（安徽師范大學(xué) 歷史與社會學(xué)院，安徽 蕪湖241003）

瑞典是世界上老齡化最嚴重的國家之一，1990年，在全國總?cè)丝诒戎刂?0歲以上人口占22.9%，據(jù)估計到2030年上升至30.0%。2016年5月19日，根據(jù)世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《世界保健統(tǒng)計2016》，瑞典人的平均預(yù)期壽命為82.4歲，排在世界第9位。養(yǎng)老問題成為當(dāng)今瑞典政府最為關(guān)注的問題之一，自1913年建立養(yǎng)老保障制度以來，養(yǎng)老保障政策走過了一個多世紀，并形成具有特點的瑞典福利模式。本文擬就瑞典養(yǎng)老保障政策和服務(wù)的變化、主要內(nèi)容、特點及其啟示作一簡要論述。

1.瑞典養(yǎng)老保障制度的發(fā)展歷程

1.1 瑞典養(yǎng)老保障制度的建立

瑞典是西方福利國家的代表，其養(yǎng)老金制度是其社會福利制度的重要組成部分。瑞典是世界上最早建立普遍養(yǎng)老保障制度的國家之一，應(yīng)對老齡人口的措施源遠流長。1891年，瑞典政府頒布了世界上第一個非捐贈性計劃——《老年津貼法》。1913年，瑞典通過了世界上第一個“全國養(yǎng)老金法案”,規(guī)定所有老年人養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)一律相同,沒有差別,使每一位老年人基本生活都能得到保障。自1914年起，瑞典推行養(yǎng)老金制度。“在瑞典，社會養(yǎng)老保險通過高稅收提供了足夠的福利，替代率為65%?！盵1]二戰(zhàn)后，瑞典著名的理論家古斯塔夫·莫勒主張：理想的養(yǎng)老金制度應(yīng)該是通過徹底的稅收改革來籌集資金，而不是由個人繳費；建立以基金為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度將為養(yǎng)老保障提供資金來源。1946年瑞典《國民年金法案》的通過就形成了以稅收為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金。

1.2 瑞典養(yǎng)老政策的發(fā)展

自1950年開始，瑞典就步入了老齡化社會，當(dāng)時有10.18%的人口年齡在65歲以上。①20世紀70年代以后，“嬰兒潮”的到來導(dǎo)致瑞典領(lǐng)取養(yǎng)老金的人口迅速增長，“1970年，65歲以上人口達到13.67%”[2]。20世紀80年代，老年人數(shù)量大幅增加，瑞典經(jīng)濟卻依然停滯不前，失業(yè)率居高不下，社會上產(chǎn)生了一種福利亡國的論調(diào)，瑞典政府為扭轉(zhuǎn)局面對養(yǎng)老政策進行了改革。一方面，提倡居家養(yǎng)老。“瑞典政府于1982年公布《社會服務(wù)法》,將照顧老年人的重心，由集中護理、住院治療改為生活支持援助,拓展了家庭和社區(qū)服務(wù)的范圍,鼓勵老年人生活在原來的居住地，以此降低養(yǎng)老設(shè)施的入住率。2002年，即該法實施20年后，65歲到79歲的老年人中有97.7%住在家里，80歲以上的老年人中有80.7%住在家里，社會保險繳費的負擔(dān)有所減輕了?！盵3]另一方面，老年人就業(yè)大幅增加。“在一個寫字間辦公室里，既有80歲的學(xué)生、75歲的部長又有25歲的市議會議長。60歲與30歲是同事的現(xiàn)象非常普遍。 ”[4]。

2.瑞典養(yǎng)老政策和服務(wù)的主要內(nèi)容

瑞典是當(dāng)今世界上福利最好的國家之一，它實行“從生到死”的社會福利體系，其社會保險惠及所有瑞典公民。

2.1 養(yǎng)老金

2.1.1 養(yǎng)老金發(fā)放年齡和退休年齡

瑞典的養(yǎng)老保險制度覆蓋全體人口，并根據(jù)收入情況給予不同的待遇。政府的政策是，退休年齡越高，養(yǎng)老金就越高。把61歲作為領(lǐng)取養(yǎng)老金者的最低資格年齡，并把最低退休年齡提高到65歲，享受全額養(yǎng)老金的條件是年滿65歲及65歲以上的退休者。對于提前退休者領(lǐng)取年金規(guī)定：每提前一個月領(lǐng)取，則減少正常退休年金的數(shù)量0.5%；對于延遲退休者，每延遲領(lǐng)取一個月，則增加正常退休年金數(shù)的0.6%。對退休時間的規(guī)定靈活化了，它允許就業(yè)者減少工作時間，用養(yǎng)老金來彌補因縮短工作時間而減少的收入。通過這種調(diào)整退休時間方式，從養(yǎng)老保險的制度設(shè)計和政策偏向上支持和引導(dǎo)延遲退休，既可以解決勞動力供給的短缺問題,又在某種程度上可以使養(yǎng)老金支出降低。

2.1.2 養(yǎng)老金的金額來源

瑞典的養(yǎng)老保險基金是養(yǎng)老福利持續(xù)和健康發(fā)展的基礎(chǔ)，養(yǎng)老福利保障的資金來源可分成三部分：

（1）基本養(yǎng)老金?；攫B(yǎng)老保險是對老年人在喪失工作能力之后最大的生活保障，而確保這一保障能夠有較好的持續(xù)性，必須擴大這一部分資金融資的來源，同時以累進稅率度為輔，協(xié)調(diào)再分配中出現(xiàn)的不平等的情況。瑞典作為全民福利型國家的代表，其基本養(yǎng)老金由企業(yè)和國家支付，雇員不承擔(dān)。基本養(yǎng)老金的資金是由基本養(yǎng)老保險繳費、國家財政補貼和地方財政撥款補貼等構(gòu)成。

（2）補充養(yǎng)老金又被稱為附加養(yǎng)老金，它是對基本養(yǎng)老金的補充。20世紀50年代，多數(shù)白領(lǐng)工人對平均主義的基本養(yǎng)老金不滿意，除了“基本保障”之外，他們還要求增加一項在過去技能、勞動和收入等方面能體現(xiàn)工人之間差異的 “補充”部分。關(guān)于補充養(yǎng)老金的規(guī)定于1959年由瑞典議會通過，并于次年生效。補充養(yǎng)老金是根據(jù)替代收入原則設(shè)立的。補充養(yǎng)老金的多少取決于個人受雇期間的最高15年薪金。受益人需具有每年收入達到基數(shù)30年以上的人才有資格在退休后領(lǐng)取全額的補充養(yǎng)老金。若不夠30年的，補充養(yǎng)老金被按比例扣減。對于那些只有很少或沒有補充養(yǎng)老金的人來說，政府會為他們提供等同于均一養(yǎng)老金60%的養(yǎng)老金補貼。關(guān)于養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金的數(shù)額多少，政府每年會依據(jù)物價進行調(diào)整，受通貨膨脹的影響不大。

（3）部分養(yǎng)老金是指用于因工作時間縮短而收入減少的年齡在60至64歲之間的投保雇員的補償。根據(jù)瑞典法律，一般65歲是瑞典公民的退休年齡。因為總工會堅決要求讓雇員個人選擇自己的退休時間，同時因為不斷上升的失業(yè)率，雇主協(xié)會并不反對提前或部分退休，所以，自1976年開始政府采取更靈活的退休年齡。政府允許60歲及60歲以上的雇員選擇自己的退休年齡，可以做部分工作，領(lǐng)部分工資，若滿足每周工作時間在17-35小時內(nèi)的條件，還可以領(lǐng)取部分養(yǎng)老金。

2.2 養(yǎng)老模式

2.2.1 養(yǎng)老院

在瑞典，養(yǎng)老社會化的一種主要模式是養(yǎng)老院或老年公寓。但隨著以家庭為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)越來越受歡迎，讓老年人盡可能久地住在自己家里的想法變得越來越占主流地位，因此，自上個世紀70年代起養(yǎng)老院的建設(shè)呈下降趨勢。2007年，根據(jù)瑞典地方當(dāng)局和地區(qū)協(xié)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，只有不到6%的老年人住在養(yǎng)老院或老年人公寓里。

2.2.2 居家養(yǎng)老服務(wù)

20世紀80年代以后，隨著瑞典老齡化程度加深，支取養(yǎng)老金的人數(shù)也在增長。加之完善的養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)體系，瑞典老年人的社會養(yǎng)老和醫(yī)療費用也日益龐大，成為社會的沉重負擔(dān)。在20世紀90年代的經(jīng)濟蕭條時期更加突出。據(jù)報道，盡管國家養(yǎng)老基金每年都增加了，但1994年支出快速增長,全民基本養(yǎng)老金收入只占總支出的80%，另外的20%支出由基金的利息和本金支付。如果按照這樣的發(fā)展速度，至今年全部養(yǎng)老基金將被耗盡。

面對嚴重的老年人問題，1990年代，瑞典政府對老年人的社會服務(wù)政策進行了調(diào)整，由“包辦全民全部福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤瓣P(guān)注照顧好最緊急需求的一部分人”，鼓勵家庭和兒女重新?lián)撘恍┱疹櫪先说呢?zé)任。1992年，瑞典公布了一項社區(qū)服務(wù)改革方案，發(fā)揮地方政府作用，將照顧老年人的責(zé)任從省委員會轉(zhuǎn)移到地方當(dāng)局，因此,對老年人的服務(wù)有了根本的變化。自20世紀90年代后半期開始，政府非常重視家庭成員在養(yǎng)老方面的貢獻。2007年，瑞典政府重新調(diào)配資源，支持家庭養(yǎng)老，讓老年人盡可能長時間地住在自己的家里。瑞典政府將多種形式的居家養(yǎng)老服務(wù)與專業(yè)居家護理服務(wù)相結(jié)合，在1992-2006年，瑞典推行居家養(yǎng)老服務(wù)期間，醫(yī)院病床數(shù)量減少了近一半。住院時間大大減少，與此同時,老年人年服務(wù)費用降低。根據(jù)當(dāng)?shù)卣偷貐^(qū)協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2005年,在瑞典，養(yǎng)老院養(yǎng)老的年服務(wù)費為45.4克朗/每位老年人，而居家養(yǎng)老服務(wù)的年服務(wù)費僅為21.8萬克朗/每位老年人，這樣，老年人年服務(wù)費52.0%的開支被節(jié)省下來了。

3.瑞典養(yǎng)老政策和服務(wù)的特點及啟示

3.1 瑞典養(yǎng)老政策和服務(wù)的特點

瑞典社會進入老年化時期比較早，政府通過不斷探索，已經(jīng)逐步形成了覆蓋全國比較完備的養(yǎng)老保障體系。其主要特點如下。

3.1.1 政府主導(dǎo)與市場機制結(jié)合的養(yǎng)老金制度

在20世紀90年代養(yǎng)老金制度改革之前，瑞典養(yǎng)老保險是政府主導(dǎo)的，基本養(yǎng)老金的資金是由基本養(yǎng)老保險繳費、國家財政補貼和地方財政撥款補貼等構(gòu)成。政府通過征收高額稅收積累基金，退休金待遇標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)是統(tǒng)一的。隨著人口老齡化問題變得越來越突出，瑞典早期的養(yǎng)老金制度造成國家很大的財政困難。由于瑞典的高福利是依賴高稅收政策，1991年，瑞典國家各種稅收占GDP的60%，而歐洲共同體12個國家的平均水平僅為40%。高福利和高消費導(dǎo)致了過多的福利支出，限制了瑞典經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

瑞典社會為解決養(yǎng)老保障籌資的難題，20世紀90年代，社民黨政府推行養(yǎng)老金制度改革，實現(xiàn)建立一個更加靈活的養(yǎng)老保險制度，逐步與市場結(jié)合。1998年6月，政府推出以收入為基礎(chǔ)的退休金制度，以取代以前的補充養(yǎng)老金制度。新的養(yǎng)老保險制度不只是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而是將現(xiàn)收現(xiàn)付與部分積累相結(jié)合的養(yǎng)老金籌金制度,即為每個工人建立兩個不同的個人賬戶，一個是由瑞典政府代表個人管理的個人名義賬戶,另一個是個人基金賬戶。這是社民黨在養(yǎng)老保險制度方面改革的中心和創(chuàng)新點。它的最大特點是養(yǎng)老金基數(shù)被確定為雇員在其整個就業(yè)期間的收入，而不是雇員受雇期間的最高15年薪金，這表明養(yǎng)老金福利將會減少。補充養(yǎng)老金的繳費率由占工資總額的19%下調(diào)至18.5%，由原雇主全部繳付的補充養(yǎng)老金變成雇主及雇員各分擔(dān)50%，其中繳費的16%存入一個名義賬戶，這個賬戶用來支付退休人員的退休金，并作為個人領(lǐng)取退休金的依據(jù)；剩下的2.5%存入一個個人基金賬戶，個人可以決定個人基金賬戶有多少資金用來投資，若個人不做選擇，政府就負責(zé)管理。當(dāng)受益人達到61歲時，他可以用自己的養(yǎng)老金和遺屬撫恤金購買年金。以收入為基礎(chǔ)的退休金制度強化了繳費與給付之間的關(guān)系，將養(yǎng)老保險收入與個人繳費金額、繳費時間聯(lián)系起來，強調(diào)無責(zé)任即無權(quán)利，培養(yǎng)公民的繳費意識和責(zé)任分擔(dān)意識，這是瑞典養(yǎng)老金保障體系的一個重要飛躍。對于這項養(yǎng)老金制度改革的影響，正如Palme和Wennemo說“這是一種完全不同于瑞典舊的社會養(yǎng)老保障的模式”。[5]

3.1.2 養(yǎng)老保障法治化，嚴格規(guī)范監(jiān)管

養(yǎng)老政策和服務(wù)的實施需要國家立法的保證，瑞典重視養(yǎng)老保障的法制建設(shè)，自1913至1998年先后實施了一系列養(yǎng)老保障法案，包括《國民養(yǎng)老金法案》、《養(yǎng)老金法》、《國民保險法》、《調(diào)整社會保障支出保值方法的法案》、《改革政府養(yǎng)老保險體制的決議》和《養(yǎng)老保險體制改革的法案》。這些法案為完善養(yǎng)老保險制度、支持強制參保政策、加強企業(yè)稅收征管和政策執(zhí)行提供了法律依據(jù)，保障了養(yǎng)老保險制度的順利運行。為了進一步加強養(yǎng)老金的管理,政府通過法律法規(guī)，依法對基金的投資工具和資產(chǎn)組合進行規(guī)范、控制和嚴格限制，并建立了一個對個人非法侵占、挪用和濫用養(yǎng)老基金的嚴格法律責(zé)任追究機制，以此保證最大限度發(fā)揮養(yǎng)老保險基金的作用，構(gòu)建和諧社會。

3.1.3 普惠性養(yǎng)老制度，覆蓋面廣

瑞典強調(diào)，在公民權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，建立了養(yǎng)老保險計劃，將福利平等地分配給居民，實行普惠性養(yǎng)老制度。瑞典的基本養(yǎng)老金是確保工人退休后的基本生活費用，每個人的份額大致相等。在瑞典的國民年金養(yǎng)老制度中規(guī)定：“只要年滿65周歲在瑞典居住滿40年的公民每年均可領(lǐng)取稅前的7萬克朗的養(yǎng)老金，而居住不滿40年的，按每年1：40的比例遞減?！盵6]這是一種普惠制的養(yǎng)老保障制度。在實施過程中，政府也逐漸發(fā)現(xiàn)了其中的一些問題，開始建立更加合理的與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度。在這一制度下，國家將每個人的養(yǎng)老金保障水平與個人收入狀況掛鉤。收入越低補貼越高，收入越高補貼越少，這種方法確保社會的所有成員都能按照國家的期望生活在某種生活狀態(tài)中，這也體現(xiàn)出“普惠制”的養(yǎng)老保障特征。在普惠制的理念下，瑞典所有社會成員都能夠享受到高質(zhì)量的晚年生活，7萬克朗的養(yǎng)老金能夠讓老年人的生活比較體面。這種普惠制養(yǎng)老措施只有在國家財政資源非常豐富的情況下才能持續(xù)運行，對于一般情況的國家是不適用的，當(dāng)然發(fā)展中國家也不能照搬。

3.1.4 加強地方政府在養(yǎng)老服務(wù)中的作用

在瑞典，提供福利的主要責(zé)任在于政府。以前提供福利的責(zé)任主要落在中央政府身上，但是最近幾年發(fā)生了新的變化。因為普惠制一體化的社會福利制度需要龐大的資金支持，為了削減社會保障方面的社會支出和減輕中央財政的負擔(dān)，近年來，瑞典中央政府充分調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)揮有征稅權(quán)的地方政府的更大作用。自1983年以來,瑞典政府推出了一系列的改革措施,重新劃分中央和地方政府的責(zé)任,這不僅理順了在社會福利負擔(dān)方面中央政府和地方政府之間的關(guān)系,而且有效地促進社會經(jīng)濟和社會福利的協(xié)調(diào)發(fā)展。在瑞典的一些自治市，為老年人提供家庭照顧的家庭成員可獲得經(jīng)濟補償?！渡鐣?wù)法》規(guī)定，社會福利委員會應(yīng)向有老年人、殘疾人和慢性病患者的家庭提供特別支持和減輕負擔(dān)的政策。在瑞典，有一個非常完善的老年人社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，其主要服務(wù)項目由老年公寓、老年護理、醫(yī)療保健和臨終關(guān)懷等構(gòu)成。在規(guī)模較大的社區(qū)設(shè)立保健服務(wù)點，并在若干保健服務(wù)點中設(shè)立一個醫(yī)療保健中心。小病可在最近的醫(yī)療服務(wù)點治療，大病或者在醫(yī)療服務(wù)點難以治愈的疾病可轉(zhuǎn)移到醫(yī)療保健中心治療。與此同時，老年人還能享受其它的社會服務(wù)，所有這些都是由地方政府直接提供。

3.2 瑞典養(yǎng)老保障制度對我國的啟示

通過對瑞典養(yǎng)老政策和服務(wù)演變的過程、主要內(nèi)容和特點分析帶給我們一些啟發(fā)，為今后我國養(yǎng)老保障制度的改革和完善提供一定的參考。

自1978年以來,盡管中國在社會保障制度建設(shè)方面取得了相當(dāng)大的成就，但是與中共十七大報告提出的到2020年 “基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,人人享有基本生活保障”的戰(zhàn)略任務(wù)還有一定的距離，要完成這一戰(zhàn)略任務(wù)，還有較長的路要走。20世紀90年代初，中國已經(jīng)出現(xiàn)了老齡化趨勢，根據(jù)國家老齡工作辦公室的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，到2018年為止，我國將有2.49億60歲及以上的老年人，占總?cè)丝诘谋壤?7.9%。在第十三個五年規(guī)劃期間，中國人口老齡化將繼續(xù)加劇，2020年，60歲以上的老年人數(shù)量將增加到約2.55億，其中獨居和空巢的老年人數(shù)將增至1.18億。從1970年代以來，因為獨生子女?dāng)?shù)量增多，所以“四二一”家庭結(jié)構(gòu)在未來將更加普遍，一對夫婦要撫養(yǎng)一個孩子，照顧四個老人。目前，我國第一代獨生子女已步入中年，父母正在變老，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨著現(xiàn)實的壓力。

為緩解壓力，我國可以借鑒瑞典在20世紀70年代前的養(yǎng)老保障政策和服務(wù)經(jīng)驗，應(yīng)大力提倡推行養(yǎng)老院或老年人公寓作為養(yǎng)老社會化的一種主要模式。與此同時提倡推行居家養(yǎng)老服務(wù)，政府進行資源重新配置的時候要向居家照顧傾斜，特別是大力提倡利用社區(qū)養(yǎng)老福利設(shè)施發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，政府在稅收和政策上對社區(qū)養(yǎng)老提供支持，并通過相關(guān)職能部門加強監(jiān)督和管理。我國是發(fā)展中國家，可以借鑒瑞典的政府主導(dǎo)與市場機制結(jié)合的養(yǎng)老金制度，依靠社會力量，走市場運作之路，不能單靠政府力量。在今后一個時期，我們還應(yīng)堅持國家、社會、個人共同養(yǎng)老的理念。

綜上所述,無論是從制度上,還是從國情上來看,我國與瑞典都有著很大的差別,因此,對于“瑞典福利國家”的養(yǎng)老政策和服務(wù)模式,我國當(dāng)然不能簡單地照搬照套,要根據(jù)歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會實際，建立適合中國國情、有中國特色、覆蓋城鄉(xiāng)居民的多元化養(yǎng)老保障制度。

注釋：

①根據(jù)1956年聯(lián)合國 《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》設(shè)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)的總?cè)丝诒壤?5歲及以上占超過7%時,這意味著該國家或者地區(qū)步入老齡化社會。