摘要：特定問題調查方法是代議機構依法履行監(jiān)督職能，開展調查工作的主要方式。我國憲法和法律規(guī)定了特定問題調查委員會履職應采取的調查方法。從地方人大實踐情況來看，調查方法的選擇以調查主題為導向，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的態(tài)勢，但也存在法律法規(guī)不健全，調查委員會缺乏必要的強制性權力等問題。優(yōu)化調查方法，應通過立法賦予調查委員會決定懲戒權，給予調查對象合理的保障，明確各項調查方法的具體操作程序，慎重使用限制公民人身自由與權利的調查手段。

關鍵詞：特定問題調查委員會;調查方法;調查權限

中圖分類號：D624??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2020）23-0015-03

特定問題調查委員會（簡稱“特委會”）是人大及其常委會為了調查某些重大事實不清的事項而成立的臨時性調查機構。特委會的調查方法是職權運行的具體表現(xiàn)形式，常見的調查方法包括召開聽證會，收集證人證言，聽取相關人員意見等[1]。特定問題調查的方式方法與監(jiān)察調查措施、刑事偵查措施有異曲同工之妙。對調查方式方法的深入研究，能夠推動特定問題調查的規(guī)范化、法治化進程。遺憾的是，目前法學界專門研究調查委員會調查方法的文章仍較罕見。近幾年，我國地方人大特定問題調查實踐呈逐漸增長的態(tài)勢，調查委員會對調查方法的使用也成為民眾關注的焦點。各項調查方法的操作程序模糊，調查手段缺乏強制性以及對相關人員的權利保障缺失，是特委會調查方法行使時亟需解決的瓶頸問題。

一、特定問題調查委員會調查方法的規(guī)范分析

（一）憲法法律層面

我國《憲法》第七十一條第二款規(guī)定：“調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料?！痹摽钯x予調查委員會材料獲取權，也為調閱卷宗和材料、收集證人證言等調查方法的使用提供了憲法依據(jù)?！度珖舜笞h事規(guī)則》第四十七條及《監(jiān)督法》第四十二條在重申《憲法》第七十一條材料獲取權的基礎上，增加了調查委員會保密義務的規(guī)定。自此，保密原則成為調查委員會使用各項調查方法須遵循的實定法原則。

（二）地方法規(guī)層面

不少地方法規(guī)對特委會的調查方法加以細化或創(chuàng)新，主要見于地方各級人大及其常委會制定的《監(jiān)督法實施辦法》或《特定問題調查暫行辦法》。地方法規(guī)中有關特委會調查方法的內容主要為：

一是明文列舉種類繁多的特定問題調查方法。2008年開始施行的《湖北省實施〈中華人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法〉辦法》第四十三條規(guī)定：“特定問題調查委員會有權要求有關單位負責人匯報情況，調閱有關的案卷和材料，詢問有關人員，組織聽證、論證、專項審計和必要的鑒定。調查委員會對調查中涉及的國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，應當依法保密。”該條對種類繁多的特定問題調查方法進行列舉，并進一步細化中央層級法規(guī)有關保密條款的規(guī)定。

二是賦予調查委員會調查方法行使遇阻時所享有的救濟性權力?！墩淹ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯M織關于特定問題的調查委員會辦法》第九條規(guī)定：“調查委員會在開展調查工作中，如果遇到阻力或者受到非法干擾，可以要求有關機關協(xié)助予以排除，或者向市人大常委會報告，由市人大常委會要求有關機關協(xié)助排除阻力和干擾，直至依法追究相關責任人的責任。”這也意味著，調查委員會在啟用不同的調查方法推進工作時，有兩條途徑可排除阻力及干擾。

三是明晰調查委員會使用某一調查方法應履行的義務?！逗笔∪舜蟪Ｎ瘯λ痉C關辦理案件實行監(jiān)督的規(guī)定》（1997）第十條指出：“調閱案卷應當辦理手續(xù)，保守秘密，保持案卷完整無損?！薄逗Ｄ鲜嵤粗腥A人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法〉辦法（2010）》第三十九條規(guī)定：“調閱有關的案卷和材料，必須經調查委員會主任委員批準?！?/p>

不難發(fā)現(xiàn)，地方法規(guī)不僅明文列舉特委會的調查方法，對調查委員會調查方法使用過程中的權力與責任進行細化規(guī)定，這不僅彌補了中央層級法規(guī)對于特定問題調查方法規(guī)定粗陋的毛病，也有利于特定問題實質性調查的順利推進。

二、特定問題調查委員會調查方法的實證考察：基于地方人大的調查實踐

近些年我國某些地方特定問題調查實踐可圈可點，對調查委員會的調查方法進行了創(chuàng)新性發(fā)展。根據(jù)筆者搜集的地方特定問題調查實踐及相關素材，我國地方人大特委會調查方法的實踐狀況有以下特點：

（一）調查方法與手段呈現(xiàn)多樣化發(fā)展的態(tài)勢

2015年，四川省廣安市渠江水污染治理與飲用水水源保護特委會不僅召開反饋會商會，還召開聽證會，聽取責任機關、責任企業(yè)的自查報告[2]。與域外國會調查頻繁啟動調查聽證會相比，我國地方人大特委會使用此項調查方法顯得屈指可數(shù)。廣安人大敢于先行先試，調查聽證會的順利召開有利于激活地方法規(guī)“組織聽證”這一調查方式。2018年12月啟動的自貢市大氣污染防治工作情況特定問題調查，特委會除了召開動員會、座談會外，還啟用發(fā)放調查問卷，設立舉報電話、舉報箱等新舉措[3]?？偟膩碚f，我國各地的調查委員會在調查過程中綜合運用多種方法，并對調查舉措進行創(chuàng)新，使得方法與手段日益多元化。

（二）調查方法的選擇以調查主題為導向，靈活性更大

近年來，我國特委會的調查主題多是涉及民眾自身利益和社會熱點問題，調查的功能由傳統(tǒng)的權力監(jiān)督轉向公民權利保障[4]。由我國地方特定問題調查實踐可知，調查主題不同，調查方法的選擇亦有所不同。針對“一府兩院”（“一府”是指人民政府，“兩院”是指人民法院、人民檢察院）嚴重違憲違法行為啟動特定問題調查時，調查委員會往往需要公檢法的協(xié)助。食品安全類特定問題調查涉及環(huán)節(jié)多，運用明察的形式很難真實地摸清食品經營及監(jiān)管的現(xiàn)狀，江西“四小”食品調查組靈活運用“體驗式暗訪”的調查方式，積極開展“凌晨行動”暗訪食品攤販[5]。此外，“委托第三方進行質量檢測”在環(huán)境保護類調查實踐得到較好運用，典型的調查案例為湖南靖州城區(qū)自來水水源安全隱患特定問題調查。

三、特定問題調查委員會調查方法運作存在問題的原因

（一）法律、法規(guī)存在缺陷

一是缺乏法律程序規(guī)定，操作性不強。受“重實體、輕程序”之傳統(tǒng)理念的影響，特委會在使用具體調查方法時，操作程序及流程較為模糊。雖然有地方法規(guī)對特定問題調查的方式方法進行列舉，卻未明確細化各項調查方法的具體操作流程。這就導致調查委員會在調閱案卷和材料、舉行聽證會或者詢問有關人員時，容易違反正當程序原則。在實踐層面，雖說近年來地方人大特定問題調查實踐對調查方法進行了創(chuàng)新與發(fā)展，但缺乏操作性和具體程序指引的問題愈發(fā)明顯。

二是限制公民人身自由與權利之調查手段的使用存疑。我國個別地方法規(guī)對調查委員會可采取的調查手段進行列舉，例如2017年修正的《安徽省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》第四十五條規(guī)定：“調查委員會有權聽取有關單位負責人的匯報，調閱有關的案卷和材料，詢問有關人員……”根據(jù)該條規(guī)定，若有關單位負責人或有關人員拒絕配合調查，是否可以采取限制其人身自由與權利的調查手段尚不得而知?？偟膩碚f，由于現(xiàn)有法律文本的模糊性，特委會是否有權采取如傳喚證人、拘傳、搜查、扣押等限制公民人身自由與權利的調查方法，仍是一個頗具爭議的問題。

三是調查方法的相關規(guī)范未能給予調查對象合理保障?！侗O(jiān)督法》第四十二條第二款有關調查委員會保密義務的規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了對公民權利的尊重。然而，與域外調查委員會調查方法的規(guī)范相比，我國法律法規(guī)對調查對象合法權益保障之規(guī)定基本處于空白地帶。在公民權益無明確法律保障的背景下，特委會為了達到調查目的，順利完成調查任務，在行使具體調查手段時有可能侵犯被調查對象的私人權益。

（二）調查委員會缺乏必要的強制性權力

我國的特委會缺乏必要的強制性權力，當調查對象拒絕或不配合調查機構的各項調查手段時，特委會既不能對被調查對象采取任何強制性措施，也未能啟動懲戒權，這降低了特委會調查方法與手段的威懾作用。對于特委會是否需要配備強制性權力素來是一個爭議性的問題，反對者認為賦予調查委員會強制性權力必定以犧牲人權保障為代價。筆者認為，特委會應配備必要的強制性權力和懲罰性權力，但其強制性須以人權保障的依法有效落實為前提條件。

四、特定問題調查委員會調查方法的優(yōu)化路徑

特委會調查方法優(yōu)化的思路為在“控權—授權”的理論框架內取得平衡。從“控權論”出發(fā)，特委會作為國家的權力機關，其行權過程須重視對調查方法與手段的程序性控制，不得隨意侵犯被調查對象的基本權利。從“授權論”出發(fā)，應賦予特委會必要的強制性權力，給予相應的懲戒權。

（一）明確各項調查方法的具體操作程序

我國臺灣地區(qū)司法院大法官第五八五號解釋第二段指出：“各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序，應以法律為適當之規(guī)范。”特定問題調查方法的運作程序法定化意義重大。學者季衛(wèi)東指出：“程序一方面可以限制行政官吏的裁量權、維持法的穩(wěn)定性和自我完結性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應能力?！盵6]

《意大利代表院議事規(guī)則》第三十三章專章規(guī)定委員會調查和收集信息的程序。美國調查聽證會成功召開與系統(tǒng)周密的調查聽證程序密不可分，《美國眾議院議事規(guī)則》第六十七條便對調查聽證會的程序作了全面細致的規(guī)定。在開展地方特定問題調查實踐時，我國可以適當借鑒這些國家的先進經驗。若其他國家的操作程序有利于特委會調查方法有效行使時，應及時以立法的形式加以確定，使調查方法的操作程序明晰化。

（二）限制公民人身自由與權利的調查手段應慎重使用

關于調查委員會能否啟用限制公民人身自由與權利的調查方法，我國法學界的看法不一。支持者認為，某些域外國家的法律法規(guī)賦予調查機構采取限制公民人身自由與權利之調查手段的權力。例如1992年《波蘭共和國小憲法》第十一條規(guī)定：“為調查某些問題，眾議院可以成立委員會，該委員會按照刑事訴訟法程序，對被其傳訊的人依法進行審問。”《英國平民院議事規(guī)則》一百三十條規(guī)定：“特設委員會可以傳喚證人、索要文件和檔案?！币蚨?，為了更好地查明真相，我國的調查委員會必要時也可采取搜查、扣押、拘留或逮捕等調查手段。反對者則從人權保障角度出發(fā)，認為調查機構使用調查方法時應遵循必要性原則。由于刑事偵查式的調查手段會對公民基本權利造成較大侵害，因而并不提倡使用此類調查方法。調查委員會宜限于通過詢問和調閱的方式獲取材料，而排除搜查住所、扣押物證、檢查書信、凍結財產、限制人身自由等刑事偵查式的手段[7]。

我國某些地方特定問題調查實踐顯示，調查機構并未擅自使用限制公民人身自由與權利的調查手段，而是委托給公檢法機關行使。在安徽汪倫才案件中，安徽省人大常委會嚴格遵循“法無授權即禁止”的原則。調查委員會發(fā)現(xiàn)涉事醫(yī)生錢開棟提供的證言存疑，便請求公安局刑警支隊協(xié)助調查，公安局依法傳喚了錢開棟，最終查清事實真相[8]。由于我國法律文本并未賦予調查機構擁有司法機關相同的調查權限，因而限制公民人身自由與權利的調查手段需慎重使用。倘若調查委員會確有必要使用限制公民人身自由與權利的調查方法，可委托相應的司法機關代為行使。

（三）通過立法給予調查對象合理的保障

以調查方法行使的不同時間段為界點，調查對象合法權益之保障可分為事前保障、事中保障及事后救濟三個環(huán)節(jié)。在事前保障階段，若調查委員會調查手段之行使無涉公共利益，而意在獲取調查對象個人隱私時，調查對象可在正式調查啟動前拒絕接受詢問或出場作證。在事中保障階段，須以類似刑事訴訟法保護當事人的律師陪同或不違背利己之證言陳述等措施實施調查[9]。如日本《議院證言法》第一條規(guī)定：“證人得以選任律師作為輔助人。”在事后救濟階段，須給予調查對象合理的救濟途徑。舉例來說，若出現(xiàn)錯誤傳喚的情形時，須考慮給予其一定的補償。

（四）立法賦予調查委員會決定懲戒權

對于拒絕作證者或作偽證、作假證者，國外某些調查委員會可予以刑事起訴，處罰方式為科處罰款或監(jiān)禁。例如法國《一九五九年國會職權行使法令》第六條第三項第五款規(guī)定，對于拒絕配合調查者，不論是拒絕出席聽證會、或應訊時拒絕宣誓，或有作偽證之情事，抑或在無正當理由情況下，拒絕提供資料及文件者，調查委員會主席均得對其提出追訴。又如美國法律規(guī)定，國會調查中作偽證或提供假證詞的行為，將被處以高達一萬美元的罰款或長達五年的監(jiān)禁[10]。

域外法律法規(guī)賦予調查委員會懲戒權有其必要性和合理性。有人認為，科處罰款及監(jiān)禁均為司法機關的特有權限，人大的特委會若享有此種懲罰性權力，很有可能逾越其他機關的權限。筆者認為，可對調查委員會享有的懲戒權作廣義解讀，并非一定要由特委會親自采取懲罰性措施，而是通過立法賦予調查委員會決定懲戒權，具體的懲戒措施則由相應的司法機關執(zhí)行。倘若調查委員會擁有了決定懲罰權，則在使用具體的調查方法時，調查對象的配合度會增強，調查方法的行使效率也會得到相應提升。

參考文獻：

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[3]四川人大.全國首創(chuàng)！四川自貢人大對大氣污染防治工作情況開展特定問題調查[J].寧夏人大，2019（4）.

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[9]朱孔武.香港特別行政區(qū)立法會特權與調查權研究[M].廈門：廈門大學出版社，2016：75-76.

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作者簡介：裴曉妝（1995—），女，漢族，廣東潮州人，單位為廣東財經大學，研究方向為中國憲法。

（責任編輯：朱希良）

基金項目：本文系2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“人大特定問題調查制度研究”（編號：17YJC820005）有關成果