特拉姆政府采取取消大學(xué)學(xué)費(fèi)、實(shí)行免費(fèi)高等教育的教育政策，提供非競爭性聯(lián)邦政府助學(xué)金，[4]并宣布聯(lián)邦政府單獨(dú)承擔(dān)大學(xué)和高級教育學(xué)院的教育資助。從1974年開始，聯(lián)邦政府對大學(xué)的撥款占到學(xué)校辦學(xué)費(fèi)用的90%。[5]這一階段澳大利亞私立高等教育的發(fā)展特征可以總結(jié)為由政府主導(dǎo)、國有化和去私立化，而聯(lián)邦政府承受著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。1975 年至1983 年弗雷澤自由黨-國家黨聯(lián)盟執(zhí)政期間，澳大利亞聯(lián)邦的福利支出增加了46%，而其他社會性支出卻下降了27.5%。[6]從20世紀(jì)80 年代起，澳大利亞的公共政策價值取向從各種形式的國家干涉主義轉(zhuǎn)向更具活力的新自由主義，要求政府放松對教育的管制，引入市場競爭機(jī)制，發(fā)揮私立教育的作用。這種轉(zhuǎn)變直接導(dǎo)致澳大利亞高等教育政策的變化，為私立高等教育的發(fā)展提供了政策機(jī)遇。

1983 年，霍克政府推行了一系列改革措施。對于在高等教育領(lǐng)域是否發(fā)展私立高等教育機(jī)構(gòu)，政府內(nèi)部存在極大爭議，前后兩任就業(yè)、教育與培訓(xùn)部部長蘇珊·瑞安（Susan Ryan）和約翰·道金斯（John Dawkins）持有不同的態(tài)度。蘇珊·瑞安堅決反對發(fā)展私立高等教育機(jī)構(gòu)，認(rèn)為這種機(jī)構(gòu)僅是消耗聯(lián)邦公共資金，但其所起到的作用并不如公立高等教育機(jī)構(gòu)，甚至?xí)Π拇罄麃喐叩冉逃y(tǒng)一的高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生損害。[5]相比之下，約翰·道金斯并不將私立高等教育機(jī)構(gòu)視為對現(xiàn)行高等教育體系的威脅，因?yàn)椤霸谝粋€以廣泛和高質(zhì)量的公共供給為主的高等教育制度下，私立高等教育需要大量的資本投資，收益很少甚至沒有回報，因?yàn)閮H靠收費(fèi)實(shí)際上不能平衡其辦學(xué)成本”[5]。20 世紀(jì)80 年代末到90 年代初，澳大利亞政府對待私立高等教育的政策導(dǎo)向從國家化和公立化轉(zhuǎn)向鼓勵私立高等教育機(jī)構(gòu)的創(chuàng)辦來擴(kuò)大高等教育經(jīng)費(fèi)來源，以滿足民眾不斷增加的高等教育需求，私立高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度環(huán)境開始形成。1988 年，澳大利亞政府頒布《高等教育資助法案》，明確私立高等教育機(jī)構(gòu)的合法地位，從國家層面的法律上賦予私立高等教育機(jī)構(gòu)自主管理的權(quán)利。[7]

（二）私立高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展期的政策調(diào)整：1989年到1995年

1988 年，澳大利亞政府頒布《高等教育——一份政策聲明》，合并原有的高等教育雙軌體制，建立統(tǒng)一的國家高等教育體系，而私立高等教育機(jī)構(gòu)也被納入其中。此時，在聯(lián)邦政府和州政府的法律文書中都將私立高等教育機(jī)構(gòu)稱為“其他機(jī)構(gòu)”，“高等教育私人提供者”“私人提供者”“私立高等教育提供者”等稱呼交替使用來形容此類高等教育機(jī)構(gòu)。[8]1989 年，聯(lián)邦政府出臺《高等教育貢獻(xiàn)計劃》（HECS），高等教育收費(fèi)制度促使高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場化發(fā)展階段，高等教育資助方式和政策環(huán)境發(fā)生巨大變化，為私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了重要契機(jī)。1985 年，霍克政府正式實(shí)施對海外留學(xué)生全額收費(fèi)制度，鼓勵大學(xué)用海外留學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，并允許公立大學(xué)與私立高等教育機(jī)構(gòu)共同開發(fā)市場化課程。在1987年頒布的《高等教育：政策討論稿》中首次提出教育是一種產(chǎn)業(yè)的觀點(diǎn)，要求高等教育機(jī)構(gòu)拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道。此時，聯(lián)邦政府對待私立高等教育機(jī)構(gòu)采取“權(quán)力下放”的政策，將私立高等教育機(jī)構(gòu)的管理權(quán)歸于各州政府，而州政府通常僅要求私立高等教育機(jī)構(gòu)符合公司法的規(guī)定、通過州或者地區(qū)的課程認(rèn)證即可創(chuàng)辦。因此，20 世紀(jì)80 年代末到21 世紀(jì)初，澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)沿著兩條路徑快速發(fā)展：

一條發(fā)展路徑是在州政府扶持下創(chuàng)辦高質(zhì)量的非營利性私立大學(xué)。坐落于昆士蘭州黃金海岸的邦德大學(xué)是澳大利亞第一所私立大學(xué)，在澳大利亞邦德公司創(chuàng)始人亞倫·邦德（Alan Bond）和日本電子工業(yè)國際公司總裁高橋·原森（Harunori Takahashi）的共同倡議下，于1986年創(chuàng)建，并獲得昆士蘭州總理約翰·彼得森（John Beark Peterson）的大力支持。1987 年4 月9日，昆士蘭州議會通過《邦德大學(xué)法案》，確保邦德大學(xué)的合法地位和獨(dú)立性，邦德大學(xué)成為澳大利亞第一所非營利性私立大學(xué)，打破了公立大學(xué)一統(tǒng)天下的局面。之后，新南威爾士州和西澳大利亞州政府也出臺了鼓勵非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策。

另外一條發(fā)展路徑是與公立大學(xué)合作、承接學(xué)位課程或共同開發(fā)特定課程的混合私立高等教育機(jī)構(gòu)。隨著海外學(xué)生逐年增加，公立大學(xué)的教育資源無法滿足其對特定課程的需求，例如英語、商業(yè)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等課程，部分公立大學(xué)將過剩的課程需求外包給營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)來完成，可以說這類私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展是滿足過剩需求的產(chǎn)物。1985 年，位于西澳大利亞的鹽池國際校園（WA）最早提議發(fā)展混合式私立高等教育機(jī)構(gòu)，隨后澳大利亞商業(yè)和技術(shù)研究所（AIBT）以及國際管理研究中心（ICMS）開始承接公立大學(xué)的外包課程。[5]

企業(yè)投資高等教育的愿景和聯(lián)邦政府“自由放任”的政策導(dǎo)向?yàn)樗搅⒏叩冉逃龣C(jī)構(gòu)提供了寬松的發(fā)展環(huán)境。但是，私立高等教育機(jī)構(gòu)教育質(zhì)量低下問題以及盲目擴(kuò)增低端私立商學(xué)院和預(yù)科學(xué)院的“爛蘋果”現(xiàn)象引發(fā)了澳大利亞社會各界的擔(dān)憂，呼吁聯(lián)邦政府出臺全國統(tǒng)一的教學(xué)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)。1991 年，聯(lián)邦政府頒布《海外學(xué)生教育服務(wù)（教育提供方登記和財務(wù)規(guī)章）法》之后，出于維護(hù)國際聲譽(yù)和保護(hù)海外學(xué)生利益的考慮，要求各州和地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)督課程注冊，保障教育質(zhì)量。另一方面，隨著私立高等教育機(jī)構(gòu)的逐年增加，對于獲得政府財政補(bǔ)貼和統(tǒng)一認(rèn)證的呼聲也越來越高。1991 年10 月，澳大利亞政府頒布《高等教育：90 年代的質(zhì)量和多樣化》，要求建立高等教育質(zhì)量保障機(jī)制和高教機(jī)構(gòu)之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，為私立高等教育機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展奠定政策基礎(chǔ)。

（三）私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系形成期的質(zhì)量保障：1996年到2009年

1996 年3 月11 日，自由黨的黨魁約翰·霍華德（John Howard）在大選中獲勝，其為政舉措之一就是極力推行公共部門私有化改革，認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)該處于競爭的環(huán)境之中讓消費(fèi)者進(jìn)行選擇，而教育改革勢在必行。1997 年1 月，教育部長阿曼達(dá)·瓦恩斯通（Amanda Vanstone）上任之初就委任羅德里克·威斯特（Roderick West）組建教育研究委員會，對澳大利亞高等教育進(jìn)行廣泛調(diào)研并提供政府咨詢報告，之后澳大利亞政府出臺了對高等教育市場化影響重大的政策文件——《大眾定制時代的澳大利亞高等教育》。[9]該文件著重探討聯(lián)邦政府對高等教育機(jī)構(gòu)的撥款方式改革，從而提升高等教育機(jī)構(gòu)的市場化水平和競爭力，提出發(fā)展成為“完全的經(jīng)濟(jì)市場”，根本宗旨是提高聯(lián)邦政府撥款的使用效益。隨后，霍華德政府放開了高等教育機(jī)構(gòu)自主設(shè)定學(xué)費(fèi)的權(quán)力，加大了對私立高等教育機(jī)構(gòu)的資助力度。2003 年，澳大利亞政府發(fā)布《我們的大學(xué)——支撐澳大利亞的未來》，提出兩種新型的聯(lián)邦助學(xué)貸款方式：一是面向公立高等院校和通過認(rèn)證的私立高等教育機(jī)構(gòu)中全額支付學(xué)費(fèi)的學(xué)生提供“全額自費(fèi)—高等教育貸款計劃”（FEEHELP）；二是面向到海外接受學(xué)位教育的學(xué)生提供“海外學(xué)習(xí)—高等教育貸款計劃”（OS-HELP）。該改革方案在同年頒布的《高等教育支持法案》中得以實(shí)施，從而明確聯(lián)邦政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生給予資助的基本政策。

隨著聯(lián)邦政府介入私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)的職能分化和多元化趨勢更為明顯。一方面，非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得來自聯(lián)邦政府的直接撥款。創(chuàng)建于1989 年12 月的澳大利亞圣母大學(xué)（UNDA）是一所私立天主教大學(xué)，聯(lián)邦政府在1998年按照《高等教育資助法案》（HEFA）批準(zhǔn)其與公立大學(xué)同樣擁有獲得聯(lián)邦直接撥款的權(quán)益，緊接著邦德大學(xué)也獲得同樣的權(quán)益。另一方面，公立大學(xué)的市場化傾向進(jìn)一步推動混合式私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。隨著《高等教育貢獻(xiàn)計劃》的深入推行，聯(lián)邦政府不再對大學(xué)增加經(jīng)常性撥款，而引進(jìn)競爭性撥款方式，鼓勵高等院校自主尋求非政府資金來源，這進(jìn)一步促進(jìn)了公立大學(xué)與私立高等教育機(jī)構(gòu)的合作。

在這一時期，澳大利亞營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)與資本市場聯(lián)姻，開展大量合并和收購活動，形成大型營利性私立高等教育集團(tuán)，與此同時，國際資本也涌入澳大利亞教育市場。2004年12月，由悉尼商業(yè)與技術(shù)學(xué)院（SIBT）、墨爾本商業(yè)與技術(shù)學(xué)院（MIBT）、昆士蘭商業(yè)與技術(shù)學(xué)院（QIBT）、珀斯商業(yè)與技術(shù)學(xué)院（PEBT）、伊迪斯·考恩大學(xué)（ECU）和艾恩斯勃利商業(yè)與技術(shù)學(xué)院（EIBT）這6家小型私立高等教育機(jī)構(gòu)合并組建的IBT 教育集團(tuán)在澳大利亞證券交易所（ASX）成功上市，成為澳大利亞第一家公開上市的大型營利性高等教育集團(tuán)。[10]2007 年11 月，IBT 教育集團(tuán)更名為納維教育集團(tuán)（Navitas），成為澳大利亞最大的營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)，旗下?lián)碛? 所營利性私立非大學(xué)高等院校。在澳大利亞國內(nèi)資本涌入私立高等教育市場的同時，國際資本也開始進(jìn)入該市場，進(jìn)一步加劇澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部的整合與競爭。2006 年5 月，隸屬于《華盛頓郵報》旗下的卡普蘭教育集團(tuán)（Kaplan Inc.）以5600萬澳元成功收購位于新南威爾士州的翠貝卡教育集團(tuán)，之后進(jìn)一步收購布拉德福德學(xué)院（Bradford College）和田莊商學(xué)院（Grange Business School），開啟國際資本收購澳大利亞本土教育集團(tuán)的先例。從整體上看，澳大利亞營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)的并購有利于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提升高等教育行業(yè)品質(zhì)和國際競爭力，也有利于澳大利亞政府對其進(jìn)行監(jiān)管。2003 年，《高等教育支持法案》將非營利性私立非大學(xué)高等院校納入聯(lián)邦政府直接資助的范圍，將營利性私立非大學(xué)高等院校的學(xué)生也納入“全額自費(fèi)—高等教育貸款計劃”（FEE-HELP）的范圍，這一扶持政策極大地推動了私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2000 年3 月，澳大利亞文化、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部理事會設(shè)立了一個獨(dú)立的非營利性高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)——澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保障署（AUQA）。該機(jī)構(gòu)定期對澳大利亞境內(nèi)所有高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量審核，將審核結(jié)果反饋給聯(lián)邦政府并對民眾發(fā)布審核報告，以此確保高等教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量、辦學(xué)聲譽(yù)以及政府財政資助。同年3月，澳大利亞文化、教育、培訓(xùn)和青年事務(wù)部部長簽署《全國高等教育審批程序議定書》。在此之前，私立高等教育機(jī)構(gòu)的評審和批準(zhǔn)注冊都由各州政府自行進(jìn)行，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際執(zhí)行情況也良莠不齊。《全國高等教育審批程序議定書》頒布之后，私立高等教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻和教育質(zhì)量明顯提升，通過審批的私立高等教育機(jī)構(gòu)可以按照《高等教育支持法案》的規(guī)定獲得“全額自費(fèi)—高等教育貸款計劃”的資助。從2005 年到2011 年的六年中，私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得聯(lián)邦助學(xué)貸款資金的比例從2005 年的聯(lián)邦助學(xué)貸款總資金的9%增加到2009年的總資金的28%，在2009年之后，該比例保持相對穩(wěn)定。[11]

（四）私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系完善期的政策變化：2010年至今

在2008年次貸危機(jī)的影響下，澳大利亞私立高等教育快速發(fā)展背后產(chǎn)生的問題漸次顯現(xiàn)，過分依賴國際生源、學(xué)生學(xué)業(yè)成就不理想、聯(lián)邦政府與州政府之間的監(jiān)督不協(xié)調(diào)等問題影響著私立高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。2010年，澳大利亞高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)署對32所私立高等教育機(jī)構(gòu)（其中包括20所營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)）進(jìn)行外部質(zhì)量審計，包括機(jī)構(gòu)治理、綜合戰(zhàn)略規(guī)劃和質(zhì)量管理、跟蹤和改進(jìn)績效機(jī)制、學(xué)生入學(xué)情況、政策執(zhí)行的一致性、學(xué)生學(xué)業(yè)評估等八個指標(biāo)，審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)私立高等教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題突出。[12]

2007 年，陸克文政府委任布拉德利教授（Denise Bradley）組建調(diào)查委員會對澳大利亞高等教育進(jìn)行審查，并于2008 年發(fā)布了一份重要報告——《布拉德利評論》（The Bradley Review）。該報告為澳大利亞國內(nèi)高等教育的大規(guī)模擴(kuò)展奠定基礎(chǔ)，并將發(fā)展目標(biāo)設(shè)定為“到2020 年澳大利亞國內(nèi)25 歲到34 歲的青年人擁有學(xué)士學(xué)位或以上的比例從2006 年的29%增加到40%”[13]。為實(shí)現(xiàn)這一總體目標(biāo)，報告明確提出“未來高等教育行業(yè)的政策、監(jiān)管和融資都必須考慮到通過私立部門所提供的高質(zhì)量服務(wù)來發(fā)揮作用”[14]，調(diào)查委員會建議聯(lián)邦政府成立全國統(tǒng)一的、獨(dú)立的國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有類型高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，實(shí)現(xiàn)澳大利亞高等教育體系的可持續(xù)發(fā)展。隨后，澳大利亞聯(lián)邦政府于2011 年頒布《高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署法案》，成立高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署（TEQSA）。該機(jī)構(gòu)具有更加充分的行政權(quán)，不僅對所注冊的高等教育機(jī)構(gòu)具有教育質(zhì)量的建議權(quán)，而且對未達(dá)標(biāo)的高等教育機(jī)構(gòu)可以撤銷注冊和課程認(rèn)證申請，通過質(zhì)量審核、專業(yè)認(rèn)證和風(fēng)險評估三方面來實(shí)現(xiàn)全方位保障高等教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量，并根據(jù)《高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架》制定不同層次的統(tǒng)一認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)高等院校注冊認(rèn)證的類別，對所有注冊的高等院校分別進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)證和分類評估。私立高等教育機(jī)構(gòu)正式納入國家統(tǒng)一認(rèn)證的分類評估體系，也意味著對私立高等教育機(jī)構(gòu)的管理權(quán)通過高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署從州政府正式過渡到聯(lián)邦政府手中。

自2011年成立以來，高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署對高等教育機(jī)構(gòu)（尤其是私立高等教育機(jī)構(gòu)）提出了更為嚴(yán)格的監(jiān)管和認(rèn)證要求。從2011 年到2017 年，高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署共計收到130份高等教育供應(yīng)商的認(rèn)證注冊申請，其中絕大多數(shù)是希望通過認(rèn)證注冊為非自行認(rèn)證的私立職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院，2016-2017 年度僅有8所新增機(jī)構(gòu)通過認(rèn)證注冊。[3]2011年到2018年澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署的統(tǒng)計報告顯示，澳大利亞私立高等教育的發(fā)展呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年下降而入學(xué)人數(shù)逐年增加的矛盾現(xiàn)象。這種新現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，原因可歸結(jié)為兩個主要方面。一方面，私立高等教育機(jī)構(gòu)更充分地利用在線學(xué)習(xí)模式吸引非全日制學(xué)生和海外留學(xué)生參與在線課程學(xué)習(xí)，通過線上課程發(fā)展離岸教育已經(jīng)成為新增長點(diǎn)。僅在2014年，澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)招收在線方式學(xué)習(xí)的人數(shù)增加了20.4%，而傳統(tǒng)大學(xué)僅增加8.4%。[3]另一方面，澳大利亞公立大學(xué)與私立高等教育機(jī)構(gòu)形成深入合作的伙伴關(guān)系，合作范圍包括協(xié)助預(yù)備課程的教學(xué)任務(wù)、共享師資和校園設(shè)施、監(jiān)督教育質(zhì)量與學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、提供國際生生源以及確保雙方的經(jīng)濟(jì)效益等。目前，納維教育集團(tuán)與8 所公立大學(xué)建立了伙伴關(guān)系，攻讀學(xué)位教育的學(xué)生首先在納維教育集團(tuán)旗下的高等教育機(jī)構(gòu)完成一年制的預(yù)備課程學(xué)習(xí)，再到其合作的大學(xué)完成兩年的本科教育，獲得學(xué)士學(xué)位。這種合作模式每年為合作大學(xué)提供超過7500 萬澳元的辦學(xué)收入和超過3000 名生源，其中70%以上為國際生。[2]發(fā)展在線課程和公私合作辦學(xué)模式已經(jīng)得到澳大利亞政府的政策支持，并在澳大利亞私立高等教育機(jī)構(gòu)中普遍實(shí)施，也對高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署的監(jiān)督工作提出了新的挑戰(zhàn)。

三、澳大利亞政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)監(jiān)管的特點(diǎn)分析

澳大利亞私立高等教育發(fā)展的歷史軌跡與其他國家具有諸多相似之處，尤其是公立高等教育占主導(dǎo)地位的國家，都經(jīng)歷過從“排斥”或者說“邊緣化”到“被動接受”再到“標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)”的過程。我們在審視私立高等教育發(fā)展相似性的同時，也可以認(rèn)識到不同的地緣政治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)文化對私立高等教育發(fā)展起到不同的影響，以至于同處于新自由主義影響的大背景下，澳大利亞政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式具有其不同于歐美各國的獨(dú)特性。

（一）通過間接管理方式控制私立高等教育機(jī)構(gòu)逐利行為的度

澳大利亞的高等教育實(shí)踐已經(jīng)充分證明，無論是“完全脫離經(jīng)濟(jì)市場”模式，還是“完全經(jīng)濟(jì)市場”模式都并不符合澳大利亞高等教育發(fā)展的實(shí)際需要，最理想的狀態(tài)是政府通過間接管理方式將高等教育市場化的發(fā)展控制在一定限度以內(nèi)。私立高等教育機(jī)構(gòu)，尤其是營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)是澳大利亞政府推動高等教育市場化和國際化的產(chǎn)物，辦學(xué)性質(zhì)具有逐利性與公益性并存的特征，澳大利亞政府最終采用間接管理方式來引導(dǎo)其公益性和控制其逐利性。自2000 年澳大利亞政府設(shè)立澳大利亞大學(xué)質(zhì)量保障署以來，以“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)驅(qū)動”為基礎(chǔ)的聯(lián)邦資助體系開始形成，澳大利亞政府利用非營利性高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦資助經(jīng)費(fèi)以及競爭性撥款項(xiàng)目來引導(dǎo)和間接控制澳大利亞高校的發(fā)展，其中也包括對私立高等教育機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)。

2011年3月，澳大利亞政府頒布《高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架》，進(jìn)一步明確了高等教育提供者注冊標(biāo)準(zhǔn)、高等教育提供者分類標(biāo)準(zhǔn)、教育提供者課程認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)以及學(xué)歷資格評定標(biāo)準(zhǔn)。[15]《高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架》是高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署對高等教育提供者進(jìn)行注冊評審和績效評價的重要政策參照，也是澳大利亞高等教育分類的標(biāo)準(zhǔn)，其分類標(biāo)準(zhǔn)是以學(xué)歷框架的不同層次來進(jìn)行劃分，而不是以公立或私立的高校屬性進(jìn)行分類，因此學(xué)術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是按照同一層次內(nèi)保持一致性的原則來進(jìn)行評估。高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署對私立高等教育機(jī)構(gòu)從申請、評審、獲批再到課程認(rèn)證有一套嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和程序，對其教育質(zhì)量的監(jiān)管比對大學(xué)教育質(zhì)量的監(jiān)管更加嚴(yán)格，因?yàn)榇蠖鄶?shù)私立非大學(xué)高等院校都屬于非自行認(rèn)證機(jī)構(gòu)。

澳大利亞高等教育資助政策已經(jīng)形成包括聯(lián)邦資助政策、獎學(xué)金政策、學(xué)生助學(xué)貸款政策、捐贈政策以及稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的相輔相成的政策體系，非營利性私立大學(xué)和其他非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)與公立高等教育機(jī)構(gòu)享有平等的權(quán)利，但是獲得政府資助的首要前提條件是取得高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署的注冊資格，以此來確保私立高等教育機(jī)構(gòu)的教育質(zhì)量。申請聯(lián)邦政府資助的私立高等教育機(jī)構(gòu)必須與政府簽訂資助協(xié)議，確立任務(wù)書，公開財務(wù)與辦學(xué)成效信息以確保經(jīng)費(fèi)的使用效率，一旦發(fā)現(xiàn)私立高等院校舉辦者未能滿足資助的相關(guān)要求，聯(lián)邦政府有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況削減或追回資助經(jīng)費(fèi)。澳大利亞2014-2015預(yù)算案規(guī)定，私立高等教育機(jī)構(gòu)想為本校學(xué)生提供聯(lián)邦資助項(xiàng)目的條件之一便是要公開學(xué)校的財務(wù)和辦學(xué)成效信息。[7]聯(lián)邦政府與私立高等教育機(jī)構(gòu)簽訂資助協(xié)議，制定嚴(yán)格規(guī)范的信息公開、經(jīng)費(fèi)審核和績效評估制度，不僅可以保證資助經(jīng)費(fèi)的投入成效，還可以防范非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)以非營利之名行營利之實(shí)。

（二）通過誘致性制度強(qiáng)化公私立高等教育機(jī)構(gòu)的競爭與合作

鑒于澳大利亞教育管理體制的特殊性，聯(lián)邦政府采用強(qiáng)制性制度的運(yùn)行方式通常難以在短時間內(nèi)達(dá)到教育政策的預(yù)期效果，而采用誘致性制度來實(shí)現(xiàn)其目的。澳大利亞政府除了經(jīng)常性撥款和基建撥款之外，還有種類繁多的競爭性資助項(xiàng)目。不同的資助項(xiàng)目有著不同的目的，有著嚴(yán)格的條件限制和申報資格，例如研究性資助項(xiàng)目、促進(jìn)教育公平的資助項(xiàng)目和發(fā)展特定目標(biāo)的資助項(xiàng)目等，實(shí)質(zhì)上這些競爭性資助項(xiàng)目是政府向高校購買教育服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)其發(fā)展目標(biāo)。這些資助項(xiàng)目對公私立高等教育機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并沒有嚴(yán)格的限定，主要的限定條件是申請高校必須符合《高等教育標(biāo)準(zhǔn)框架》并且通過高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署的認(rèn)定。競爭性資助方式有利于向優(yōu)質(zhì)的私立高等教育機(jī)構(gòu)提供發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)支持，更重要的是可以引導(dǎo)和促進(jìn)私立高等教育機(jī)構(gòu)不斷提升教育質(zhì)量和競爭能力，進(jìn)而提升私立高等教育機(jī)構(gòu)的公益性。

隨著澳大利亞政府鼓勵私立高等教育發(fā)展政策的實(shí)施，澳大利亞不僅擁有了像邦德大學(xué)和托倫斯大學(xué)這樣著名的私立大學(xué)，更發(fā)展出具有國際競爭力的營利性高等教育集團(tuán)，這些私立高等教育機(jī)構(gòu)不僅與公立高校在某些領(lǐng)域產(chǎn)生競爭關(guān)系，更可以推動公立高等教育機(jī)構(gòu)開展市場化運(yùn)作。澳大利亞政府除了鼓勵公私立高等教育機(jī)構(gòu)之間展開競爭，同樣也支持公私立高等教育機(jī)構(gòu)通過深入合作來提升國際競爭力和加強(qiáng)社會服務(wù)。1994 年，伊迪斯考恩大學(xué)與納維教育集團(tuán)旗下的珀斯工商技術(shù)學(xué)院簽署第一份合作協(xié)議，開啟了公私立高等教育機(jī)構(gòu)深入合作的新模式。由私立高等教育機(jī)構(gòu)提供銜接課程和基礎(chǔ)課程、合作大學(xué)提供專業(yè)課程的聯(lián)合培養(yǎng)模式成為澳大利亞公私立高等教育機(jī)構(gòu)合作的一種通行做法。

澳大利亞政府除了在制度上支持公私立高等教育機(jī)構(gòu)開展合作，還根據(jù)需要設(shè)置各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目來激勵公私立高等教育機(jī)構(gòu)共同合作。例如，為擴(kuò)大弱勢群體的大學(xué)入學(xué)機(jī)會，澳大利亞政府專門制定了“高等教育公私合作計劃”（HEPPP），提供專項(xiàng)財政資助激勵私立高等教育機(jī)構(gòu)參與特殊群體學(xué)生的預(yù)備課程教學(xué)。高等教育公私合作模式并不是簡單意義上的利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，而是政府以資助項(xiàng)目的形式控制著私營部門可能出現(xiàn)的高額利潤，使得公私立高等教育機(jī)構(gòu)共享合作所產(chǎn)生的社會效益，并確保私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得相對長期、穩(wěn)定的教育投資回報，形成公私立高等教育機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。

（三）通過分類資助引導(dǎo)私立高等教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量優(yōu)先發(fā)展

《高等教育支持法案》頒布之后，非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)獲得申請聯(lián)邦資助項(xiàng)目的資格；《我們的大學(xué)——支撐澳大利亞的未來》發(fā)布之后，聯(lián)邦政府將符合資格的私立高等教育機(jī)構(gòu)中的全額自費(fèi)生納入高等教育貸款計劃。2016 年1 月，澳大利亞聯(lián)邦政府的教育預(yù)算案中第一次規(guī)定，在所有通過高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署認(rèn)證的高等教育機(jī)構(gòu)就讀高級文憑或副學(xué)士學(xué)位課程的本土學(xué)生都可以獲得聯(lián)邦直接財政資助，以擴(kuò)大本土學(xué)生接受高等教育的機(jī)會。換而言之，本土學(xué)生可以自由選擇不同的高等教育機(jī)構(gòu)，而不受聯(lián)邦資助政策的限制。例如，在營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)就讀學(xué)位課程的本土學(xué)生與公立高校的學(xué)生一樣可以申請“高等教育成本分擔(dān)救助計劃”（HECS-HELP）“、學(xué)生服務(wù)及設(shè)備費(fèi)用補(bǔ)助計劃”（SAHELP），這些資助項(xiàng)目原來僅提供給公立高校的學(xué)生。

2018 年澳大利亞高等教育質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)署發(fā)布的《高等教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)計報告》顯示，非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中，聯(lián)邦政府和州政府直接撥款占54%，遠(yuǎn)高于歐美國家政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)的撥款；國內(nèi)外學(xué)生學(xué)費(fèi)收入總和僅占18%，其中海外學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入占7%；非高等教育服務(wù)收入占5%，其中包括向海外學(xué)生提供英語專修課程（ELICOS）、職業(yè)教育與培訓(xùn)（VET）以及學(xué)歷課程（Non-Award）等；其他收入占23%，包括捐贈收入、第三方服務(wù)收入和商業(yè)收入等。而營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中，國內(nèi)外學(xué)生學(xué)費(fèi)收入達(dá)到其總收入的61%，其中海外學(xué)生的學(xué)費(fèi)收入占34%；非高等教育服務(wù)收入占24%；其他收入占15%；并未獲得聯(lián)邦政府和州政府的直接撥款。[1]從統(tǒng)計報告中可以發(fā)現(xiàn)，非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)最大的來源是聯(lián)邦政府與州政府的直接撥款，而學(xué)生學(xué)費(fèi)收入還排在其他收入之后，由此可以看到澳大利亞政府鼓勵非營利性私立高等教育發(fā)展的政策傾向，并提供了公平的政策環(huán)境。同時，也可以發(fā)現(xiàn)澳大利亞非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)對政府的依賴性較強(qiáng)，非高等教育服務(wù)項(xiàng)目收入來源最少，由此可以推斷此類教育服務(wù)主要是由營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)完成。營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中，雖然沒有得到政府的直接撥款，但是實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的多元化，學(xué)生學(xué)費(fèi)收入是最主要的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源，同時非高等教育服務(wù)收入所占比例也很高，這與澳大利亞政府所提供的政府購買服務(wù)項(xiàng)目有著密切相關(guān)性。除此之外，在營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)就讀高等教育文憑課程的學(xué)生同樣有資格獲得政府的助學(xué)貸款。

隨著私立高等教育機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展和民眾對高等教育需求的不斷增長，澳大利亞政府高等教育資助政策中對公私立性質(zhì)的區(qū)分和界限更加模糊，但是對于撥款經(jīng)費(fèi)的使用效率和效益要求更加嚴(yán)格。目前，澳大利亞聯(lián)邦政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)更趨明顯，無論是通過項(xiàng)目形式直接對非營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行撥款，還是通過鼓勵公私合作項(xiàng)目的形式間接資助營利性私立高等教育機(jī)構(gòu)，都可以反映出澳大利亞政府對私立高等教育機(jī)構(gòu)的財政資助政策正在從“機(jī)會公平”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量優(yōu)先”。