劉愛嬌

黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定。這次會議要求不斷強化司法權力運行機制和司法管理機制，有利于提高司法公信力、體現(xiàn)社會的公平正義，同時也彰顯出國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進程。目前，公安機關承擔兩種重要的職能，即刑事司法和行政執(zhí)法職能。進一步強化執(zhí)法權力運行機制不僅體現(xiàn)出司法體制改革的客觀要求，同時有利于提高社會公平正義，增強司法機關的公信力。習近平總書記認為權力是一把雙刃劍，權力在法治的基礎上運行可以給百姓帶來很多福利；如果在法律之外行使，就會給人民群眾帶來一定的威脅。2015年2月，中央審議通過的《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》要求全面建設與中國特色社會主義法治體系相符的執(zhí)法權力運行機制以及現(xiàn)代警務運行機制，同時不斷強化國家治理能力現(xiàn)代化以及體系建設，對公安執(zhí)法權力的運行有了更嚴格的要求，促進了公安改革的深化。2016年，全國公安法制工作要點的第一條就是進一步深化執(zhí)法權力運行機制改革?？梢钥闯?，公安執(zhí)法權力運行機制改革工作已成為當前公安工作的重要內容。

一、公安執(zhí)法權力運行機制改革的必要性

公安機關的性質和職權主要體現(xiàn)在公安執(zhí)法權力上。公安執(zhí)法權力是公安機關行使職權和履行責任的法定權力，也是公安機關完成黨和政府交給的任務所必須具備的手段和措施。公安機關執(zhí)法權力的行使直接關系到法律的嚴肅性、權威性，關系到國家和人民的利益，關系到黨和政府的形象和聲譽，關系到公安工作發(fā)展和公安隊伍建設。

（一）法治公安建設目標的實現(xiàn)必須依靠執(zhí)法權力的有效運行

目前，面對前所未有的復雜執(zhí)法環(huán)境，確保有效行使公安執(zhí)法權力和提升公安執(zhí)法公信力是公安機關面臨的重大壓力和挑戰(zhàn)。為此，公安機關主要根據(jù)兩個問題進行了深入改革，一個是可能阻礙執(zhí)法權力有效運行的環(huán)節(jié)，一個是在執(zhí)法方面群眾反映強烈的問題。公安機關因此提出了一系列改革措施，主要體現(xiàn)在完善執(zhí)法辦案制度、人權保障制度、執(zhí)法責任制、執(zhí)法司法銜接機制等四個方面。公安機關改革的根本宗旨是讓公安執(zhí)法權力能夠不偏離法治軌道，其目的是連接執(zhí)法方案的各個環(huán)節(jié)，讓各個環(huán)節(jié)都有“高壓線”和“隔離墻”，最終實現(xiàn)法治公安的建設目標。

（二）從嚴治警目標的實現(xiàn)需要依靠執(zhí)法權力的有效運行

人民警察作為武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量，擁有面廣量大的執(zhí)法權和管理權，特別是擁有強制限制人身自由的權力，合法、正當?shù)匦惺梗芫S護國家安全、社會穩(wěn)定，保障人民合法權益不受侵害；反之，則會嚴重影響國家安全、社會穩(wěn)定，嚴重損害公民合法權益。①王海仁：《完善公安執(zhí)法權力運行機制的若干思考》，《浙江警察學院學報》2015年第5期。公安機關必須將公安民警手中掌握的權力關進制度的籠子里，讓權力按照規(guī)則、按照程序運行，使民警手中的權力與責任相當、相適應，防止民警利用手中權力不作為、慢作為、亂作為，防止民警觸碰瀆職、濫用職權等違法違紀違禁的底線，從而更好地實現(xiàn)從嚴治警目標。

（三）執(zhí)法權力的依法行使是促進社會公平正義的有效保證

公平正義是人民群眾最急切的期盼，公安機關手握刑事執(zhí)法權和治安行政管理權，是實現(xiàn)、維護和保障社會公平正義的前沿防線和重要關口，必須要做到權由法定、權依法使。公平正義的基本要求就是要依法解決問題和矛盾，真正做到依法管理和履職。要依法處理社會矛盾和維護社會穩(wěn)定，著力提升執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，擔當起社會公平正義的維護者、實踐者、促進者和推動者的職責，創(chuàng)造公正、公平、公開的法治環(huán)境，使人民群眾能夠真正融入到辦理案件和執(zhí)法活動的每一個環(huán)節(jié)，讓他們能夠體會到社會的公平公正。

二、當前公安執(zhí)法權力運行過程中存在的問題

這幾年，各級公安機關都制定了一系列的規(guī)章制度，加強執(zhí)法規(guī)范化建設，民警的業(yè)務素質、執(zhí)法水平有了較大幅度提高，但少數(shù)單位和民警在行使執(zhí)法權過程中仍然存在一些不容忽視的突出問題。

（一）履職不到位

一是少數(shù)公安機關和民警對群眾報警不出警或不及時出警處置，不依法及時受理群眾報案，行政案件該受理不受理，刑事案件該立案不立案，不破不立、破了也不立的情況大量存在。二是調查取證不及時、不規(guī)范。如在辦理傷害案件中，辦案程序明確規(guī)定在沒有確定傷勢的情況下，先以行政案件受案調查。但少數(shù)辦案人員卻不調查取證，更多的是以調解等方式結案。一旦案件無法調解，要進入訴訟程序，才去現(xiàn)場勘查和調查取證，而此時很多證據(jù)已經滅失、無法彌補。

（二）處罰權力濫用

一是行政裁量權濫用。在辦理行政（治安）等案件時，處罰裁量過程中存在很大的隨意性。雖然各地都有自己的處罰裁量標準，但執(zhí)行效果均不理想，同類案件違法情節(jié)差不多，處罰結果卻各不相近。二是選擇性執(zhí)法。執(zhí)法看對象，對領導、親朋好友和普通老百姓，缺乏一視同仁的態(tài)度。三是處罰隨意。針對一些交通違法、吸毒、賣淫嫖娼、賭博等能構成刑事責任的案件當作行政案件處理，卻不追究刑事責任。

（三）執(zhí)法權力運行體制不夠健全

一是行政體制存在弊端。公安部門需要輔助當?shù)卣S護一方治安，其人、財、物資源都要服從當?shù)卣罢w安排”或者“統(tǒng)一安排”，公安機關行政權利的行使也受制于當?shù)卣６侨狈Κ毩⒌膱?zhí)法環(huán)境。很多情況下,公安機關包括各級公安派出所的執(zhí)法權被地方黨委、政府所用，特別是有的基層負責同志往往不顧公安派出所國家執(zhí)法機構的性質,而把它作為推進行政工作的工具，隨心所欲地指派民警去從事公安機關職責范圍以外的事情，警察的很多時間都在從事非警務活動。①李暢：《關于警察行政權運行的法律思考》，湖南師范大學2008年碩士學位論文。

（四）執(zhí)法監(jiān)督運行乏力

近年來，不少公安機關都建立了法制部門牽頭、職能部門分工負責的執(zhí)法監(jiān)督管理體系，但實際效果往往差強人意，執(zhí)法監(jiān)督管理“碎片化”現(xiàn)象尤為突出。一些業(yè)務部門主觀上還是認為執(zhí)法監(jiān)督管理是法制部門的事，未有效履行本部門在執(zhí)法監(jiān)督管理中應承擔的職責；還有些部門雖然能根據(jù)分工主動履行執(zhí)法監(jiān)督管理職責，但協(xié)同效應非常有限。如執(zhí)法過錯認定處理中，法制部門承擔執(zhí)法過錯責任認定職責，但不負責執(zhí)法過錯人員處理；紀檢監(jiān)察部門承擔違法違紀人員處理職責，但不負責執(zhí)法過錯責任認定②蔣明珠：《加強和改進公安執(zhí)法監(jiān)督探析》，《公安研究》2011年第3期。。一方面，從內部來看，目前大部分公安機關考核的重點在打擊破案等指標數(shù)據(jù)上；從外部來看，不少黨委政府仍將立案數(shù)、萬人發(fā)案率等作為衡量一方平安的主要依據(jù)。另一方面，監(jiān)督方式與形勢發(fā)展不適應，不敢“揭丑亮短”。隨著新刑事訴訟法、行政訴訟法等一批新法新規(guī)出臺，公安機關執(zhí)法辦案面臨的約束越來越多。在新形勢、新要求面前，公安機關的傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督管理模式已無法適應更加嚴格的檢察監(jiān)督和審判監(jiān)督。

三、產生問題的原因分析

上述問題的產生，是當前社會諸多消極因素在民警執(zhí)法中綜合作用的結果，既有公安機關和民警主觀思想方面的原因，也有客觀體制方面的原因。

（一）從民警自身執(zhí)法素質上分析

一是社會上不良風氣的影響。社會上盛行說情風，不僅普通辦事上有說情的，在辦理交通違法、吸毒、賣淫嫖娼、賭博等行政處罰案件甚至刑事案件上也有不少說情的。有些民警在欲望、美色、金錢考驗面前，思想品質下滑，經受不住誘惑，在僥幸心理的作祟下貪圖一時享樂，卻違背了自己從警的初衷。二是一些公安民警自身業(yè)務素質不行，主動學習不多、接受培訓不夠，該掌握的法律知識未掌握，該具備的執(zhí)法意識不具備，憑習慣辦事、憑情緒辦案等情況時有發(fā)生，不會辦案、不會取證，不會做群眾工作，較低的執(zhí)法能力與較高的執(zhí)法要求之間的矛盾較為突出。

（二）從執(zhí)法權力運行體制上分析

一是公安機關職權過多。在我國政法體制中，公安機關是一個十分特殊的部門，既是負責社會治安管理的行政機關，又是承擔刑事犯罪偵查的刑事執(zhí)法機關。法律賦予公安機關的職責和權力涉及面較廣，工作任務也相應過多。公安民警往往都扮演著“多面手”的角色，除了偵破各類刑事案件，治安案件，調解各類糾紛，還要完成上級交辦的任務，應對公眾的訴求。超負荷的工作強度和無規(guī)律的生活節(jié)奏，使得廣大民警體力嚴重透支，很難能夠高質、高效地同時完成各種工作任務，選擇執(zhí)法、不作為等問題也隨之發(fā)生。二是執(zhí)法自主權力過大。在行政執(zhí)法方面，法律對原則性、框架性的規(guī)定較多，對操作細則和具體實施過程約束較少，特別是在處罰裁量方面較為寬松，極易導致“權力尋租”、“權力私有化”的發(fā)生；在刑事司法方面，法律確立了公安偵查、檢察院審查起訴、法院審理判決，三機關共同完成懲治犯罪的任務的司法體制。在具體的操作過程中，公安機關在偵查時難以受到合理的約束。

（三）從執(zhí)法監(jiān)督機制方面分析

一是內部審核把關不嚴。有時為了追求破案率、打擊處理數(shù)量等業(yè)務指標的完成，忽視了對執(zhí)法規(guī)范化的建設和監(jiān)督，從而出現(xiàn)程序違法、濫用強制措施、降格處理等問題。同時，層層審批、層層把關的執(zhí)法審核制度也往往因工作量大而流于形式。二是內部監(jiān)督機制落實不到位。公安機關出臺的執(zhí)法監(jiān)督制度在很大程度上落實不到位，監(jiān)督工作往往流于形式，浮于表面。紀委和督察等部門，很少主動實施監(jiān)督職能，并且對于事前和事中監(jiān)督都很少，大多集中在事后監(jiān)督上。三是外部監(jiān)督乏力。在日常執(zhí)法活動方面，特別是公安機關執(zhí)法辦案過程，媒體、社會、公眾監(jiān)督力量對公安工作很難細致了解，監(jiān)督普遍要靠公安機關主動邀請或者當事人投訴舉報，外部監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

四、改進公安執(zhí)法權力運行機制的思考

執(zhí)法權力運行機制指的是執(zhí)法系統(tǒng)內在的結構組成，要素之間存在的聯(lián)系，運作的方式以及相互之間產生作用的運行系統(tǒng)。要完善公安執(zhí)法權力運行機制，就要管住與權力緊密相連的“人、案、物”等基本要素，重點在權力約束、管理、監(jiān)督等方面下功夫。

（一）提升權力主體素質

作為執(zhí)法權力的行使者，公安民警要有法治理念，要真正做到堅守法治、崇尚法治和信仰法治。公安機關要緊密結合公安機關擔負的職責任務和執(zhí)法實際，堅持法治培訓與警示教育相結合，堅持典型引導與實踐養(yǎng)成相促進，堅持文化熏陶與能力提升相融合，讓民警法治理念入腦、法治精神在心，保障民警嚴格依法履行執(zhí)法權力。同時，應該抵制住各種誘惑，樹立正確的人生觀、價值觀。針對執(zhí)法辦案實際，強化教育訓練，對一線執(zhí)法民警現(xiàn)場處置、調查取證、規(guī)范使用辦案區(qū)等重點環(huán)節(jié)及反恐維穩(wěn)處突、輿論引導、武器警械等重點課題進行實戰(zhàn)練兵培訓，全面提高民警執(zhí)法實戰(zhàn)能力，確保民警正確規(guī)范行使執(zhí)法權力。對于犯罪嫌疑人、違法行為人、被害人以及行政管理相對人的訴訟權利和其他的合法權利要予以尊重。公安機關應該注重保護人權，依法打擊犯罪行為，維護社會的安定和諧，樹立人權并重的思想觀念。

（二）完善權力制約制度

要更好地約束權力運行，最有效的方法就是用制度管權。深入結合公安改革，對于比較容易出現(xiàn)執(zhí)法不公和執(zhí)法不嚴的重要環(huán)節(jié)應該完善權力運行機制，將監(jiān)督落到實處，盡可能避免個人尋租以及權力出軌的現(xiàn)象。配置內容時，遵循權力制衡的基本原則，避免出現(xiàn)權力過于集中的現(xiàn)象。對于不協(xié)調的條款要加以修改，真正做到權力制衡。在運行程序上，按照量化要求，細化事關人財物、執(zhí)法處罰、行政審批許可等事項的民主決策程序，進一步規(guī)范自由裁量權，讓權力在制度的制約下規(guī)范運行。同時采用分解權力、明確責任主體、注重集體研究、深化警務公開、推行視頻監(jiān)督、加強紀檢監(jiān)督、實行輪崗交流、加強績效考核等多種制約措施，確保執(zhí)法權力的正確行使。

（三）加強執(zhí)法過程管理

科學有效的執(zhí)法管理不僅能夠讓執(zhí)法質量得到有效的提高，也能保障權力規(guī)范化運行。要積極構建執(zhí)法辦案、案件管理和物證管理“三位一體”工作機制，對警情、案件、物證、涉案人員、涉案財物等實行嚴格監(jiān)管，加強從接處警到案件最終處理過程與結果的管理，實現(xiàn)對執(zhí)法權力的全方位管控。事前把好警情初查關，實時審核報案筆錄，督促指導民警及時核查案件線索、收集固定證據(jù)材料。事中把好過程監(jiān)督關，及時糾正執(zhí)法錯誤，跟蹤指導疑難復雜案件辦理，自動預警辦案期限。事后把好案件出口關，法制部門按照“書面審”和“事實審”相結合方式，嚴格審查審核證據(jù)，統(tǒng)一對接移送檢察機關，全面提升刑事案件辦理質量，防止冤假錯案。

（四）加大執(zhí)法監(jiān)督力度

確保權力不偏離正確的軌道，需要一個強有力的權力監(jiān)督機制。一是權力公開。除了涉及國家秘密，向社會公開的權力要達到能公開的最大限度，并堅持公開的經常化。二是接受來自外部的監(jiān)督。讓社會各界都能看到權力運行的整個過程，接受社會各界的監(jiān)督，通過外部力量達到加強權力監(jiān)控的目的。聘請執(zhí)法監(jiān)督員，建立覆蓋全轄區(qū)的形象監(jiān)督員隊伍，定期召開警風警紀監(jiān)督員座談會，邀請當?shù)厝舜蟆⑹姓f(xié)、新聞媒體視察交管工作，聽取對公安執(zhí)法工作的評議。三是從強化內部監(jiān)督入手。首先要對公安監(jiān)督職能作進一步細化，特別要把公安內部人事和公安執(zhí)法這兩個反映強烈的熱點問題納入監(jiān)督的重點；要把對執(zhí)法活動的監(jiān)督放在首要位置，讓公安監(jiān)督的觸角延伸到執(zhí)法活動的每一個環(huán)節(jié)，用嚴格的監(jiān)督使每一個執(zhí)法者始終保持清醒的頭腦；要不斷加大力度，把監(jiān)督重點放在最容易引發(fā)問題的時段，強化事中監(jiān)督，實現(xiàn)對公安執(zhí)法權力運行全方位、全過程的監(jiān)督。

（五）建立良好的培訓機制

要緊緊圍繞公安機關打擊、防范、執(zhí)法、管理、服務等職能，針對不同警種、不同崗位、不同時期社會治安形勢和隊伍狀況，突破陳舊模式，采取不同的培訓內容和授課方式。一是要建立專業(yè)型培訓機制。各級公安機關要舍得投入，在引進人才的同時，也要組織一部分具有實踐知識的業(yè)務骨干到正規(guī)院校脫產學習，接受更加系統(tǒng)、全面的培訓。二是要建立需求型培訓機制。結合警種條線實際，以基層領導和業(yè)務骨干為重點，認真開展調研，通過組織民警座談等形式，切實摸清民警培訓所需所求以及薄弱環(huán)節(jié)，既要摸清共性問題，又要找準個性問題，按照不同層次、不同專業(yè)以及民警的年齡、知識、崗位不同而突出培訓重點。三是要構建平臺型的培訓機制。建立警示教育平臺，開展廉潔從警教育，建立內部曝光臺，不斷提高民警拒腐防變的素質；構建形勢教育平臺，給民警及時傳達國家的政策和方針，使民警能夠意識到自己所從事的公安工作在面臨挑戰(zhàn)的同時也充滿著機遇，使民警能夠承擔國家賦予的重要使命等等；建立案例討論平臺，每周在公安信息網上開展典型案例討論分析，并通過警務綜合信息系統(tǒng)傳輸討論結果，強化民警的法律素質；建立典型引路平臺，廣泛征求民警的意見，大力推廣民警的成功做法、先進經驗，讓民警學有標桿、有榜樣；建立專題講座平臺，通過可視電話系統(tǒng)，收聽收看電視專題講座，并可適時進行溫故。

隨著群眾法律意識的增強，社會對公安機關的執(zhí)法規(guī)范化要求進一步提高，在執(zhí)法辦案中對證據(jù)的收集也提出了更高的要求。為此，公安機關不斷改革健全執(zhí)法權力運行體制，是符合時代要求和現(xiàn)實需要的，也順應了公安機關全力維護社會穩(wěn)定、維護人民群眾利益的根本要求。