晏俊杰

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210023）

治安治理是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理的必要前提之一。在我國的治安治理體系中，農(nóng)村治安治理具有基礎(chǔ)性、保障性的作用。我國農(nóng)業(yè)文明悠久，農(nóng)業(yè)人口眾多，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的治安穩(wěn)定歷來是國家治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。在傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)的治安穩(wěn)定是國家政權(quán)穩(wěn)定的根基，所謂“郡縣治則天下治，鄉(xiāng)村治則百姓安”。中國共產(chǎn)黨成立以來，始終把解決“三農(nóng)”問題作為革命、建設(shè)和改革的重要內(nèi)容，在農(nóng)村治安治理方面，取得了巨大成就，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視農(nóng)村治安問題，提出了一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略。在2019年1月16日召開的中央政法工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建富有活力和效率的新型基層社會(huì)治理體系，在2019年5月7日召開的全國公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)，要把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好，充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系將成為新時(shí)代我國農(nóng)村治安治理的基本方略與目標(biāo)指向。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

農(nóng)村治安問題一直是治安學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科研究的熱點(diǎn)問題，特別是隨著我國農(nóng)村改革步伐的不斷加快，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究也日益豐富?？傮w來看，相關(guān)的學(xué)術(shù)成果以解決農(nóng)村治安面臨的實(shí)際問題為導(dǎo)向，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。從時(shí)間維度看，包產(chǎn)到戶、土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村振興等農(nóng)村重大改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)是學(xué)界對農(nóng)村治安問題關(guān)注的集中期。從研究視角看，現(xiàn)有的研究成果大致分為三類：一是制度視角的研究；二是經(jīng)驗(yàn)視角的研究；三是歷史視角的研究。

制度視角的研究主要關(guān)注農(nóng)村治安治理的制度構(gòu)建，該類研究大多為對策型研究，通過分析農(nóng)村治安治理面臨的問題，提出完善體制機(jī)制的對策建議。例如，季福田（2016）、［1］云山城（2018）［2］等著眼于農(nóng)村治安防控體制建構(gòu)，倪義福（2008）、［3］孟令斌（2015）［4］等聚焦于農(nóng)村社區(qū)警務(wù)制度建構(gòu)，劉振華（2006）、［5］黃忠京（2015）［6］等聚焦農(nóng)村治保組織制度構(gòu)建，等等。經(jīng)驗(yàn)視角的研究主要關(guān)注農(nóng)村治安治理的地方經(jīng)驗(yàn)，通過對好的地方經(jīng)驗(yàn)歸納總結(jié)、理論加工，形成可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。比如，葉寒冰（1998）、［7］金伯中（2009）、［8］施俊鎮(zhèn)（2014）、［9］李文斌（2018）［10］等從不同角度對“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在農(nóng)村治安治理中的實(shí)踐與探索進(jìn)行了研究，劉振華（2008）分析了農(nóng)村地區(qū)的治安中心戶模式，［11］李化祥（2006）提出了動(dòng)態(tài)社會(huì)治安模式，［12］尚慶文（2006）提出了區(qū)域一體化警務(wù)模式，［13］等等。歷史視角的研究，主要分析不同歷史階段農(nóng)村治安治理實(shí)踐與制度演變的內(nèi)在規(guī)律與基本特征。例如，曲海龍（2017）系統(tǒng)分析了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放初期、新世紀(jì)以來等不同歷史時(shí)期農(nóng)村治安治理的困境及其表征、因素、邏輯等基本問題，［14］等等。

從已有的研究成果可以看出，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村治安問題的研究，大多從農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，多為“現(xiàn)狀—對策”研究模式，研究視角大多聚焦于某一具體制度或經(jīng)驗(yàn)，缺乏理論層面的宏觀視角。在構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系的背景下，如何從宏觀層面把握農(nóng)村治安問題以及如何進(jìn)一步理清治安治理與鄉(xiāng)村治理、國家治理的內(nèi)在關(guān)系，亟需從理論層面予以研究。本文嘗試從國家與社會(huì)關(guān)系視角對農(nóng)村治安治理的歷史進(jìn)行梳理，分析“國家”與“社會(huì)”在農(nóng)村治安治理實(shí)踐中的作用關(guān)系與基本邏輯，為構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系進(jìn)行有益探索。

二、國家與社會(huì)關(guān)系視角的理論建構(gòu)

國家與社會(huì)關(guān)系是政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域中最為重要的理論視角和分析框架之一，特別是在關(guān)于治理問題的研究中，國家與社會(huì)關(guān)系是最具影響力的研究范式。關(guān)于“治理”的內(nèi)涵，全球治理委員會(huì)的界定最具代表性，該委員會(huì)認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?？梢?，“治理”的本質(zhì)是人類管理公共事務(wù)、解決公共問題的方式方法，正如俞可平所言“治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者”。［15］國家與社會(huì)關(guān)系視角主要探討“國家”與“社會(huì)”在治理活動(dòng)中的關(guān)系，以及不同關(guān)系形態(tài)對治理有效性的影響。

關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系，西方早期政治思想家形成了兩種截然相反的觀點(diǎn)，一是國家中心論，主張“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式；二是社會(huì)中心論，主張“弱國家—強(qiáng)社會(huì)”模式。國家中心論認(rèn)為，在治理活動(dòng)中，國家應(yīng)該居于核心地位，國家權(quán)力要對社會(huì)實(shí)施全面控制，政府直接領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)領(lǐng)域的各項(xiàng)事務(wù)。社會(huì)中心論則認(rèn)為社會(huì)具有較強(qiáng)的自主性，社會(huì)先于國家存在，國家權(quán)力應(yīng)該受到嚴(yán)格限制，不應(yīng)過多干預(yù)社會(huì)生活。20世紀(jì)以來，政府失靈、市場失靈等治理危機(jī)使人們開始重新審視國家與社會(huì)關(guān)系問題。隨著治理理論的興起，國家與社會(huì)之間二元對立思維逐漸被打破，主張國家與社會(huì)良性互動(dòng)、共生合作的“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”模式逐漸受到關(guān)注。

農(nóng)村治安治理是鄉(xiāng)村治理和國家治理的重要組成部分，在農(nóng)村社會(huì)這一特定場域中，國家與社會(huì)圍繞著治安治理活動(dòng)相遇、互動(dòng)，形成不同的治理形態(tài)?；趪遗c社會(huì)關(guān)系視角觀察我國農(nóng)村治安治理的發(fā)展演變，一是有助于從國家治理和鄉(xiāng)村治理的宏觀視野來認(rèn)識(shí)農(nóng)村治安治理問題；二是有助于更加深刻地了解在農(nóng)村治安治理中“國家”與“社會(huì)”所扮演的角色及其互動(dòng)關(guān)系；三是有助于更加清晰地理解構(gòu)建新型社會(huì)治理體系的理論內(nèi)涵與歷史邏輯。

基于國家與社會(huì)關(guān)系視角，我們可以將農(nóng)村治安治理的形態(tài)劃分為四種模式。模式Ⅰ是“弱國家—強(qiáng)社會(huì)”模式，可稱之為自治型治理模式，即農(nóng)村治安治理主要依靠個(gè)人和社會(huì)力量，國家權(quán)力較少直接干預(yù)治安事務(wù)。模式Ⅱ是“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”模式，可稱之為管理型治理模式，即在農(nóng)村治安治理中國家權(quán)力居于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織或個(gè)人的自主性難以有效發(fā)揮。模式Ⅲ是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”模式，可稱之為協(xié)作型治理模式，即由“國家”與“社會(huì)”的強(qiáng)強(qiáng)合作實(shí)現(xiàn)有效的治安治理。模式Ⅳ是“弱國家—弱社會(huì)”模式，可稱之為松散型治理模式，這種治理模式在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中無法形成有效的治安治理，一般指處于戰(zhàn)亂等特殊時(shí)期的農(nóng)村治安形態(tài)。

三、國家與社會(huì)關(guān)系視角下我國農(nóng)村治安治理模式的變遷

治安是國家發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的基本前提，也是國家治理的基本價(jià)值取向?！爸伟病备拍畹膬?nèi)涵極為豐富，本文所使用的“治安”概念，主要側(cè)重于治理形態(tài)，即通過“治”的手段，達(dá)到“安”的狀態(tài)，即通過各種治理方式，建立并維護(hù)正常的生產(chǎn)生活秩序。我國農(nóng)業(yè)文明悠久，農(nóng)村治安治理的歷史悠久，農(nóng)村治安問題始終是國家治理的重要內(nèi)容。

（一）自治型治理模式階段

傳統(tǒng)時(shí)期，國家上層雖歷經(jīng)朝代更迭，但農(nóng)村社會(huì)卻一直相對穩(wěn)定，這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理形態(tài)以及治安治理形態(tài)也相對穩(wěn)定。美國著名學(xué)者費(fèi)正清將中國古代社會(huì)的這種現(xiàn)象概括為“兩個(gè)中國”，“一是農(nóng)村中為數(shù)極多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會(huì)，那里每個(gè)樹林掩映的村落和農(nóng)莊，始終占據(jù)原有土地，沒有變化；二是城市和市鎮(zhèn)的比較流動(dòng)的上層”。［16］在這種上層王朝不斷更迭，農(nóng)村社會(huì)相對穩(wěn)定的社會(huì)形態(tài)下，鄉(xiāng)村治理的形態(tài)相對穩(wěn)固，秦輝教授將其概括為：“國權(quán)不下縣，縣下皆自治”，［17］馬克斯·韋伯更是將傳統(tǒng)時(shí)期的農(nóng)村描述為“無官員的自治地區(qū)”。［18］在這種鄉(xiāng)村治理模式下，國家對農(nóng)村社會(huì)的介入有限，皇權(quán)“在人民實(shí)際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”。［19］國家有限介入，農(nóng)村治安治理主要依靠自治，即通過鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理，維護(hù)社會(huì)秩序，保障治安穩(wěn)定。當(dāng)然，國家有限介入，并不意味著國家對農(nóng)村社會(huì)放任自流，國家通過鄉(xiāng)里、保甲等制度安排對戶籍、徭役、賦稅等有限事務(wù)實(shí)施治理，此外，一旦農(nóng)村社會(huì)的治安問題威脅到了政權(quán)穩(wěn)定，國家權(quán)力也會(huì)介入。

傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)村治安事務(wù)主要依靠內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會(huì)的紳士階層、宗族長老或各種社會(huì)組織等。紳士階層在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治安事務(wù)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，紳士是隨著科舉制度的確立而逐漸形成的一個(gè)社會(huì)階層。馬克斯·韋伯認(rèn)為，紳士身份主要通過科舉考試獲得，“由教育，特別是考試規(guī)定的出仕資格，遠(yuǎn)比財(cái)富重要，決定著人的社會(huì)等第”，［20］張仲禮也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為中國紳士的地位不是來自地產(chǎn)，而是出自對教育的壟斷。［21］紳士憑借自身的學(xué)識(shí)與德行獲得鄉(xiāng)民的認(rèn)可，從而獲得管理鄉(xiāng)村治安事務(wù)的權(quán)威，成為鄉(xiāng)村治安穩(wěn)定的基石。除紳士階層外，宗族長老也是傳統(tǒng)時(shí)期鄉(xiāng)村治安事務(wù)的重要治理主體。聚族而居是中國傳統(tǒng)村落的主要居住形態(tài)，在這樣類型的村落社會(huì)中，宗族長老憑借血緣關(guān)系獲得權(quán)威認(rèn)同，成為農(nóng)村治安事務(wù)的管理者。此外，在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)中，人們自發(fā)組織的各種社會(huì)組織也承擔(dān)著一些治安治理的功能，例如，我國長江中上游地區(qū)普遍存在的哥老會(huì)以及各種地方團(tuán)練組織等。

傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)秩序主要依靠“禮治”，費(fèi)孝通先生將其概括為“禮治秩序”，是一種“無訟”的社會(huì)?！岸Y”是整個(gè)社會(huì)認(rèn)可的價(jià)值觀念，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，可具體表現(xiàn)為各種族規(guī)家訓(xùn)、鄉(xiāng)規(guī)民約等，也可以表現(xiàn)為人們共同認(rèn)可的道德觀念。傳統(tǒng)時(shí)期的農(nóng)村治安治理也主要依靠“禮治”，村落內(nèi)部的生產(chǎn)生活秩序依靠“禮”來維系，治安事務(wù)一般都在村落內(nèi)部解決，不會(huì)上升為訟事，“打官司也成了一種可羞之事，表示教化不夠”。［22］諸如偷盜、產(chǎn)權(quán)糾紛、打架斗毆等治安事務(wù)主要是由宗族長老、紳士或各種會(huì)社組織在村落內(nèi)部解決，國家權(quán)力組織一般不會(huì)直接介入這些事務(wù)，甚至連一些宗族間的械斗，縣衙也不會(huì)介入，仍由宗族長老自主解決。傳統(tǒng)時(shí)期的村落社會(huì)也會(huì)面臨來自外部的治安威脅，主要是土匪、強(qiáng)盜等，面對這些威脅，鄉(xiāng)紳、宗族長老會(huì)組織民眾修建防御設(shè)施，成立防衛(wèi)組織。

傳統(tǒng)時(shí)期，國家治理能力有限，國家權(quán)力較少干涉鄉(xiāng)村事務(wù)，農(nóng)村治安事務(wù)主要依靠社會(huì)內(nèi)生性權(quán)威自我治理，是一種自治型治理模式。這一時(shí)期，農(nóng)村治安治理的目標(biāo)取向主要包括兩個(gè)方面：一是維持鄉(xiāng)村社會(huì)基本秩序，維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定；二是為國家提供穩(wěn)定的稅收與勞役。

（二）管理型治理模式階段

1949年，中華人民共和國成立，基層黨政組織逐步建立，國家權(quán)力深入鄉(xiāng)土社會(huì)。在農(nóng)村治安領(lǐng)域，新生的人民政權(quán)面臨的首要任務(wù)是鎮(zhèn)壓反革命，保衛(wèi)革命勝利果實(shí)。1949年召開的第一次全國公安會(huì)議明確指出，“在農(nóng)村，中心工作是結(jié)合軍隊(duì)、結(jié)合群眾，限期肅清土匪”。［23］在中共中央、政務(wù)院的統(tǒng)一指導(dǎo)下，基層黨政組織在農(nóng)村社會(huì)廣泛開展了清匪反霸運(yùn)動(dòng)，一大批隱藏在人民群眾中的“地、富、反、壞、右”分子遭到鎮(zhèn)壓。這場由國家權(quán)力組織實(shí)施的鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)極大地打擊了隱藏在農(nóng)村社會(huì)的反革命勢力，鞏固了人民政權(quán)，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的政治安全。正如毛澤東所說：“不殺匪首和慣匪，則匪剿不凈，且越剿越多。不殺惡霸，則農(nóng)會(huì)不能組成，農(nóng)民不敢分田。不殺重要的特務(wù)，則破壞、暗殺層出不窮?？傊?，對匪首、惡霸、特務(wù)（重要的）必須采取堅(jiān)決鎮(zhèn)壓的政策，群眾才能翻身，人民政權(quán)才能鞏固?！保?4］

隨著鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)的深入開展，農(nóng)村社會(huì)秩序基本恢復(fù)，土地改革運(yùn)動(dòng)興起。在土地改革運(yùn)動(dòng)中，反革命分子得到了進(jìn)一步改造，與此同時(shí)，農(nóng)民獲得了基本的生產(chǎn)資料，基層政權(quán)更加鞏固。20世紀(jì)50年代后期，人民公社運(yùn)動(dòng)興起，人民公社體制逐步建立，農(nóng)村治安治理的重心逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)。1955年召開的第七次全國公安會(huì)議明確的三項(xiàng)中心任務(wù)中，排在前兩位的分別是“大力加強(qiáng)保衛(wèi)農(nóng)業(yè)合作化的工作”［25］以及“繼續(xù)加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的保衛(wèi)工作”。［26］在人民公社體制下，國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)實(shí)施全面管理，農(nóng)村生產(chǎn)生活具有組織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化等特征。這一時(shí)期，農(nóng)村治安治理的主要目標(biāo)是維護(hù)生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)小隊(duì)日常的生產(chǎn)生活秩序。在生產(chǎn)隊(duì)的組織管理體系中，設(shè)有治安調(diào)解委員一職，專門負(fù)責(zé)生產(chǎn)隊(duì)治安事務(wù)管理，人民公社時(shí)期的農(nóng)村治安管理形態(tài)可概括為“派出所+農(nóng)村治安委員”模式。

1966年，“文化大革命”爆發(fā)，農(nóng)村基層政權(quán)組織受到?jīng)_擊，農(nóng)村社會(huì)失序，農(nóng)村治安形勢嚴(yán)峻，農(nóng)村治安管理體系遭到嚴(yán)重破壞。

1949年至1978年，我國農(nóng)村治安治理模式表現(xiàn)為管理型治理模式，具體而言，國家權(quán)力在農(nóng)村治安治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，國家對農(nóng)村治安事務(wù)實(shí)施全面管理。當(dāng)然，這一時(shí)期，社會(huì)力量也是農(nóng)村社會(huì)治安治理的重要主體，例如，在四類分子改造過程中形成的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，就是依靠人民群眾的廣泛參與。但總體而言，這一時(shí)期社會(huì)力量參與農(nóng)村治安治理主要是在國家權(quán)力的廣泛動(dòng)員之下進(jìn)行的，社會(huì)力量的自我組織能力相對較弱，自主性參與較少。管理型治安治理模式的形成具有鮮明的時(shí)代背景。中華人民共和國成立之初，農(nóng)村社會(huì)面臨兩大主要任務(wù)，一是建立基層政權(quán)，恢復(fù)社會(huì)秩序；二是進(jìn)行土地改革，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。兩大歷史任務(wù)都需要穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)，因此，這一時(shí)期的農(nóng)村治安治理任務(wù)艱巨。在這種背景下，農(nóng)村治安治理與同一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理均是以國家主導(dǎo)的治理模式。在這種治理模式下，農(nóng)村社會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定與生產(chǎn)發(fā)展的目標(biāo)。1949年至1978年這一時(shí)期的農(nóng)村治安治理雖然歷經(jīng)波折，但成果顯著，為后來的治安治理積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）管理型治理模式向協(xié)作型治理模式轉(zhuǎn)變與探索階段

“文化大革命"結(jié)束后，農(nóng)村社會(huì)亟需恢復(fù)秩序，鄉(xiāng)村治理體系與農(nóng)村治安治理體系亟需恢復(fù)重建。1978年，公安部在北京召開第十七次全國公安會(huì)議，會(huì)議明確指出要“打擊現(xiàn)行反革命破壞活動(dòng)，整頓社會(huì)治安秩序；努力恢復(fù)和加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，向公安科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化進(jìn)軍”，［27］此次會(huì)議標(biāo)志著我國農(nóng)村治安治理體系恢復(fù)重建的開始。

黨的十一屆三中全會(huì)之后，我國農(nóng)村社會(huì)形態(tài)以及鄉(xiāng)村治理體系均發(fā)生了重大變化。20世紀(jì)80年代，我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)歷了一系列重大變革，人民公社體制逐漸解體。1980年，廣西壯族自治區(qū)宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民率先成立了基層群眾性自治組織——“村委會(huì)”，“鄉(xiāng)政村治”的治理格局逐漸形成?！班l(xiāng)政村治”的核心在于堅(jiān)持國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國家與社會(huì)的分權(quán)原則。［28］在“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)不再“包管一切”，農(nóng)村社會(huì)以行政村為治理單元實(shí)施自治，村委會(huì)成為基層群眾自治性組織。在“鄉(xiāng)政村治”治理格局中，農(nóng)村治安治理也面臨國家與社會(huì)分權(quán)的問題，亟需調(diào)整與改進(jìn)。與此同時(shí)，隨著改革開放的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)村利益矛盾趨向復(fù)雜化、多元化，農(nóng)村治安治理面臨的形勢與任務(wù)也隨之發(fā)生重大變化，農(nóng)村治安治理體系必須積極適應(yīng)并迅速調(diào)整。在這一時(shí)代背景下，強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)共同參與、注重多部門協(xié)調(diào)配合的社會(huì)治安綜合治理應(yīng)運(yùn)而生。

1982年1月13日，中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)政法工作的指示》，對當(dāng)時(shí)的治安形勢做了全面的評價(jià)：“城鄉(xiāng)治安正在逐漸好轉(zhuǎn)。但是，治安問題還很多，情況還相當(dāng)嚴(yán)重，總的說還沒有根本好轉(zhuǎn)?！保?9］同時(shí)指出：“爭取治安情況的根本好轉(zhuǎn)，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全黨動(dòng)手，認(rèn)真落實(shí)‘綜合治理’的方針”。［30］1986年2月，全國政法工作會(huì)議明確提出，社會(huì)治安綜合治理是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”，根本的方法是走群眾路線，要依靠全黨全社會(huì)，要利用各種方法，要長期堅(jiān)持，至此，社會(huì)治安綜合治理“打防并舉、標(biāo)本兼治、重在治本”的思想基本形成。1991年2月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，指出：“必須進(jìn)一步在全國范圍大力加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理工作”，［31］中央成立社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，地方政府要建立健全社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

為了順應(yīng)農(nóng)村治安治理的現(xiàn)實(shí)需求，適應(yīng)公安改革發(fā)展的總體趨勢，農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理體系逐步建立。公安部于1991年印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十五屆三中全會(huì)精神，加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村公安工作的若干意見》，指出要加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，確保農(nóng)村改革順利進(jìn)行。1994年6月，中央召開全國農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理工作會(huì)議，部署在全國開展一場集中整治農(nóng)村治安的斗爭，會(huì)議提出“以‘嚴(yán)打’開路，以‘治亂’為突破口，通過對治安不好的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村突出問題的重點(diǎn)整治”，推動(dòng)社會(huì)治安綜合治理各項(xiàng)舉措的落實(shí)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)長期穩(wěn)定。［32］1996年，中央召開全國深入持久開展嚴(yán)打暨加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理基層基礎(chǔ)工作會(huì)議。1997年9月，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)召開全國基層安全創(chuàng)建活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)。隨著社會(huì)治安綜合治理的深入開展，特別是專門針對農(nóng)村治安薄弱地區(qū)的嚴(yán)打工作，農(nóng)村治安形勢明顯好轉(zhuǎn)，群眾安全感大幅提高。此外，農(nóng)村治安治理的體制機(jī)制也逐步完善，群眾性治安組織逐步建立并發(fā)展，如農(nóng)村治安保衛(wèi)委員會(huì)、農(nóng)村治安巡防組織、農(nóng)村人民調(diào)解委員會(huì)等。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村社會(huì)形態(tài)發(fā)生深刻變化，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、治理?xiàng)l件、社會(huì)結(jié)構(gòu)等均處于轉(zhuǎn)型發(fā)展之中，這種全方位、深層次的轉(zhuǎn)型使農(nóng)村社會(huì)的治安矛盾進(jìn)一步復(fù)雜化，農(nóng)村治安治理面臨新的問題與挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，隨著農(nóng)民工群體不斷壯大，農(nóng)民工成為城市治安治理與農(nóng)村治安治理共同關(guān)注的重點(diǎn)群體。此外，農(nóng)村老齡化、空心化問題逐漸凸顯，農(nóng)村社會(huì)治安治理也面臨“空心化”問題，警力資源配置難以有效實(shí)現(xiàn)，群防群治難以有效實(shí)施。面對農(nóng)村社會(huì)的新變化，農(nóng)村治安治理體系積極應(yīng)變，社會(huì)治安綜合治理體系的內(nèi)涵不斷變化，社會(huì)治安防控體系建設(shè)不斷加快。2017年10月，黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村社會(huì)將面臨新的發(fā)展機(jī)遇，農(nóng)村治安治理也將面臨新一輪的改革與發(fā)展。在2019年5月7日召開的全國公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好，充分發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾、依靠群眾，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國農(nóng)村治安治理經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段：一是管理型治理模式向協(xié)作型治理模式轉(zhuǎn)變階段，其實(shí)踐主題是構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系。兩個(gè)階段的目標(biāo)導(dǎo)向是一致的，均是在“強(qiáng)國家”的基礎(chǔ)之上，引導(dǎo)農(nóng)村治安治理朝著“強(qiáng)社會(huì)”的方向發(fā)展，鼓勵(lì)人民群眾、社會(huì)組織等“社會(huì)力量”參與治安治理。

四、農(nóng)村治安治理模式演變的歷史邏輯與經(jīng)驗(yàn)思考

基于國家社會(huì)視角，我國農(nóng)村社會(huì)治安治理大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段，即自治型治理模式階段、管理型治理模式階段以及管理型治理模式向協(xié)作型治理模式轉(zhuǎn)變與探索階段。協(xié)作型治安治理模式是以“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”為治理基礎(chǔ)，以國家與社會(huì)的協(xié)作共治為基本形態(tài)，通過充分調(diào)動(dòng)基層社會(huì)治理資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的治安穩(wěn)定。從我國農(nóng)村治安治理模式的演變中，我們可以得到三個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)：一是農(nóng)村治安治理的發(fā)展演變與我國農(nóng)村社會(huì)改革以及鄉(xiāng)村治理改革的進(jìn)程高度一致，農(nóng)村治安治理只有積極適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)形態(tài)以及治理形態(tài)的新變化，才能實(shí)現(xiàn)有效治理；二是我國農(nóng)村社會(huì)具有豐富的社會(huì)治理資源，新時(shí)代推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，要深挖中國經(jīng)驗(yàn)、深耕鄉(xiāng)土社會(huì)；三是農(nóng)村治安治理將逐漸走向協(xié)作型治理模式，通過構(gòu)建新型社會(huì)治理體系，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的雙向互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治安治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

2019年召開的全國公安工作會(huì)議為新時(shí)代公安改革發(fā)展指明了方向，在農(nóng)村治安領(lǐng)域，推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期改革發(fā)展的基本路徑與目標(biāo)指向?；趪遗c社會(huì)關(guān)系視角，從我國農(nóng)村治安治理發(fā)展演變的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，“社會(huì)力量”在我國農(nóng)村治安治理實(shí)踐中始終扮演著重要角色。農(nóng)村治安治理的歷史經(jīng)驗(yàn)可為當(dāng)前推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐提供以下三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)村治安基礎(chǔ)。構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系，不僅意味著要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與農(nóng)村治安治理，還意味著現(xiàn)代化的國家權(quán)力對農(nóng)村社會(huì)實(shí)施更加有效的治安治理。新型基層社會(huì)治理體系的本質(zhì)屬性是“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會(huì)”的治理體系，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，通過國家與社會(huì)的共同參與、共同治理，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的治安穩(wěn)定。公安機(jī)關(guān)是農(nóng)村治安治理的重要主體，代表國家權(quán)力依法維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安穩(wěn)定。在構(gòu)建新型基層社會(huì)治理體系中，公安機(jī)關(guān)要不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村警務(wù)現(xiàn)代化。首先要優(yōu)化警力配置。公安機(jī)關(guān)要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，科學(xué)劃分警務(wù)區(qū)，“警務(wù)區(qū)劃分過大，警力難以顧及，控制力減弱，工作流于形式；警務(wù)區(qū)劃分過小，導(dǎo)致警力浪費(fèi)”，［33］在此基礎(chǔ)之上，有序推進(jìn)“一村一警”工作，讓民警真正下到基層。其次要提升基層民警素質(zhì)。公安機(jī)關(guān)要不斷提高基層民警的專職化程度，加大基層民警培訓(xùn)力度，提高基層民警的業(yè)務(wù)水平。要建立健全獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)提高基層民警待遇，在干部選拔任用中，加大對基層民警的傾斜力度，讓基層民警“下得去”，也能“上得來”。最后要提升警用裝備水平。公安機(jī)關(guān)要根據(jù)農(nóng)村治安治理的實(shí)際需求，加快農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)，推進(jìn)“雪亮工程”建設(shè)，科學(xué)引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新手段。

二是加快培育農(nóng)村社會(huì)治安組織，打造農(nóng)村治安治理共同體。我國農(nóng)村人口基數(shù)大，居住分散，流動(dòng)性強(qiáng)，農(nóng)村治安治理難度較大，如果僅僅依靠國家力量很難實(shí)現(xiàn)有效治理，必須構(gòu)建多主體參與的治理格局，“打造人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社會(huì)治理共同體”。農(nóng)村社會(huì)治安治理共同體應(yīng)包含三類主體：一是代表國家權(quán)力的基層黨政組織；二是包括村民自治組織在內(nèi)的各類社會(huì)組織；三是人民群眾。從我國農(nóng)村實(shí)際情況來看，農(nóng)民自冶組織能力相對較弱，農(nóng)村社會(huì)組織的種類和數(shù)量較少。公安機(jī)關(guān)和基層政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村治安類社會(huì)組織的培育，在組織建設(shè)、制度建設(shè)、骨干培訓(xùn)等方面予以支持，讓社會(huì)組織能夠真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。公安機(jī)關(guān)要協(xié)調(diào)各治理主體成立聯(lián)合組織，形成領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，建立溝通合作機(jī)制。

三是鼓勵(lì)地方先行先試，探索農(nóng)村治安治理新模式。從我國農(nóng)村治安治理的發(fā)展歷程來看，改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村社會(huì)的差異性不斷增強(qiáng)，這種差異性主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村與經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村之間；其次是地理位置差異，具體表現(xiàn)在不同區(qū)域的農(nóng)村之間差異以及城市周邊農(nóng)村與偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村之間的差異等；最后是治理?xiàng)l件差異，例如具有宗族背景的農(nóng)村與具有移民背景的農(nóng)村或具有少數(shù)民族背景的農(nóng)村等。農(nóng)村社會(huì)的差異性決定了農(nóng)村治安治理的差異性。推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新，要鼓勵(lì)地方根據(jù)實(shí)際先行先試，積極探索有效的治理模式。在地方先行先試的過程中，要堅(jiān)持國家與社會(huì)的雙向互動(dòng)，積極探索社會(huì)力量參與農(nóng)村治安治理的路徑與機(jī)制，公安機(jī)關(guān)及各級黨政組織既要做好保障工作，又要做好地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉總結(jié)與推廣工作。通過地方先行先試，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新，構(gòu)建協(xié)作型治安治理新模式。