關(guān)保英

（上海政法學(xué)院，上海201701）

《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中強(qiáng)調(diào)了國(guó)家治理體系中法治的重要性。一定意義上講，法治是治理體系和治理能力現(xiàn)代化中最為基本的測(cè)評(píng)指標(biāo)。高校治理作為國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分，法治的重要性當(dāng)然不可低估。高校法治水準(zhǔn)的提高首先涉及法治意識(shí)的提升和構(gòu)造問題，本文將對(duì)該問題展開系統(tǒng)探討。

一、高校法治意識(shí)在高校治理中的地位

（一）使高校治理體系嚴(yán)整化

一方面，高校治理在國(guó)家治理中處于非常重要的地位，它是國(guó)家治理體系的構(gòu)成部分，是國(guó)家治理的延伸。另一方面，高校作為一個(gè)治理的實(shí)體，作為一個(gè)有著特定治理機(jī)制的治理單位，其本身就構(gòu)成了相對(duì)獨(dú)立的治理體系。也就是說，高校自身的治理也是體系化的、結(jié)構(gòu)化的。高校治理的體系化和結(jié)構(gòu)化包含著諸多治理元素和模型，如高校治理中的政治元素、政策元素、道德元素等。而法治意識(shí)和法律規(guī)范存在于高校這個(gè)龐大的治理體系之中，如果法治意識(shí)相對(duì)缺失，那就必然使高校治理存在某種短板或者缺陷。以此而論，法治意識(shí)在高校治理中具有使高校治理體系嚴(yán)整化的地位。在2014 年我國(guó)對(duì)依法治國(guó)做出頂層設(shè)計(jì)以后，法治及法治意識(shí)在整個(gè)國(guó)家治理體系中就處于主導(dǎo)地位，也就是說，其他任何治理元素都不能在背離法治意識(shí)和法律規(guī)范的前提下單獨(dú)運(yùn)行。從這個(gè)角度講，高校法治意識(shí)既使高校治理體系嚴(yán)整化，又在高校治理體系中具有相對(duì)支撐的作用。

（二）使高校治理制度構(gòu)型化

高校治理存在著復(fù)雜的制度構(gòu)型。正是大量?jī)?nèi)部和外部制度的存在，才使得高校的治理具有正當(dāng)性和有序性。高校的外部治理制度常常是由相關(guān)立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則體現(xiàn)出來(lái)的，如《高等教育法》《教師法》《學(xué)位條例》等，這是高校治理制度最為基本的方面。高校的內(nèi)部治理制度則是以高校章程為主體，與其他配套制度共同組成一個(gè)整體，任何一所高校都有許多這樣的治理制度①。這兩個(gè)范疇的制度絕對(duì)不能簡(jiǎn)單地理解為行政制度、由政策導(dǎo)向所決定的制度或高校內(nèi)部的制度。這些制度也許具有政策、倫理、習(xí)慣等方面的屬性②，但它們都以法律規(guī)范的形式體現(xiàn)出來(lái)，能夠設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，甚至有些還包含制裁條款，因而具有法律上的屬性。而這些制度的運(yùn)行可以是柔性的，也可以是剛性的。法治意識(shí)的存在則正確地引導(dǎo)了這些制度，使得這些制度中的其他元素得到了整合。在法治意識(shí)的引導(dǎo)下，相關(guān)的制度在運(yùn)作過程中也就會(huì)具有明顯的法治模式和法治效果。

（三）為高校治理手段提供有機(jī)保障

高校治理貫穿于高校的整個(gè)運(yùn)作過程之中?，F(xiàn)代高校的運(yùn)作至少包含五個(gè)方面，即人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究、文化傳承、社會(huì)服務(wù)、國(guó)際交流③。這五個(gè)方面的運(yùn)作是高校的現(xiàn)代功能所使然，都需要通過具體的方式方法得以進(jìn)行。參與高校治理的高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)、高校教師、學(xué)生以及其他社會(huì)主體，當(dāng)然也包括高校的行政主管部門，都要以這樣或那樣的方式對(duì)上述五個(gè)方面進(jìn)行促進(jìn)，對(duì)其中的正能量予以強(qiáng)化，對(duì)其中的負(fù)能量進(jìn)行限縮。應(yīng)當(dāng)說，以治理效果而論，相關(guān)主體運(yùn)用的手段越豐富，運(yùn)用的手段越多樣化，運(yùn)行的效果越好。然而在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，任何手段都不能相悖于法律和法治，都不能游離于法治之外。因此，高校法治意識(shí)對(duì)高校治理中豐富多彩的法治手段有矯正和規(guī)范化的價(jià)值，最終能夠保障法治手段的合理運(yùn)用和合法運(yùn)用。

（四）是高校治理素質(zhì)的基本構(gòu)成

高校的治理素質(zhì)是一個(gè)具有廣泛意義的概念。通常情況下，治理素質(zhì)是以治理中的相關(guān)個(gè)體為分析單位的，對(duì)這些個(gè)別的元素也能夠做出相對(duì)集中的分析。2019 年上海市教委對(duì)諸多高校依法治校的情況進(jìn)行評(píng)估，這項(xiàng)評(píng)估就是以高校為單位的。其中雖然涉及高校治理中每一個(gè)具體的主體，但總的評(píng)估對(duì)象還是作為整體的高校，而不是每一個(gè)分元素和分主體。傳統(tǒng)上，高校治理的素質(zhì)可能以其教育教學(xué)的方式、科學(xué)研究的成就、服務(wù)社會(huì)的寬度等為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。然而，在依法治國(guó)的大背景之下，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景之下，高校治理素質(zhì)中的首要素質(zhì)應(yīng)當(dāng)是法治素質(zhì)。上海市教委對(duì)各高校依法治校情況的評(píng)估就是以法治素質(zhì)為核心的，其中每一個(gè)一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的設(shè)置都與法治緊密地結(jié)合在一起④。應(yīng)當(dāng)肯定地講，高校治理素質(zhì)中，法治素質(zhì)是基本構(gòu)成，而法治素質(zhì)的首要環(huán)節(jié)便是相關(guān)的法治意識(shí)，如高校黨委處理問題時(shí)對(duì)法律遵守的程度、高校教師在維護(hù)權(quán)利時(shí)對(duì)法律運(yùn)用的程度?？偠灾烧J(rèn)知、法律感悟、法律信仰和法律思維都是法治素質(zhì)的重要觀測(cè)指標(biāo)，而這些都是法治意識(shí)范疇的東西。

（五）為高校治理能力提供支撐

高校的治理能力包含高校領(lǐng)導(dǎo)的治理能力、高校二級(jí)學(xué)院的治理能力、高校教師和學(xué)生參與治理的能力等。毫無(wú)疑問，當(dāng)人們分析治理能力時(shí)，常常會(huì)進(jìn)行多角度、多方位的思考。人們不會(huì)認(rèn)為，一個(gè)治理能力很強(qiáng)的校長(zhǎng)必然是法治意識(shí)很強(qiáng)的校長(zhǎng)。甚至相反，人們常常會(huì)將那些有魄力、有膽識(shí)的校長(zhǎng)視為能力較強(qiáng)的校長(zhǎng)，而將那些以法律程序按部就班的校長(zhǎng)視為能力不強(qiáng)的校長(zhǎng)。然而在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語(yǔ)境中，法治和法治意識(shí)才是治理能力的核心。我們不否認(rèn)治理能力中其他相關(guān)能力的重要性，如處置能力、適應(yīng)能力、應(yīng)變能力、調(diào)查能力，但無(wú)論什么樣的能力，都必須在法治意識(shí)的支撐之下，才是一種能夠產(chǎn)生實(shí)際效果的能力，才是一種可能被公認(rèn)為正當(dāng)?shù)哪芰ΑＲ源硕?，法治意識(shí)對(duì)于高校治理能力而言，具有支撐性的地位和價(jià)值。

二、高校法治意識(shí)的相對(duì)滯后性

（一）高校法治意識(shí)的概念系統(tǒng)相對(duì)缺失

在法理學(xué)中，對(duì)法律意識(shí)的認(rèn)知是一個(gè)普遍化的概念[1]，它是相對(duì)寬泛和抽象的，似乎將其運(yùn)用到每一個(gè)治理范疇中都是合理的。然而，不同的治理體系、不同的治理范疇、不同的治理領(lǐng)域，相關(guān)的法治意識(shí)應(yīng)當(dāng)有一定的區(qū)分。例如，企業(yè)治理中的法治意識(shí)與政府公權(quán)系統(tǒng)中的法治意識(shí)就不能同日而語(yǔ)。那么，對(duì)于高校治理中的法治意識(shí)究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行解讀？至少?gòu)哪壳翱磥?lái)，在高校治理中我們還沒有形成高校法治意識(shí)的概念系統(tǒng)。一方面，很少有學(xué)者對(duì)高校法治意識(shí)進(jìn)行專門的、系統(tǒng)的研究；另一方面，在高校治理中相關(guān)的治理主體也不會(huì)去解讀高校自身的法治意識(shí)。深而論之，目前高校法治意識(shí)的概念系統(tǒng)即便不是空白，也是相對(duì)缺失的。在高校法治意識(shí)概念系統(tǒng)還不完善的情形下，應(yīng)當(dāng)說，它對(duì)于高校的治理而言便是相對(duì)滯后的。高校法治意識(shí)有其特定的內(nèi)涵，在特定內(nèi)涵還不成熟的情形下，它對(duì)高校治理的支持也就難以到位。

（二）高校重大決策的法治主導(dǎo)相對(duì)缺失

高校的重大決策包括兩個(gè)方面：一是高校行政主管部門對(duì)高校發(fā)展格局、發(fā)展方向或者其他事項(xiàng)的重大決策；二是高校內(nèi)部有關(guān)事項(xiàng)的重大決策。前者如前些年有關(guān)高校類型化的重大決策⑤，后者如某高校有關(guān)章程制定和修改的重大決策。在我國(guó)傳統(tǒng)治理中，這兩個(gè)范疇的決策都具有明顯的行政性，也就是說，它們都是行政性的決策。以前者為例，國(guó)家教育行政主管部門有權(quán)以行政邏輯做出這樣的決策；以后者而論，高校黨委也有權(quán)依據(jù)行政管理的思維做出重大決策。2019 年，我國(guó)頒布了《重大行政決策程序暫行規(guī)定》，對(duì)相關(guān)公權(quán)主體做出決策的程序作了具體規(guī)定，如要求重大決策必須有專家參與，必須有社會(huì)參與，必須有當(dāng)事人參與等。⑥該行政法文件對(duì)相關(guān)公權(quán)主體（包括高校）都應(yīng)當(dāng)具有約束力，高校的重大決策都必須遵守該規(guī)定。然而，就目前高校的決策現(xiàn)狀而言，法治的主導(dǎo)還是相對(duì)缺失的，無(wú)論小的決策還是重大決策都存在這樣的情形⑦。

（三）高校治理過程中法治作為主流相對(duì)不足

法治要求用規(guī)則約束手上握有權(quán)力的人，也就是說，任何公權(quán)主體都不能夠?yàn)E用權(quán)力，都不能夠不受限制地行使權(quán)力。我國(guó)高校治理中的行政化傾向曾長(zhǎng)期存在，學(xué)界前些年就展開過對(duì)高校去行政化問題的熱點(diǎn)討論。例如，有學(xué)者提出：“主要是有關(guān)核心制度的內(nèi)容（如項(xiàng)目資助、學(xué)術(shù)考核與晉升等）是否符合學(xué)術(shù)活動(dòng)的規(guī)律（價(jià)值取向和倫理傾向），以及執(zhí)行過程是否會(huì)為潛規(guī)則留有余地而走樣?！盵2]近年來(lái)對(duì)依法治校的強(qiáng)調(diào)已經(jīng)使高校的行政化色彩越來(lái)越淡，但受制于政策和其他外圍因素，在高校諸多有效的治理方式和手段中，法治并沒有成為主流或者說最為核心的選項(xiàng)。高校既是一個(gè)治理實(shí)體，又是一個(gè)文化實(shí)體，這便使得高校治理往往受到相關(guān)文化因素的影響。一些傳統(tǒng)文化也滲入到了高校治理中。例如，某校對(duì)留學(xué)生采取特殊的關(guān)照政策，可能體現(xiàn)了中華傳統(tǒng)文化中的禮節(jié)性，但卻與法治并不契合。從高校治理中法治還沒有成為主流的角度看，高校治理中的法治意識(shí)必然是相對(duì)滯后的。

（四）高校糾紛化解中司法最終性相對(duì)單薄

高校治理中的糾紛通常包括高校與學(xué)生之間的糾紛、高校與教師之間的糾紛以及高校教師與學(xué)生之間的糾紛，從廣義上講，也包括高校與其他社會(huì)主體之間的糾紛?？梢哉f，面對(duì)糾紛和解決糾紛是高校治理中不可回避的問題，是高校以及高校管理機(jī)構(gòu)必須面對(duì)的問題。從法理學(xué)上講，糾紛解決的最高境界是司法的介入?！耙狗ㄔ喊l(fā)揮作用，就得有爭(zhēng)訟的案件。要使法官進(jìn)行裁判，就得有提交審查的訴訟案件。”[3]由此可見，司法權(quán)本身就是用來(lái)解決糾紛的，它是國(guó)家治理中的最后一道防線。在法治發(fā)達(dá)國(guó)家，人們?cè)敢鈱⒓m紛交給司法主體來(lái)解決，并認(rèn)為司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力中危險(xiǎn)最小的權(quán)力。由此邏輯出發(fā)，高校遇到的糾紛雖然可以走多元化解決的路徑，但最終的解決權(quán)應(yīng)當(dāng)交給司法機(jī)制。然而，目前高校內(nèi)部所產(chǎn)生的糾紛絕大多數(shù)都沒有通過司法機(jī)制予以解決。有些高校誤認(rèn)為，無(wú)論作被告還是作原告都是不光彩的，“家丑不可外揚(yáng)”，因此往往不愿意將內(nèi)部糾紛外部化，而是通過一些非理性的手段去解決，其結(jié)果便為高校法治埋下了隱患。

三、高校法治意識(shí)提升與構(gòu)造的法理

（一）高校憲法法律至上性認(rèn)知的形成

《決定》中規(guī)定：“堅(jiān)持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機(jī)制，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究?！盵4]14這一規(guī)定強(qiáng)化了十九大報(bào)告提出的憲法法律至上的命題，該命題的提出對(duì)于我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極其重要的意義。其基本含義是指，相關(guān)的權(quán)力運(yùn)行、相關(guān)的社會(huì)主體都必須認(rèn)可憲法和法律至高無(wú)上的地位，同時(shí)任何下位法或者團(tuán)體章程、行業(yè)規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等都不能夠與憲法和法律相抵觸。在高校治理中，不論是靜態(tài)的內(nèi)部規(guī)范還是動(dòng)態(tài)的治理行為都必須有憲法和法律上的依據(jù)，尤其是高校黨政領(lǐng)導(dǎo)要熟悉憲法，熟悉有關(guān)高校治理的法律規(guī)范，在熟悉憲法和法律的基礎(chǔ)上認(rèn)知相關(guān)的治理政策。憲法法律的至上性必然要求政策處于第二性的地位，與該命題相悖的便是政策的第一性和法律規(guī)范的第二性。高校法治意識(shí)的提升和構(gòu)造，首先要求高校行政主管部門和高校內(nèi)部要有憲法和法律至上的認(rèn)知。由于受相關(guān)內(nèi)外因素的制約，在我國(guó)傳統(tǒng)的高校治理中，人們并不敢肯定地講憲法法律至上。十九大報(bào)告和《決定》已經(jīng)明確了該命題，因此參與高校治理的任何主體都應(yīng)當(dāng)形成憲法法律至上的正確認(rèn)知。

（二）高校法律信仰的形成

美國(guó)法理學(xué)家伯爾曼指出：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵5]足見法律信仰在法治體系和法治進(jìn)程中的重要地位。法律信仰也有特定的法律語(yǔ)境，因?yàn)樵诜审w系中有良法和惡法之分，顯然惡法是不能夠被輕易信仰的，而良法則是必須被信仰的。惡法之所以不能夠被信仰，是因?yàn)閻悍ū旧砭筒皇欠??！耙粋€(gè)法律典則或者法律規(guī)范若是良法的范疇，就必須為利于社會(huì)，而不是為害于社會(huì)。反之，惡法則與社會(huì)控制機(jī)制相對(duì)立，凌駕于社會(huì)基礎(chǔ)之上，甚至為害于社會(huì)。”[6]我國(guó)是成文法國(guó)家，有以憲法為龍頭的嚴(yán)格的法律體系。這些法律體系在宣布為無(wú)效之前，都有法律效力。所以在法律信仰中，由我國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的實(shí)在法都應(yīng)當(dāng)被包含在內(nèi)。除了法治和法律因素外，高校治理中還有其他諸多因素，如上文提到的政策因素、倫理因素，甚至行政命令因素等。高校管理機(jī)構(gòu)和高校領(lǐng)導(dǎo)本身就是法律執(zhí)行和實(shí)施的主體，他們信仰法律是理所當(dāng)然的，在法律意識(shí)的概念中也包含了法律信仰的問題?；诖?，高校法治意識(shí)的提升和構(gòu)造必然包含著相關(guān)主體對(duì)法律的信仰，尤其是對(duì)涉及高校治理的實(shí)在法的信仰。

（三）高校法治運(yùn)作下意識(shí)性的形成

十八屆三中全會(huì)將管理的概念轉(zhuǎn)化為治理的概念，這個(gè)轉(zhuǎn)化本身在法治層面上講是非常有價(jià)值的。管理凸顯的是行政高權(quán)，體現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的單方面性。例如，高校行政主管部門常常將高校作為被管理者，單方面運(yùn)用行政高權(quán)做出行政決定、采取行政措施，而高校內(nèi)部也常常用單方面的權(quán)力運(yùn)行來(lái)主導(dǎo)教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)等。相關(guān)管理主體在傳統(tǒng)的高校治理過程中，習(xí)慣性地接受權(quán)力的單方意志性。治理則不同，要求有多方主體的參與和協(xié)商，多方主體之間通過法律而非簡(jiǎn)單的行政命令聯(lián)系在一起。從2013年到《決定》的頒布，經(jīng)過了6年的時(shí)間，高校是否已經(jīng)下意識(shí)地否定了單方意志行為的作出呢？對(duì)此我們還不可以作出樂觀的評(píng)價(jià)。換言之，無(wú)論是高校治理的內(nèi)部主體還是外部主體，都還沒有下意識(shí)地進(jìn)行雙向式的運(yùn)作，都還以簡(jiǎn)單的行政命令或者單向式的權(quán)力關(guān)系為運(yùn)作邏輯。而高校法治意識(shí)的提升和構(gòu)造則包含著在法治運(yùn)作中要下意識(shí)地接受法律和法規(guī)，下意識(shí)地運(yùn)用法律思維進(jìn)行治理。如果高校治理主體在治理過程中首先想到的是主體之間的相互平等，首先想到的是憲法和法律的規(guī)定，那么這樣的治理就不可能不是現(xiàn)代化的。

（四）高校法律遵守自覺性的形成

我國(guó)在對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，確立了新的十六字方針，即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，它是對(duì)舊的十六字方針的升華⑧。在這十六字方針中，提到了全民守法的概念，這是極其重要的。法治體系中包含立法、執(zhí)法、法治監(jiān)督、法治保障和法律遵守等若干具體內(nèi)容。其中，立法、執(zhí)法、法治監(jiān)督、法治保障主要由法律工作者來(lái)完成，而法律遵守則是法治社會(huì)層面的內(nèi)容，主要由其他社會(huì)主體來(lái)完成。除了行政主管部門和內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)之外，高校治理中最廣大的主體是教師和學(xué)生，他們?cè)诟咝Ｖ卫眢w系中的地位不可取代，是高校治理中的社會(huì)化因素。而依法治國(guó)中的社會(huì)化或者說法治社會(huì)是依法治國(guó)的落腳點(diǎn)。以此而論，廣大教師和學(xué)生對(duì)法律的遵守是高校治理的落腳點(diǎn)。當(dāng)然，高校的其他主體，如黨政領(lǐng)導(dǎo)、中層干部等，也都有守法的義務(wù)。就高校法治意識(shí)的提升和構(gòu)造而言，法律遵守不應(yīng)當(dāng)是消極遵守或被動(dòng)遵守，比較高的境界則是自覺遵守。如果高校師生只是在消極或被動(dòng)的情形下遵守法律，那就至少說明高校法治意識(shí)還沒有普及，甚至還沒有形成。

四、高校法治意識(shí)構(gòu)造的技術(shù)進(jìn)路

（一）高校治理現(xiàn)代化的法治主導(dǎo)

《決定》指出：“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，切實(shí)保障社會(huì)公平正義和人民權(quán)利的顯著優(yōu)勢(shì)?！盵4]3這實(shí)質(zhì)上梳理出了高校治理中的主要矛盾和次要矛盾。進(jìn)一步講，高校治理中的主要矛盾存在于法治范疇之中，即在高校治理所涵蓋的各種各樣的矛盾和沖突中，法治范疇的矛盾和沖突是最主要的。如果解決了高校治理中法治范疇的矛盾和沖突，就抓住了高校治理的本質(zhì)。如果高校治理中的矛盾有一方是法治，另一方是其他要素，那么法治則是這個(gè)矛盾的主要方面，其他要素則是次要方面。在高校治理現(xiàn)代化中，必須由法治進(jìn)行主導(dǎo)，如用法治設(shè)定高校治理秩序、用法治分配高校資源、用法治確定高校治理中各角色的位置，將法治之外的其他手段作為法治的必要補(bǔ)充，而不能讓這些手段凌駕于法治之上。如果這樣的格局形成了，那么高校治理也就進(jìn)入了現(xiàn)代化的階段。說到底，高校法治意識(shí)的提升和構(gòu)造，就是要讓法治主導(dǎo)高校的治理過程，就是要讓法治成為高校治理現(xiàn)代化的核心，這是高校法治意識(shí)構(gòu)造的首要環(huán)節(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)也表明，高校法治意識(shí)的構(gòu)造不是純粹的法律內(nèi)容的宣講和補(bǔ)齊，它鮮活地體現(xiàn)于高校治理之中，體現(xiàn)于高校治理的現(xiàn)代化之中。

（二）高校法治機(jī)制的上下位貫通

高校的法治機(jī)制是一個(gè)極其復(fù)雜的問題。我國(guó)《立法法》確立了法律的相關(guān)位階，從憲法到政府規(guī)章排列著若干位階或者層次，這個(gè)位階是有序的、相互貫通的。憲法具有最高的權(quán)威。下位法必須服從上位法，不能與上位法相沖突或抵觸。同時(shí)，法律規(guī)范的相鄰關(guān)系也不能輕易顛倒和超越。例如，政府規(guī)章便不可以直接根據(jù)憲法而制定，甚至也不可以直接根據(jù)法律而制定⑨，因?yàn)檎?guī)章的相鄰上位法是行政法規(guī)或者地方性法規(guī)。除了國(guó)家層面的法律體系之外，高校內(nèi)部的規(guī)范性文件也具有法的屬性。我國(guó)在對(duì)依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)中確立了自治性規(guī)范的地位：“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用?！盵7]軟法近年來(lái)也成為我國(guó)法學(xué)界和法治實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)問題，這就使得高校章程和高校內(nèi)部的其他規(guī)范性文件都具有一定的法的屬性，它們當(dāng)然要與國(guó)家的法律體系相契合。也就是說，高校法治機(jī)制存在著復(fù)雜的上下位法的分布，它們是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，既不能夠在同一層次中有內(nèi)部沖突，也不能夠有上下位的矛盾和不一致。以高校內(nèi)部的規(guī)范性文件為例，這些文件之間不可以互相矛盾，同時(shí)也要融貫于國(guó)家的法律和法規(guī)體系之中。高校治理中的法治意識(shí)與高校法治機(jī)制的上下位貫通有著天然的聯(lián)系。如果高校內(nèi)部的規(guī)范性文件都沒有法律上的依據(jù)，甚至與上位法有所沖突，那么高校治理也就自然而然地游離于法治之外。這是高校法治意識(shí)中的關(guān)鍵要素，而人們?cè)诟咝Ｖ卫碇型鲆暳诉@個(gè)要素。因此，強(qiáng)調(diào)高校法治意識(shí)的構(gòu)造和提升，就必須讓高校法治機(jī)制的上下位有所貫通，保持高度的和諧和統(tǒng)一。

（三）高校內(nèi)外部關(guān)系的法律定性

我國(guó)近年來(lái)發(fā)生了一系列高校學(xué)生或者老師控告高校的案件，也發(fā)生了高?？馗娓咝Ｖ鞴懿块T的案件，這些案件引起了社會(huì)的普遍關(guān)注。法院在處理這些案件時(shí)，都遇到了一定的法律瓶頸。例如，當(dāng)高校對(duì)教師的學(xué)術(shù)問題、職稱問題做出認(rèn)定后，高校究竟具有什么樣的身份，對(duì)這個(gè)問題就存在著爭(zhēng)議。有人認(rèn)為高校是法律法規(guī)授權(quán)的組織，也有人認(rèn)為高校是一個(gè)獨(dú)立法人，還有人認(rèn)為高校就是一個(gè)管理實(shí)體。諸如此類的爭(zhēng)議還有很多。這些爭(zhēng)議的存在都說明，目前對(duì)于高校的內(nèi)部關(guān)系和外部關(guān)系都缺少法律定性。例如，高校和學(xué)生之間究竟是管理關(guān)系還是民事意義上的合同關(guān)系，高校與教師之間究竟是民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系，我們都沒有做出明確界定。我們認(rèn)為，高校法治意識(shí)是以高校的相關(guān)法律行為、決策行為為表現(xiàn)形式的，如果學(xué)生不知道自己與高校之間是什么樣的關(guān)系，如果教師不知道自己與學(xué)生之間是什么樣的關(guān)系，那他們很難從法治意識(shí)出發(fā)來(lái)使這些關(guān)系理性化。所以在高校法治意識(shí)的提升中，對(duì)于高校內(nèi)部和高校外部諸關(guān)系都應(yīng)當(dāng)有法律上的定性。當(dāng)然，定性的權(quán)力應(yīng)當(dāng)掌握在立法機(jī)關(guān)或者其他國(guó)家公權(quán)力主體手上，而不應(yīng)當(dāng)由高校自說自話，高校教師和學(xué)生也不能夠自行決定這種關(guān)系的屬性。如果我們通過頂層設(shè)計(jì)，將高校內(nèi)外部諸關(guān)系都貼上法律的標(biāo)簽，那么法治意識(shí)自然就有了客觀基礎(chǔ)，從而得以進(jìn)一步提升。

（四）高校文化體系中法治文化的補(bǔ)足

近年來(lái)，我國(guó)高校非常重視校園文化建設(shè)，諸多高校都有自己的文化品牌，如各式各樣的書院、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目、文化競(jìng)賽等?？闪钊藫?dān)憂的是，在我國(guó)三千多所高校中，只有一部分高校重視法治文化的建設(shè)，而這些高校大多與法學(xué)教學(xué)有關(guān)。諸如憲法宣傳日、法治辯論賽、模擬法庭比賽、法律文書撰寫比賽等，都是非常好的法治文化建設(shè)活動(dòng)。令人遺憾的是，絕大多數(shù)高校對(duì)法治文化的建設(shè)不夠重視。應(yīng)當(dāng)肯定地講，依法治校并不單單是依法治理設(shè)有法學(xué)專業(yè)院系的學(xué)校，依法治校應(yīng)當(dāng)是所有院校都參與的，其中包括純粹的理工科院校。這就要求在高校文化體系的構(gòu)成中對(duì)缺失的法治文化予以補(bǔ)足。毫無(wú)疑問，法治文化本身也是意識(shí)范疇的東西，法治文化的補(bǔ)足自然而然地有利于高校法治意識(shí)的提升。

（五）高校主體權(quán)力維護(hù)的法治強(qiáng)化

高校的相關(guān)參與主體既是義務(wù)主體，也是權(quán)利主體。作為義務(wù)主體，他們應(yīng)當(dāng)履行法律規(guī)定的義務(wù)、道德義務(wù)以及其他的社會(huì)義務(wù)；作為權(quán)利主體，他們享受著充分的物質(zhì)權(quán)利和精神權(quán)利，享受著充分的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。每一個(gè)高校的參與主體都有自己相應(yīng)的權(quán)利，這些權(quán)利在我國(guó)目前治理體系和治理能力現(xiàn)代化的格局下都得到了保障。也就是說，每個(gè)權(quán)利主體都充分享受了自己應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。但是，在復(fù)雜的高校參與主體及其相互關(guān)系中，有些主體的有些權(quán)利常常會(huì)受到阻滯，如學(xué)生面臨的校園性騷擾問題、教師面臨的職稱評(píng)定中權(quán)利受損的問題等。相關(guān)主體權(quán)利受損肯定不是高校治理中的主流，但就我國(guó)依法治理的高水準(zhǔn)要求而言，我們對(duì)高校參與主體權(quán)利受到侵害持零容忍態(tài)度。法諺云，有權(quán)利必有救濟(jì)。高校參與主體的權(quán)利受到侵害后，便應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的救濟(jì)手段和路徑。應(yīng)當(dāng)指出的是，在所有救濟(jì)路徑和手段中，法律必須占主導(dǎo)地位。正如前文所述，目前高校糾紛的解決大多還不具有司法的最終性，權(quán)利救濟(jì)呈現(xiàn)出不同的格局。我們常常聽到，高校一遇到相關(guān)的糾紛，便采取私了的結(jié)案方式。實(shí)質(zhì)上，私了具有非常大的法律風(fēng)險(xiǎn)。在法治意識(shí)提升的情形下，任何權(quán)利的侵害都應(yīng)當(dāng)回歸到法治的救濟(jì)路徑中。這既是高校法治意識(shí)提升的要求，也是高校法治意識(shí)提升所產(chǎn)生的良性結(jié)果。

注釋

①例如，復(fù)旦大學(xué)就形成了以《復(fù)旦大學(xué)章程》為核心、配套《復(fù)旦大學(xué)學(xué)生處分條例》《復(fù)旦大學(xué)教職工師德失范行為調(diào)查處理辦法（試行）》《復(fù)旦大學(xué)學(xué)籍管理規(guī)定》《復(fù)旦大學(xué)公用房管理?xiàng)l例》等其他制度的內(nèi)部管理制度體系。

②以復(fù)旦大學(xué)2019年剛剛頒布的《復(fù)旦大學(xué)教職工師德失范行為調(diào)查處理辦法（試行）》為例，該《辦法》第1條規(guī)定的制定依據(jù)主要是一些政策文件，而非相關(guān)的法律法規(guī)。

③以法學(xué)類高校為例，2018年教育部、中央政法委發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)持德法兼修實(shí)施卓越法治人才教育培養(yǎng)計(jì)劃2.0 的意見》是對(duì)2012年《卓越法律人才教育培養(yǎng)計(jì)劃》的一次全新升級(jí)，而其中一個(gè)重要的升級(jí)就是要構(gòu)建涉外法治人才培養(yǎng)的新格局。根據(jù)該《意見》，有關(guān)國(guó)際交流的運(yùn)作將會(huì)成為法學(xué)類高校今后教育培養(yǎng)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

④《上海市高等學(xué)校依法治校創(chuàng)建指標(biāo)體系》規(guī)定了7 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、24 個(gè)二級(jí)指標(biāo)，其中的一級(jí)指標(biāo)（如建章立制、依法規(guī)范辦學(xué)、師生權(quán)益保護(hù)、法治宣傳教育等）和二級(jí)指標(biāo)（如普法機(jī)制建設(shè)、涉法涉訴糾紛處理情況等）都具有非常明顯的法治屬性，將法治意識(shí)貫穿高校治理的全過程。

⑤從2014年開始，國(guó)務(wù)院引導(dǎo)一批非研究型普通本科高校向應(yīng)用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型。基于此，依據(jù)大學(xué)的學(xué)術(shù)研究水平和畢業(yè)生質(zhì)量等因素，將中國(guó)大學(xué)分為研究型、專業(yè)型、應(yīng)用型和技術(shù)型四種類型。

⑥參見《重大行政決策程序暫行規(guī)定》第6條。該條款體現(xiàn)了重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，即民主決策原則。在《規(guī)定》的第二章中還有關(guān)于公眾參與和專家論證等具體決策程序的規(guī)定。

⑦例如，最近引發(fā)熱議的某高校的中外學(xué)生“學(xué)伴”項(xiàng)目，本來(lái)是旨在增進(jìn)中國(guó)學(xué)生與留學(xué)生之間的理解與交流、促進(jìn)學(xué)生國(guó)際化，卻在執(zhí)行中變味為一個(gè)留學(xué)生配三個(gè)異性學(xué)伴。

⑧與舊十六字方針“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”相比，新十六字方針更加注重法治的全過程，體現(xiàn)了從立法到守法的一種更加完備的法治觀念。

⑨《立法法》第82條第1款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！钡? 款規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！睆倪@兩款規(guī)定中可以看出，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)是地方政府規(guī)章的制度依據(jù)。