（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

2016年12月25日，第十二屆全國人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》中，首次對(duì)留置措施在制度上予以明確，并為試點(diǎn)區(qū)域采取留置措施提供了規(guī)范依據(jù)。在上述試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告正式提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置措施替代雙規(guī)措施?！睋?jù)此確立了留置措施合法構(gòu)建的起因，推動(dòng)了留置措施的法治化進(jìn)程。2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，留置措施的適用隨即在全國推廣開來。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議正式通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），正式確立了留置措施的法律地位，并對(duì)留置措施的適用主體、留置對(duì)象、留置審批和期限等作出了具體規(guī)定。留置作為創(chuàng)新型的監(jiān)察措施，對(duì)保障紀(jì)委監(jiān)委案件的順利辦理和法法銜接的順暢實(shí)施起著十分重要的作用。雖然自監(jiān)察體制改革以來，留置措施受到了諸多關(guān)注，并引發(fā)了理論界從學(xué)術(shù)層面的探討，但是留置措施的諸多問題仍須回歸到實(shí)踐層面，并結(jié)合實(shí)踐運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)進(jìn)行更好地考察，才能針對(duì)留置運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)而提出更好的完善對(duì)策。

一、留置措施適用條件和適用階段的困惑及解決

《監(jiān)察法》中規(guī)定了留置措施的適用條件是嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，但理論界對(duì)此產(chǎn)生爭議，實(shí)踐中對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法的標(biāo)準(zhǔn)也各執(zhí)一詞；另外，在留置措施的適用階段上，是否僅為立案和調(diào)查期間，在退回補(bǔ)充調(diào)查期間，能否適用留置措施，這些都是監(jiān)察案件實(shí)務(wù)中不可回避的問題，在黨紀(jì)法規(guī)中暫無明文規(guī)定，實(shí)踐操作中也存在疑惑，需要進(jìn)一步明確和完善。

（一）合理界定留置措施的適用對(duì)象

從監(jiān)察體制改革的背景來看，以前的“兩規(guī)”與“兩指”已經(jīng)不復(fù)存在，留置措施取而代之；從適用案件類型看，以前的“兩規(guī)”和“兩指”分別適用于黨內(nèi)違紀(jì)案件和行政違法案件，而現(xiàn)在的留置措施是適用于嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件；從適用對(duì)象上看，“兩規(guī)”與“兩指”的對(duì)象分別是中共黨員和公務(wù)員，留置的對(duì)象是國家公職人員、行賄犯罪人員、共同職務(wù)犯罪的涉案人員；從適用效果上看，留置措施與刑事強(qiáng)制措施中的“逮捕”措施接近。［1］留置措施類似于“逮捕”措施的理由主要在于：一是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)反貪部門整體轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，職務(wù)犯罪案件從以前采取的“逮捕”措施過渡為現(xiàn)行的“留置”措施。［2］二是《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施適用情形與逮捕措施的適用情形相似。三是《監(jiān)察法》規(guī)定的留置措施折抵期限與逮捕措施一致。［3］因此，留置措施不僅將以前的黨內(nèi)“兩規(guī)”和行政“兩指”合法化，而且為嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的審查調(diào)查提供了重要的措施保障。［4］

監(jiān)察體制改革以前，盡管《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》和《行政監(jiān)察法》對(duì)“兩規(guī)”和“兩指”的適用條件規(guī)定相對(duì)比較籠統(tǒng)，但是在實(shí)踐中的把握卻比較嚴(yán)格，通常情形是嚴(yán)重違紀(jì)違法的案件才能適用，處理結(jié)果至少是黨紀(jì)政紀(jì)重處分以上，而且很大比例的案件要移送司法機(jī)關(guān)；《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）對(duì)“逮捕”措施的適用條件明確規(guī)定為犯罪行為?！侗O(jiān)察法》規(guī)定留置措施的適用案件為嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件。有學(xué)者提出，既然留置措施與逮捕措施的情形相似，應(yīng)當(dāng)將“嚴(yán)重職務(wù)違法”去掉，只適用“職務(wù)犯罪行為”。［5］另有學(xué)者提出，留置措施是“兩規(guī)”與“兩指”的發(fā)展，是對(duì)涉嫌職務(wù)違法、犯罪人員的一種調(diào)查手段，應(yīng)當(dāng)適用于“職務(wù)違法行為”。［6］從中可見，理論界對(duì)留置措施是否適用“職務(wù)違法行為”存在一定的爭議。

根據(jù)實(shí)踐現(xiàn)狀來看，以某省F市為例，其留置措施情況為：2018年采取留置措施的人數(shù)為124人，其中47人是適用了嚴(yán)重職務(wù)違法行為，所占比例為38%，另外77人是適用了職務(wù)犯罪行為，所占比例為62%。對(duì)于適用嚴(yán)重職務(wù)違法行為的留置對(duì)象處置上，全部適用了“第三種形態(tài)”。①中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山2015年9月24日到26日在福建調(diào)研并主持召開座談會(huì)上提出了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，以嚴(yán)明的紀(jì)律推進(jìn)“全面從嚴(yán)治黨”。在嚴(yán)重職務(wù)違法行為的留置對(duì)象上，有21人是“撤銷黨內(nèi)職務(wù)，政務(wù)降級(jí)”，有16人是“留黨察看，政務(wù)撤職”，有10人是“開除黨籍，開除公職”。根據(jù)對(duì)全國部分代表性城市的調(diào)研情況來看，除F市以外的其他城市和外省城市與F市情況基本相似，對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法行為的處理結(jié)果都是給予黨紀(jì)政務(wù)重處分，性質(zhì)嚴(yán)重的部分案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。①筆者所在單位派出調(diào)研組對(duì)留置措施進(jìn)行了專題調(diào)研，2019年3月至4月，調(diào)研組對(duì)國內(nèi)主要城市（按照地域選取代表性的城市，包括北京、天津、長春、濟(jì)南、鄭州、武漢、杭州、成都、廣州等）進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和適用考察。盡管留置案件的處理結(jié)果相似，但實(shí)踐中對(duì)“嚴(yán)重職務(wù)違法”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在不同看法，尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。②有觀點(diǎn)認(rèn)為是適用“第三種形態(tài)”的案件，也有觀點(diǎn)認(rèn)為是適用“第四種形態(tài)”轉(zhuǎn)為“第三種形態(tài)”的案件。

從監(jiān)察法的立法層面來看，留置措施的適用條件將“嚴(yán)重職務(wù)違法”案件納入其中，主要有以下方面的理由：一是如果“嚴(yán)重職務(wù)違法”行為不適用留置，則將違背監(jiān)察體制改革的初衷，違反紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的工作目的。監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)是整風(fēng)肅紀(jì)、懲治貪污，必須從嚴(yán)重違紀(jì)違法案件抓起，如果不能對(duì)嚴(yán)重職務(wù)違法案件的被調(diào)查對(duì)象使用留置措施，則會(huì)嚴(yán)重制約紀(jì)委監(jiān)委審查調(diào)查工作的順利開展，阻礙了“第三種形態(tài)”案件的查辦；二是在《監(jiān)察法》第22條第1款規(guī)定的是“可以”，而不是“應(yīng)當(dāng)”。從法條可以看出，即使符合留置的幾種情形，也并非一定要留置，只有在必要的情況下采取留置。在實(shí)踐中，嚴(yán)重職務(wù)違法是最接近于職務(wù)犯罪的情形，也是前三種形態(tài)中最嚴(yán)重的情形，嚴(yán)重職務(wù)違法行為惡化程度升級(jí)后直接上升為職務(wù)犯罪行為，很多嚴(yán)重職務(wù)違法行為是職務(wù)犯罪的前期表象，在有必要的情形下，必須要嚴(yán)厲懲處嚴(yán)重職務(wù)違法行為才能遏制住腐敗的增量和減少腐敗的存量；三是從《監(jiān)察法》規(guī)定的淵源來看，以往的黨紀(jì)規(guī)定也有類似規(guī)定。原中央紀(jì)委、監(jiān)察部明確規(guī)定了適用“兩規(guī)”“兩指”的條件之一為“已經(jīng)掌握嚴(yán)重違紀(jì)違法事實(shí)，已具備給予其紀(jì)律處分的條件，但仍有重要問題尚待查清”，由于留置措施是“兩規(guī)”“兩指”的法治化，其適用違紀(jì)行為的精神實(shí)質(zhì)應(yīng)該是一致的，因而把嚴(yán)重職務(wù)違法納入留置條件具有相應(yīng)的合理性。但是，筆者認(rèn)為，基于留置作為嚴(yán)厲性的調(diào)查措施，即使立法層面存在現(xiàn)實(shí)理由，具體到實(shí)踐適用上仍然務(wù)必保持謹(jǐn)慎態(tài)度，仍應(yīng)當(dāng)遵循比例性原則的具體要求，即在調(diào)查對(duì)象為職務(wù)違法時(shí)應(yīng)盡可能地有限適用留置措施，以有其現(xiàn)實(shí)必要性為限度。

另外，遵循現(xiàn)有監(jiān)察法的有效性，即使對(duì)“嚴(yán)重職務(wù)違法”予以留置適用，仍然需要采取相對(duì)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。筆者結(jié)合實(shí)務(wù)工作，參考F市和所調(diào)研城市的實(shí)踐現(xiàn)狀，應(yīng)從監(jiān)察案件的可能處理結(jié)果來判斷?！皣?yán)重職務(wù)違法”行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)是該違法行為能給予黨紀(jì)政務(wù)重處分以上的處理檔次，也就是適用“第三種形態(tài)”的案件，或者“第四種形態(tài)”轉(zhuǎn)化為“第三種形態(tài)”的案件。理由有以下三點(diǎn)：第一，留置案件屬于社會(huì)關(guān)注度較高的案件，如果前兩種形態(tài)的案件也適用留置，則會(huì)降低留置措施在查處貪腐案件中的威懾力；第二，以前“兩規(guī)”和“兩指”案件的處理結(jié)果基本都是給予黨紀(jì)政務(wù)重處分以上幅度，留置措施作為“兩規(guī)”與“兩指”的法律轉(zhuǎn)化，處理結(jié)果也應(yīng)該保持一致；第三，前兩種形態(tài)的案件在實(shí)踐中占絕大多數(shù)，如對(duì)前兩種形態(tài)的案件采取留置措施，則不利于保障被調(diào)查人的人身權(quán)利；第四，在案件查辦過程中，嚴(yán)重職務(wù)違法案件也可能隨著案件查辦的深入而轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪案件，對(duì)“第三種形態(tài)”案件謹(jǐn)慎適用留置措施符合案件辦理的正常規(guī)律。

（二）嚴(yán)格限定留置措施的適用階段

《監(jiān)察法》與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》）均規(guī)定了留置措施是調(diào)查措施的一種，當(dāng)被調(diào)查對(duì)象被監(jiān)委立案之后，可以采取留置措施。但留置措施是在監(jiān)委立案的同時(shí)采取，還是在調(diào)查期間采取，以及在案件移送審查起訴以后，補(bǔ)充調(diào)查期間能否采取留置措施，在現(xiàn)有法律上尚未明確，有待進(jìn)一步規(guī)范。

1.留置措施在立案階段的實(shí)踐適用與質(zhì)疑。監(jiān)委對(duì)被調(diào)查對(duì)象開始初核以后，發(fā)現(xiàn)有涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法的行為，需要開始立案審查調(diào)查，在立案的同時(shí)，能否對(duì)其采取留置措施，以F市實(shí)踐現(xiàn)狀來看，2018年留置的案件為124件，占了98%，立案同時(shí)采取留置措施的僅為2件（2件均為瀆職犯罪案件），約占2%。實(shí)踐現(xiàn)狀表明，立案同時(shí)留置的案件占比很低，大部分案件都是在立案之后采取留置措施。盡管在監(jiān)察案件立案同時(shí)宣布留置，可以減少案件的辦案風(fēng)險(xiǎn)，防止被調(diào)查對(duì)象串供或隱匿、毀滅、偽造證據(jù)。筆者認(rèn)為，立案的同時(shí)決定采取留置具有較大的弊端，理由如下：

首先，監(jiān)委對(duì)被調(diào)查對(duì)象開始初核，通常不直接接觸被調(diào)查對(duì)象，只是對(duì)外圍證據(jù)展開調(diào)查，一旦直接接觸被調(diào)查對(duì)象后，如立即宣布立案和留置，則被調(diào)查對(duì)象根本沒有渠道提出說明的理由。［7］其次，從實(shí)踐來看，《監(jiān)察法》規(guī)定地市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施必須報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，審批時(shí)間較本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審批的時(shí)間長，如果在立案的同時(shí)采取留置措施，則意味著在本級(jí)立案呈批前可能已經(jīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批留置措施，容易導(dǎo)致出現(xiàn)規(guī)則上的沖突。最后，從監(jiān)察案件實(shí)踐辦理的角度考慮，除非涉及到以下幾種特殊情形，可以在立案的同時(shí)采取留置措施：第一，之前已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)或其他偵查機(jī)關(guān)采取了刑事強(qiáng)制措施，但偵查期間發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的罪名。需要注意的是，此種情形在監(jiān)察機(jī)關(guān)立案前必須先解除刑事強(qiáng)制措施；第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有共同犯罪的情況，其中有部分被調(diào)查對(duì)象已經(jīng)被采取了留置措施的，證據(jù)較為扎實(shí)充分；第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的瀆職犯罪案件，如果客觀上已經(jīng)造成了重大損失并有證據(jù)證實(shí)的。［8］以上三種情形是從實(shí)務(wù)角度考慮，立案的同時(shí)已經(jīng)具備采取留置措施的條件。但實(shí)踐操作中仍然具有一點(diǎn)難度，因?yàn)榈厥屑?jí)以下的監(jiān)委留置案件需要報(bào)請(qǐng)上一級(jí)審批留置措施，但立案審批由本級(jí)監(jiān)委作出，這意味著立案決定作出后不能及時(shí)宣布，只能等上級(jí)監(jiān)委批復(fù)留置措施以后，再同時(shí)宣布立案和留置決定。因此，除了特殊情形以外，在立案的同時(shí)宣布留置決定需要限縮適用。

2.留置措施在調(diào)查階段適用的疑問與回應(yīng)。監(jiān)委在留置期間如果發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)，留置能否重新計(jì)算期限？根據(jù)《刑事訴訟法》第160條第1款的規(guī)定：“在偵查期間，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發(fā)現(xiàn)之日起依照本法第154條的規(guī)定重新計(jì)算偵查羈押期限?！卑凑沾艘?guī)定，能否適用在調(diào)查期間，如果發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)，能否重新計(jì)算留置期限？答案是否定的。理由是：第一，《監(jiān)察法》第22條已經(jīng)明確了留置措施的適用條件只能是“監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”，該規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)包括了在調(diào)查期間另行發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)的問題，如果發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)，再重新計(jì)算留置期限，則該規(guī)定成為了多余；第二，《監(jiān)察法》第43條已經(jīng)規(guī)定了留置措施的時(shí)限為三個(gè)月，可以延長一次，但最多不超過六個(gè)月。如發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)后重新計(jì)算留置期限，則留置期限為六個(gè)月的限制規(guī)則被架空了，而且容易出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)互借時(shí)間的現(xiàn)象，不利于保障人權(quán)；［9］第三，《監(jiān)察法》規(guī)定了留置期限的最長限定時(shí)間，就是為了從法律層面杜絕初步核實(shí)工作不扎實(shí)，導(dǎo)致調(diào)查工作基礎(chǔ)不牢，關(guān)鍵證據(jù)突破不了，而在留置快到期之前以發(fā)現(xiàn)新的罪名方式來延長留置時(shí)間。［10］

監(jiān)委在調(diào)查期間能否再次適用留置，期限如何計(jì)算，對(duì)此，暫時(shí)沒有相關(guān)法規(guī)予以明確。筆者認(rèn)為，當(dāng)留置措施的解除條件消失之后，仍然可以對(duì)被調(diào)查人繼續(xù)采取留置措施，但再次留置不能重新計(jì)算留置期限，而是應(yīng)當(dāng)連續(xù)計(jì)算（理由與留置期間發(fā)現(xiàn)新的犯罪事實(shí)不能重新計(jì)算留置期限一致）。［11］

3.留置措施在退回補(bǔ)充調(diào)查環(huán)節(jié)的質(zhì)疑與回應(yīng)。監(jiān)委在調(diào)查期間適用留置是常見的情形，但是在補(bǔ)充調(diào)查期間能否適用留置，是目前爭議較大的問題?！侗O(jiān)察法》對(duì)補(bǔ)充調(diào)查期間能否適用留置措施沒有作出明文規(guī)定；《刑事訴訟法》修改后，專門對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的案件如何適用刑事強(qiáng)制措施作了規(guī)定，即先行拘留，再根據(jù)情況適用逮捕或其他刑事強(qiáng)制措施。此規(guī)定表明，職務(wù)犯罪案件自移送審查起訴之日起，監(jiān)察階段進(jìn)入訴訟階段，留置措施轉(zhuǎn)化為刑事強(qiáng)制措施。那么，當(dāng)案件移送審查起訴之后，檢察機(jī)關(guān)將案件退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)能否對(duì)犯罪嫌疑人適用留置措施，如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人采取了取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)能否再對(duì)犯罪嫌疑人重新留置？

對(duì)此，學(xué)界有兩種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為：檢察院將案件退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，則應(yīng)當(dāng)案件和人一起退回，因?yàn)榘讣呀?jīng)發(fā)生程序倒流，回到調(diào)查期間，不能再繼續(xù)適用刑事強(qiáng)制措施。①刑事訴訟中公安機(jī)關(guān)立案當(dāng)天可以拘留，從拘留到逮捕通常有3至7天的呈請(qǐng)逮捕時(shí)間，時(shí)間上不會(huì)出現(xiàn)“空檔”，但留置案件的立案與采取留置措施會(huì)出現(xiàn)2至3天的“空檔”期。另有學(xué)者認(rèn)為：補(bǔ)充調(diào)查的案件尚處于審查起訴階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查只是對(duì)審查起訴工作的補(bǔ)充和配合，因此，只能對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)材料進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，不能再適用留置。［12］在筆者看來，補(bǔ)充調(diào)查期間的案件不能再適用留置措施，主要有如下理由：

一是案件自采取拘留措施之日起，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了留置措施與刑事強(qiáng)制措施的“自動(dòng)銜接”，案件進(jìn)入審查起訴階段，即使被退回補(bǔ)充調(diào)查，仍然不能改變案件處于審查起訴階段的事實(shí)；二是從實(shí)踐角度來看，如果退回補(bǔ)充調(diào)查后，重新采取留置措施，則會(huì)出現(xiàn)違反《監(jiān)察法》對(duì)留置期限的規(guī)定，可能會(huì)超過留置的最長期限六個(gè)月；三是從被調(diào)查對(duì)象的安全考慮出發(fā)，從看守所再換押到留置場所，不利于辦案安全；②作出區(qū)分的目的在于，實(shí)踐中一旦對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取立案措施以后，如對(duì)于職務(wù)違法案件也進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，則可能導(dǎo)致延誤審批時(shí)間，被調(diào)查對(duì)象回去后可能出現(xiàn)串供、毀滅證據(jù)或者自殺的可能性，增大辦案的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一旦發(fā)現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象有嚴(yán)重職務(wù)違法行為的，可以短時(shí)間內(nèi)留置被調(diào)查對(duì)象，杜絕辦案風(fēng)險(xiǎn)。四是從補(bǔ)充調(diào)查的辦案效率和便利角度出發(fā)，一個(gè)月的退查時(shí)間畢竟很有限，在看守所加強(qiáng)審訊比在留置場所審訊更為高效（省去了換押的審批和執(zhí)行時(shí)間）；［13］五是目前全國多地的監(jiān)察留置場所處于建設(shè)狀態(tài)，以F市為例，現(xiàn)有的留置場所位置僅9個(gè)，新的留置場所仍在建設(shè)當(dāng)中，未來一兩年內(nèi)暫時(shí)還不能投入使用，如果將犯罪嫌疑人從看守所換押到留置場所，則更會(huì)加劇現(xiàn)有留置場所緊張的局面。

二、留置措施的審批與備案適用的現(xiàn)實(shí)問題及澄清

留置與逮捕都是一定程度上限制人身自由的措施，其嚴(yán)厲程度相當(dāng)。刑事訴訟中的逮捕措施實(shí)際上與國際語境下的“羈押”等同，在國際刑事司法準(zhǔn)則的規(guī)定下，凡是對(duì)人身權(quán)利長時(shí)間的限制和剝奪，必須要經(jīng)過相應(yīng)的司法程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)。［14］貪腐案件具有特殊性，尤其是行受賄案件高度依賴口供的特點(diǎn)，［15］盡管留置措施獨(dú)立于逮捕措施之后有其自己的運(yùn)行機(jī)制，但是根據(jù)我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性和辦理職務(wù)違法犯罪案件的實(shí)際情況，可以在一定程度上遵循司法化的理念。［16］《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，將留置措施的決定權(quán)上提一級(jí)，已經(jīng)體現(xiàn)了留置措施審批的嚴(yán)格化和慎重化的要求。但在實(shí)踐中，仍然存在留置審批與備案適用上的障礙，需要進(jìn)一步梳理與澄清。

（一）厘清留置措施的審批程序和決定權(quán)

監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)階段，留置措施在部分地區(qū)是由黨委書記來批準(zhǔn)，如浙江省首例留置案件是經(jīng)報(bào)省委專門指示后由區(qū)委書記審批，北京市首例留置案也是由區(qū)委書記審批，山西省監(jiān)察委是交由一個(gè)專門部門（省監(jiān)察委執(zhí)紀(jì)審查專題委員會(huì)）審批。留置措施作為一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，不宜由黨委審批，否則，如果檢察院作出不起訴或者法院作出無罪判決時(shí)，黨委作出的留置審批決定受到否定，這將對(duì)黨的權(quán)威性造成損害。［17］《監(jiān)察法》規(guī)定留置措施由監(jiān)委內(nèi)部審批，并且上提一級(jí)，是正確區(qū)分黨委的領(lǐng)導(dǎo)職能和監(jiān)委的執(zhí)法職能的重要體現(xiàn)，有利于更好地維護(hù)黨的權(quán)威，更好地履行黨委對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)職能。［18］但是，留置措施的審批程序同體性和決定權(quán)的模糊性給審查調(diào)查工作帶來一定的障礙，需要結(jié)合具體問題予以分析并細(xì)致厘定。

1.留置措施審批程序的同體性的問題與應(yīng)對(duì)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定地級(jí)市以下監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)留置措施上提一級(jí)，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取備案制度，留置措施的審批模式屬于同體監(jiān)督，而刑事訴訟中對(duì)逮捕措施設(shè)立檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)程序，主要是出于偵查監(jiān)督和保障人權(quán)的目的。筆者認(rèn)為，留置措施上提一級(jí)審批，主要是出于監(jiān)督的目的，防止留置措施的濫用，但是審批的同體性帶來的弊端在兩方面較為明顯：一方面，審批主要是依靠書面審查和間接的口頭匯報(bào)相結(jié)合，但僅僅是形式上的審查。例如，F(xiàn)市在報(bào)請(qǐng)省監(jiān)委審批留置措施時(shí)，需要報(bào)送《關(guān)于某某被調(diào)查對(duì)象的留置報(bào)告》和《案情登記表》，在報(bào)告中僅僅是簡要敘述了案件的案情和涉及的數(shù)額，難以對(duì)實(shí)體性材料進(jìn)行審核，無法做到實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督。而刑事訴訟中逮捕措施的審批，需要報(bào)送相關(guān)的案卷材料給檢察機(jī)關(guān)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。另一方面，留置措施上提一級(jí)審批可能會(huì)帶來案件辦理的風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，地級(jí)市以下的監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察案件占全國案件的絕大部分比例，但在報(bào)批留置的過程中，上提一級(jí)審批會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象處于留置措施暫時(shí)缺位的問題，留置措施的審批需要一定的時(shí)間，即使最快報(bào)送，也需要兩到三天的時(shí)間才能審批，這個(gè)時(shí)間則出現(xiàn)了“空檔”，對(duì)辦案工作帶來了的風(fēng)險(xiǎn)。①留置措施的審批時(shí)間關(guān)系到案件查明、被調(diào)查對(duì)象安全、案件保密性等多方面的考量，審批時(shí)間不宜太長。比如，在審查調(diào)查部門對(duì)被調(diào)查對(duì)象談話期間，已經(jīng)掌握了被調(diào)查對(duì)象的涉嫌職務(wù)犯罪事實(shí)，如果未及時(shí)采取留置措施，可能會(huì)出現(xiàn)串供、毀滅證據(jù)，甚至出現(xiàn)被調(diào)查人對(duì)象離開后外逃、自殺等難以預(yù)見的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

基于此，有學(xué)者指出，雖然留置措施的同體性審批能夠保障案件的辦案效率，但是缺乏必要的外部制約和監(jiān)督，容易導(dǎo)致出現(xiàn)留置措施濫用的風(fēng)險(xiǎn)，能否考慮將監(jiān)督權(quán)交給檢察機(jī)關(guān)。［19］筆者認(rèn)為，應(yīng)從歷史背景和實(shí)踐現(xiàn)狀來審視留置措施的審批監(jiān)督：首先，“同體監(jiān)督”是否可行，必須要先從歷史背景中來尋求答案。監(jiān)委采取留置措施中最主要的問題，并不是缺乏監(jiān)督，而是監(jiān)督是否到位的問題。在監(jiān)察體制改革以前，省級(jí)以下的人民檢察院立案偵查的職務(wù)犯罪案件的逮捕決定權(quán)自2009年開始上提一級(jí)，也是省級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督逮捕措施職能的體現(xiàn)。從廣義上講，上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督并不是實(shí)質(zhì)上的“同體監(jiān)督”，應(yīng)該屬于“外部監(jiān)督”的一種形式；其次，在監(jiān)督的實(shí)質(zhì)上，嚴(yán)重職務(wù)違法案件和職務(wù)犯罪案件理應(yīng)在實(shí)踐中有所區(qū)分。嚴(yán)重職務(wù)違法案件案情相對(duì)簡單，可以考慮采取形式審查和聽取口頭匯報(bào)的形式。但是，對(duì)于職務(wù)犯罪案件，必須啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查程序，將案卷材料和相關(guān)報(bào)告提交省監(jiān)委，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查；①來源于1996年第十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào)?！叭匾淮笫马?xiàng)”是指：重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金使用。最后，針對(duì)留置案件從立案到執(zhí)行留置期間的“空檔”風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)考慮采取“特事特辦”的方法，對(duì)于需要緊急采取留置措施的案件，可以借鑒刑事訴訟中的先行拘留措施，以此避免案件出現(xiàn)被調(diào)查對(duì)象處于“空檔”期，但同時(shí)也需要立即上報(bào)案件的書面材料給省監(jiān)委審批，并經(jīng)省監(jiān)委同意后轉(zhuǎn)化為留置措施。

2.留置決定權(quán)的模糊性及其內(nèi)涵的進(jìn)一步明確。《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于留置措施的決定權(quán)是屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，決定方式是集體研究。但是《監(jiān)察法》并沒有明確“監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員”具體包括哪些人，如何進(jìn)行“集體研究決定”，檢察機(jī)關(guān)和法院對(duì)于疑難復(fù)雜案件是通過檢委會(huì)和審委會(huì)來集體研究，采取留置措施是否需要參照檢委會(huì)和審委會(huì)的形式來研究決定。由于留置決定權(quán)的模糊性，實(shí)踐中暴露出來的問題有：第一，所有的留置案件都采取集體研究的形式，會(huì)導(dǎo)致效率低下，延誤辦案時(shí)間，甚至出現(xiàn)辦案風(fēng)險(xiǎn)；②如F市對(duì)縣（區(qū)）級(jí)上報(bào)的留置審批案件，主要是通過分管案件領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)審批的形式，只有重大疑難復(fù)雜的案件，才經(jīng)過市紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議（市監(jiān)委會(huì)議）研究決定。第二，集體研究如果采取臨時(shí)召集監(jiān)委會(huì)議的形式，可能會(huì)出現(xiàn)人員不齊，還可能出現(xiàn)泄露案件秘密的風(fēng)險(xiǎn)。

筆者認(rèn)為，留置措施的采取并非屬于“三重一大事項(xiàng)”③看守所留置專區(qū)的看護(hù)人員管理同樣適用于該模式，只是看護(hù)人員由當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)委統(tǒng)一派遣和管理。，僅是案件調(diào)查期間的一項(xiàng)調(diào)查措施，《監(jiān)察法》之所以規(guī)定其必須經(jīng)過集體討論，是因?yàn)榱糁么胧┦鞘?xiàng)監(jiān)察措施中最為嚴(yán)厲的措施，必須謹(jǐn)慎使用。在實(shí)踐中，集體研究決定并不代表一定要經(jīng)過監(jiān)委會(huì)議研究決定，通常做法是按照層級(jí)管理模式由分管案件的領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)審批并且經(jīng)監(jiān)委主任最后審批即可。④來源于2015年2月2日習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上的講話。因此，《監(jiān)察法》之所以沒有明確規(guī)定集體討論的人員組成和具體形式，也是從職務(wù)違法犯罪案件性質(zhì)的本身考慮，除了重大復(fù)雜和性質(zhì)特殊的案件必須要經(jīng)過紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議（監(jiān)委會(huì)議）研究決定，普通的職務(wù)違法犯罪案件則只需要領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)研究決定即可。這樣可以既保證留置審批的效率，又保障監(jiān)察權(quán)的順暢實(shí)施。

（二）規(guī)范留置措施的備案制度及其實(shí)踐適用

《監(jiān)察法》規(guī)定，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施無需報(bào)請(qǐng)國家監(jiān)察委員會(huì)審批，只需要備案即可?！皞浒浮痹凇掇o海》中的內(nèi)涵是：“人民或團(tuán)體向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)立案或報(bào)備將做的事，以備查考，后備的方案?！眰浒钢贫仁橇糁么胧┑囊坏狸P(guān)卡，以防可能會(huì)出現(xiàn)的失誤。［20］備案制度的意義在于有底可查，那么留置備案是否有審查的含義？［21］從法律程序上講，留置是對(duì)人身自由的限制，是否需要對(duì)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)送的案件進(jìn)行實(shí)體性和程序性審查，如何保證省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的規(guī)范性？

針對(duì)理論和實(shí)務(wù)上對(duì)監(jiān)察案件留置措施的備案制度理解上的困惑，筆者認(rèn)為，省監(jiān)委采取留置措施只需要向國監(jiān)委備案即可，理由在于：第一，最高人民檢察院2015年頒布的《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級(jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》明確規(guī)定，省級(jí)以下（不含省級(jí)）檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院審查決定。從中可見，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的逮捕并不需要最高檢的單獨(dú)審查。因留置措施與逮捕措施的性質(zhì)接近，參照此規(guī)定，省監(jiān)委采取留置措施只需要報(bào)請(qǐng)國監(jiān)委備案即可；第二，對(duì)于省監(jiān)委辦理的留置案件，通常都是各省的重大案件，涉及面廣，案情重大復(fù)雜。如果都上報(bào)到國監(jiān)委審批，全國各省份的所有案件全部集中到國監(jiān)委審查，則耗時(shí)較長，工作量大，在實(shí)踐中也不具有可操作性。

但留置措施的備案制度并不代表對(duì)省監(jiān)委辦理的案件完全不進(jìn)行過問，放任不管。一旦在備案的留置案件中發(fā)現(xiàn)存在有程序不合格或?qū)嶓w不符合要求的案件，應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)管？筆者認(rèn)為有兩種救濟(jì)渠道：一是在國監(jiān)委的層面，不定期對(duì)省監(jiān)委報(bào)送的備案案件進(jìn)行抽查，如發(fā)現(xiàn)案件中存在實(shí)體或程序上的瑕疵，應(yīng)當(dāng)責(zé)令省監(jiān)委糾正，如發(fā)現(xiàn)不符合留置條件的，應(yīng)當(dāng)依照《監(jiān)察法》第65條的相關(guān)規(guī)定，追究辦案部門和辦案人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報(bào)；二是對(duì)于發(fā)現(xiàn)的不符合留置條件而采取留置措施的案件，被調(diào)查對(duì)象及其家屬可以依照《監(jiān)察法》第67條的規(guī)定，向監(jiān)察機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)國家賠償。

三、留置措施執(zhí)行中的適用困境與化解

在監(jiān)察體制改革過程中，留置措施在執(zhí)行中存在執(zhí)行主體、執(zhí)行場所、陪護(hù)人員的身份和管理等諸多困境，追溯其源頭，其中既有歷史遺留的問題，也有制度機(jī)制中有待完善之處，這需要在監(jiān)察體制改革的實(shí)踐探索中去不斷化解。

（一）留置措施的執(zhí)行主體與配合主體需要明確界分

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取留置措施過程中，有權(quán)根據(jù)工作需要，提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以配合和協(xié)助。從法條的語義層面可能有兩種理解，一是由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行執(zhí)行，二是交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。留置措施的執(zhí)行主體究竟是監(jiān)察機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)。

筆者認(rèn)為，調(diào)查措施中有的措施是由公安機(jī)關(guān)配合，如搜查措施；有的措施是交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，如技術(shù)調(diào)查措施、限制出境措施。但是，留置措施是十二項(xiàng)調(diào)查措施中最為嚴(yán)厲的一項(xiàng)，是直接限制被調(diào)查對(duì)象人身自由的措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能是唯一的執(zhí)行主體。以F市的留置執(zhí)行為例，留置措施均是由監(jiān)察機(jī)關(guān)來執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)予以配合；并且，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有執(zhí)行糾正義務(wù)，在留置措施執(zhí)行期間，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)對(duì)全過程進(jìn)行錄音錄像，發(fā)現(xiàn)留置措施采取不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時(shí)解除。

（二）留置執(zhí)行場所應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確并統(tǒng)一踐行

監(jiān)察體制改革以來，留置執(zhí)行場所的問題是全國紀(jì)委監(jiān)委系統(tǒng)在辦案中關(guān)注的一個(gè)普遍問題，是當(dāng)前實(shí)踐中制約監(jiān)察案件辦理的一個(gè)瓶頸?！侗O(jiān)察法》對(duì)留置場所僅規(guī)定為“特定場所”，但是并沒有規(guī)定“特定場合”究竟為何。目前各地都在探索留置執(zhí)行場所的實(shí)踐模式，主要有三種代表性做法：即把原來的“兩規(guī)”場所作為留置場所、在看守所內(nèi)開辟留置專區(qū)、重新建設(shè)新的留置執(zhí)行場所。

然而，以上三種模式都存在相應(yīng)的問題。首先，僅僅依靠原來的“兩規(guī)”場所，難以滿足監(jiān)察體制改革后的辦案需要（監(jiān)察體制改革前，看守所承擔(dān)了羈押職務(wù)犯罪嫌疑人的主要職能）。其次，看守所設(shè)置留置專區(qū)暫無法律規(guī)定，公安部頒布的《中華人民共和國看守所條例》沒有將留置對(duì)象納入看守所的看押對(duì)象，在看守所留置期間，如果出現(xiàn)人身安全事故問題，責(zé)任劃分與承擔(dān)必將成為另一棘手問題。最后，新建留置執(zhí)行場所的建設(shè)工期較長，至少需要兩到三年時(shí)間才能竣工投入使用，難以解決過渡期間的現(xiàn)有留置場所緊張的難題。例如，F(xiàn)市曾在原來的辦案“兩規(guī)”場所基礎(chǔ)之上，再增設(shè)部分看守所留置專區(qū)（看守所設(shè)立留置專區(qū)是目前各地的一種探索和嘗試），但操作起來仍然存在一些問題，比如被調(diào)查對(duì)象和犯罪嫌疑人混押的問題、被調(diào)查對(duì)象安全保障問題、同步錄音錄像由誰來落實(shí)的問題等。因此，F(xiàn)市監(jiān)委目前改為選址新建一個(gè)留置專區(qū)，現(xiàn)已開始動(dòng)工，但預(yù)計(jì)要兩到三年的時(shí)間才能竣工投入使用。

筆者認(rèn)為，由于現(xiàn)階段處于改革探索時(shí)期，法律修改暫時(shí)跟不上改革的步伐，可以采取邊嘗試邊探索的方法。既然《監(jiān)察法》已經(jīng)對(duì)公安機(jī)關(guān)提出了協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求，作為緩解留置場所有限和緊張的難題，可以將看守所作為目前過渡時(shí)期的臨時(shí)留置專區(qū)使用，但同時(shí)必須禁止出現(xiàn)被留置對(duì)象混押等違規(guī)現(xiàn)象。等過渡期結(jié)束，新的留置專區(qū)建成之后，再全部交由留置專區(qū)來執(zhí)行留置，這樣既有利于留置場所的規(guī)范化管理，也有利于監(jiān)察體制改革的順利推進(jìn)。

（三）加強(qiáng)留置權(quán)行使中看護(hù)人員的管理

留置措施執(zhí)行中負(fù)責(zé)看護(hù)的工作人員通常被稱為“看護(hù)人員”，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》及相關(guān)規(guī)定并沒有對(duì)看護(hù)人員的身份作出明確界定，看護(hù)人員的主體身份在實(shí)踐中也并不統(tǒng)一。但是，在留置措施執(zhí)行過程中，看護(hù)人員將會(huì)對(duì)留置案件的順利辦理起到關(guān)鍵作用，其身份性質(zhì)應(yīng)當(dāng)予以明確。實(shí)踐中比較突出的有三個(gè)問題：一是看護(hù)人員身份不確定，不便于管理，直接影響到紀(jì)委監(jiān)委的辦案質(zhì)量；二是看護(hù)人員流動(dòng)性大，直接影響到看護(hù)隊(duì)伍的穩(wěn)定性問題，甚至?xí)霈F(xiàn)泄露案情等風(fēng)險(xiǎn)；三是看護(hù)人員的主體不明確，權(quán)力享有與義務(wù)履行等均不是非常明確。例如，在F市的留置場所，主要是依靠公安治安聯(lián)防隊(duì)的輔警作為看護(hù)人員，人員緊張時(shí)期，還抽調(diào)每年新入職的公務(wù)員進(jìn)行短期看護(hù)，但看護(hù)的力量仍然欠缺，而且人員流動(dòng)性大，管理模式并不是很理想。

根據(jù)調(diào)研情況來看，看護(hù)人員的管理也處于各地實(shí)踐探索的階段，并沒有相對(duì)統(tǒng)一的模式。調(diào)研結(jié)果顯示，省級(jí)監(jiān)委多數(shù)采用武警作為看護(hù)人員，地市級(jí)監(jiān)委的看護(hù)人員多為公安（或治安隊(duì)員）、保安，少數(shù)為武警或監(jiān)委干部。筆者認(rèn)為，為了解決看護(hù)人員主體不明確、難以管理、人員流動(dòng)性大、辦案的“保密性”和“安全性”存在隱患等難題，建議從人員組成和管理模式上進(jìn)一步優(yōu)化：一是看護(hù)人員組成應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編制，省級(jí)監(jiān)委統(tǒng)一采用武警人員，各地級(jí)市應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，采用專門統(tǒng)一的看護(hù)隊(duì)伍。如廣東省G市采取公安地鐵支隊(duì)的治安隊(duì)員來看護(hù)，主體明確、人員固定、便于管理，S市監(jiān)委采用專門的、當(dāng)?shù)毓残鲁闪⒌目醋o(hù)支隊(duì)進(jìn)行看護(hù)，以上方式均可在現(xiàn)階段作為地級(jí)市監(jiān)委予以借鑒；二是看護(hù)人員的管理工作應(yīng)當(dāng)盡早統(tǒng)一要求?，F(xiàn)階段的管理模式是采取傳統(tǒng)“兩規(guī)”陪護(hù)人員的管理模式，但監(jiān)察體制改革后，辦案較以前有所不同，應(yīng)當(dāng)適時(shí)出臺(tái)全國統(tǒng)一適用的看護(hù)人員管理模式，從而有利于促進(jìn)看護(hù)被留置對(duì)象這項(xiàng)“特殊工作”得到規(guī)范有序的實(shí)施。

四、留置對(duì)象的權(quán)利保障滯后及其補(bǔ)救措施

留置措施是嚴(yán)厲的限制人身自由的調(diào)查措施，在留置期間，如何加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人的人權(quán)保障和權(quán)利救濟(jì)，是我們需要思考的問題。權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使必然禍害國家和人民。在留置措施執(zhí)行期間，如何對(duì)被調(diào)查人解除留置措施，如何保障被留置人的辯護(hù)權(quán)和休息權(quán)，如何加強(qiáng)對(duì)留置措施的監(jiān)督和制約。面對(duì)監(jiān)察體制改革落地實(shí)施的初期階段，被調(diào)查人權(quán)利保障的現(xiàn)有法律規(guī)定稍顯滯后，需要理論界和實(shí)務(wù)界去研究和探求相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

（一）明確留置措施依申請(qǐng)解除的適用條件

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)及時(shí)解除不當(dāng)?shù)牧糁么胧?，但這只是依職權(quán)解除，留置措施能否依申請(qǐng)解除，誰可以申請(qǐng)解除，解除的具體條件是什么？針對(duì)上述問題，現(xiàn)行法律并沒有對(duì)此作出具體規(guī)定。

筆者認(rèn)為，留置措施應(yīng)當(dāng)賦予被留置對(duì)象及親屬依申請(qǐng)解除的權(quán)利，我們應(yīng)當(dāng)從以下方面完善：第一，留置措施在適用時(shí)必須滿足合目的性與合條件性。合目的性，是指采取留置措施是為了查辦貪污賄賂、失職瀆職等案件的需要，是在掌握了部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)后，仍有重要問題需要進(jìn)一步查清，才能對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取留置措施，而不能僅僅只有違法犯罪線索或者只有普通職務(wù)違法的行為，就采取留置措施，這是不符合留置措施的目的性；合條件性，是指涉及案情重大、復(fù)雜的，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，可能會(huì)逃跑、自殺，或者其他妨礙調(diào)查行為等條件之一，才能對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取留置措施。以上兩個(gè)要件缺一不可。第二，賦予相關(guān)主體依申請(qǐng)解除留置的權(quán)利。借鑒《刑事訴訟法》中關(guān)于強(qiáng)制措施的變更與解除條件，為了保障被調(diào)查人的權(quán)利，留置措施的解除除了可以依職權(quán)解除外，還應(yīng)當(dāng)賦予被調(diào)查人及其親屬享有依申請(qǐng)解除的權(quán)利。依申請(qǐng)解除是被調(diào)查人本人或者其親屬基于特定事由，向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)解除留置措施的合法性權(quán)利。第三，解除留置措施應(yīng)當(dāng)具有充足特定條件。解除留置具有兩方面的原因，一是案內(nèi)原因，案件已不符合繼續(xù)留置的前提條件：如被調(diào)查人在留置期間，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)其只是涉嫌普通違紀(jì)，不存在嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪；只有受賄人證言，行賄人已經(jīng)死亡且難以查證的；調(diào)查的現(xiàn)有證據(jù)難以證實(shí)犯罪事實(shí)；被調(diào)查人主動(dòng)配合，事實(shí)清楚，情節(jié)輕微，可能判處三年以下有期徒刑或者拘役、緩刑的。二是案外原因，案件不適宜繼續(xù)留置：如被調(diào)查人在留置期間，患有重病，急需治療的；被調(diào)查人在哺乳期的，或者系需要贍養(yǎng)人員的唯一撫養(yǎng)人。畢竟，反腐敗也要符合人道主義和尊重人性執(zhí)法等價(jià)值理念，留置措施同樣毫不例外。［22］F市2018年解除留置措施的適用情形主要有以下幾種：一是經(jīng)審查調(diào)查，被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法，但不構(gòu)成刑法規(guī)定的犯罪，不需要移送司法機(jī)關(guān)審查起訴（第一種情形，F(xiàn)市有12人）；二是被調(diào)查人犯罪事實(shí)清楚，情節(jié)輕微，主動(dòng)配合調(diào)查，可能判處三年以下有期徒刑或者拘役、緩刑（第二種情形，F(xiàn)市有3人）；三是被調(diào)查人因身體原因，不適宜長時(shí)間留置調(diào)查的（第三種情形，F(xiàn)市有2人）。

（二）依法保障被留置對(duì)象的辯護(hù)權(quán)和休息權(quán)

監(jiān)察體制改革以來，被調(diào)查對(duì)象的人身權(quán)利受到理論界的廣泛關(guān)注，其中最主要的權(quán)利是辯護(hù)權(quán)和休息權(quán)。被調(diào)查對(duì)象是否享有辯護(hù)權(quán)，辯護(hù)權(quán)和陳訴、申辯權(quán)有何區(qū)別，被調(diào)查對(duì)象的休息權(quán)如何得到保障，因?yàn)楝F(xiàn)有法律沒有具體明確的規(guī)定，導(dǎo)致這些問題在理論界和實(shí)務(wù)界存在較多分歧，亟待制定和完善相應(yīng)的實(shí)踐操作指引。

因監(jiān)察程序獨(dú)立于刑事訴訟程序，《監(jiān)察法》并未賦予被調(diào)查對(duì)象享有辯護(hù)權(quán)，只是賦予被調(diào)查對(duì)象享有陳訴權(quán)和申辯權(quán)。但留置措施是嚴(yán)厲限制人身自由的措施，申訴權(quán)和陳訴權(quán)相對(duì)于辯護(hù)權(quán)而言，在保障被調(diào)查人權(quán)利層面仍然具有局限性。有學(xué)者提出：“被調(diào)查人處于留置期間，失去了最基本的防御能力，即使職務(wù)犯罪人群受教育程度較高，但其法律水平并非高于普通群眾，賦予被調(diào)查對(duì)象辯護(hù)權(quán)是人權(quán)保障和程序公正的基本要求?！保?3］另有學(xué)者認(rèn)為：“調(diào)查期間不是刑事訴訟期間，辯護(hù)律師以辯護(hù)人身份進(jìn)入非刑事訴訟階段，去行使刑事訴訟階段的權(quán)利，與法理相沖突。”［24］筆者認(rèn)為，被調(diào)查對(duì)象除了依法應(yīng)當(dāng)享有陳訴權(quán)和申辯權(quán)以外，還應(yīng)當(dāng)享有一定的辯護(hù)權(quán)，但因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件可能會(huì)涉及到國家秘密，案件性質(zhì)本身并不完全等同于普通刑事案件。因此，賦予被調(diào)查對(duì)象辯護(hù)權(quán)的前提是必須要經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)的審核，在案件本身不涉及國家秘密的前提下，對(duì)辯護(hù)律師提出的申請(qǐng)進(jìn)行審核，對(duì)于非重大、復(fù)雜、敏感的案件可以允許律師會(huì)見。賦予律師適當(dāng)?shù)霓q護(hù)權(quán)，既維護(hù)了被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利保障，也不會(huì)妨礙監(jiān)察案件調(diào)查的順利進(jìn)行，可以較好實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障與監(jiān)察調(diào)查之間的兼顧與協(xié)調(diào)。

被留置對(duì)象的休息權(quán)如何得到合法保障，《監(jiān)察法》第44條規(guī)定了被留置人員有依法保障其飲食、休息和安全的權(quán)利，并且有接受醫(yī)療服務(wù)的權(quán)利。但被留置對(duì)象的休息時(shí)間如何安排和落實(shí)，現(xiàn)行法律并沒有明確。實(shí)踐中通常理解為每天有七個(gè)小時(shí)的休息時(shí)間，但七個(gè)小時(shí)是連續(xù)計(jì)算還是分開計(jì)算，雖然《監(jiān)察法》第40條規(guī)定：“嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員”，但是，若休息時(shí)間不夠是否屬于變相體罰。兩院三部頒布的《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》確立了對(duì)“疲勞審訊”取得的證據(jù)要納入非法證據(jù)排除之中，但是并未明確指出“疲勞審訊”的具體含義?；诖?，筆者認(rèn)為，為了防止監(jiān)察案件調(diào)查過程中出現(xiàn)疲勞審訊，貫徹非法證據(jù)排除的基本理念，建議盡早出臺(tái)配套的黨紀(jì)法規(guī)或者解釋規(guī)范，將被調(diào)查人的休息權(quán)加以細(xì)化和合法保障，從而更好面對(duì)監(jiān)察法治化的辦案實(shí)踐需要。

（三）加強(qiáng)留置措施適用中的監(jiān)督和制約

《刑事訴訟法》中的強(qiáng)制措施是國家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利、社會(huì)利益與個(gè)人利益的對(duì)抗焦點(diǎn)，因此在世界各國所普遍采取的原則是限制原則和適度原則。［25］留置作為嚴(yán)格限制人身自由的監(jiān)察措施，如果缺乏監(jiān)督和制約，不采取限制使用和適度使用的原則，則會(huì)出現(xiàn)濫用和泛用的情形，乃至侵犯被調(diào)查人的人身權(quán)利和損害監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信力。［26］

首先，加強(qiáng)對(duì)留置權(quán)的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，G省某市監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)某行賄人留置時(shí)間長達(dá)六個(gè)月后，發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)不能成立，僅構(gòu)成輕微違紀(jì)，最后解除留置措施后，只是給予被調(diào)查人王某黨紀(jì)政務(wù)輕處分。由此可見，在實(shí)踐中可能出現(xiàn)留置措施適用不當(dāng)?shù)那樾?，需要我們慎重?duì)待留置權(quán)與留置措施適用。一如前述，省級(jí)監(jiān)委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地市級(jí)監(jiān)委報(bào)送的留置審批案件的實(shí)質(zhì)性審查，國家監(jiān)委應(yīng)當(dāng)對(duì)省級(jí)監(jiān)委報(bào)送的案件進(jìn)行不定期抽查，從源頭上盡量降低出現(xiàn)濫用留置措施和擴(kuò)大使用留置措施的現(xiàn)象。

其次，用好同步錄音錄像，履行內(nèi)部監(jiān)督制約職能。《監(jiān)察法》與《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》都明確規(guī)定了留置期間的談話應(yīng)當(dāng)采取同步錄音錄像。盡管《監(jiān)察法》規(guī)定錄音錄像材料是“留存?zhèn)洳椤?，即只有檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為與指控犯罪有關(guān)并且需要對(duì)證據(jù)的合法性進(jìn)行審查時(shí)，方可同監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商溝通后予以調(diào)取，但是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門中的案件監(jiān)督管理部門和審查調(diào)查部門應(yīng)當(dāng)按照《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》的要求，制定相應(yīng)的檢查細(xì)則，加強(qiáng)不定期地抽查，實(shí)施“動(dòng)態(tài)監(jiān)督”，防止在留置期間不進(jìn)行錄音錄像或者違法違規(guī)辦案的現(xiàn)象發(fā)生。

最后，被調(diào)查對(duì)象的申請(qǐng)國家賠償權(quán)有待進(jìn)一步明確?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定，賦予被侵害的公民、法人和其他組織依法享有對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)侵犯合法權(quán)益的國家賠償權(quán)。這意味著被調(diào)查對(duì)象被錯(cuò)誤采取留置措施，侵害了被調(diào)查對(duì)象及涉案人合法權(quán)益的，被調(diào)查對(duì)象除了能正常申訴之外，還依法享有申請(qǐng)國家賠償權(quán)。但這項(xiàng)權(quán)利如何行使、不當(dāng)留置所引發(fā)的國家賠償?shù)姆秶心男⑷绾闻c國家賠償法的規(guī)范相銜接、如何申請(qǐng)國家賠償?shù)鹊龋@些均有待以后的法律或解釋予以進(jìn)一步的完善和細(xì)化。

五、結(jié)語

留置措施作為替代“兩規(guī)”“兩指”的一項(xiàng)法治措施，是我們?nèi)嬉婪ㄖ螄c深入推進(jìn)反腐敗斗爭的具體體現(xiàn)。留置措施作為監(jiān)察法中確立的十二項(xiàng)調(diào)查措施中的一項(xiàng)，在監(jiān)察體制改革中發(fā)揮著不可小覷的重要作用，在監(jiān)察實(shí)踐中有著不可替代性的重要地位。紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革需要經(jīng)歷一個(gè)逐步探索和不斷完善的過程，留置措施的適用也有一個(gè)逐步改進(jìn)和規(guī)范適用的過渡期，需要我們在理性審視的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)踐層面的問題而不斷細(xì)化。在現(xiàn)階段的監(jiān)察實(shí)踐中，留置措施適用條件和適用階段、審批和備案、執(zhí)行困境與權(quán)利保障等方面客觀存在著一定的模糊性與滯后性，但是如何在肯定留置措施的基礎(chǔ)上予以規(guī)范完善，仍然是我們堅(jiān)持紀(jì)檢監(jiān)察體制改革既有方向下的不二選擇。筆者相信，只要我們從法治化理念及其規(guī)范操作的角度出發(fā)，秉持著監(jiān)察法設(shè)置留置的立法價(jià)值、深刻領(lǐng)悟留置的應(yīng)有內(nèi)涵和規(guī)范條件、遵循留置適用的程序規(guī)則、保證留置措施背后監(jiān)察權(quán)的有序運(yùn)行等，就能充分發(fā)揮留置的積極功能，實(shí)現(xiàn)留置措施在紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中的運(yùn)行目的。