馬艷平，黨延霞，楊 強

(1.自然資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心，北京 100035；2.新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源儲量評審中心，烏魯木齊 830011)

為加強煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃工作，合理規(guī)劃、開發(fā)煤炭資源，促進煤炭資源有序勘查和煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，近年來新疆、內(nèi)蒙古、山西、陜西、甘肅、青海等煤炭資源豐富的省區(qū)，對有關(guān)煤炭礦區(qū)以往地質(zhì)勘查資料進行了匯編，為煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃編制提供了必要的依據(jù)。總體上來看，因無相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對編制工作予以規(guī)范，這類報告尚存在一些不同程度的問題。2017年，原國土資源部在組織實施的“國家礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)”項目中設(shè)置了《煤炭礦區(qū)地質(zhì)勘查成果匯編總結(jié)報告編寫規(guī)范》制定研究課題，自然資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心聯(lián)同新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源儲量評審中心承擔(dān)了研究工作。該項研究結(jié)合相關(guān)管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求，分析了以往提交的匯編總結(jié)報告(以下簡稱總結(jié)報告)及審查意見、煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃及規(guī)劃評估意見等資料，對總結(jié)報告編制過程中的經(jīng)驗及存在的主要問題進行了總結(jié)；通過調(diào)研煤炭資源勘查單位、報告評審機構(gòu)、礦區(qū)總體規(guī)劃編制單位(煤炭設(shè)計院)、礦區(qū)總體規(guī)劃審查機構(gòu)、規(guī)劃及自然資源主管部門，咨詢業(yè)界專家，探討研究總結(jié)報告編制的有關(guān)問題，提出了總結(jié)報告編寫規(guī)范主要內(nèi)容的建議。

1 總結(jié)報告編制的背景

煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃是國家規(guī)范煤炭資源勘查開發(fā)秩序，保護和合理開發(fā)利用煤炭資源的重要管理手段。2004年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃審批管理工作的通知》(發(fā)改能源﹝2004﹞891號)提出煤炭資源勘查開發(fā)必須先編制礦區(qū)總體規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)的礦區(qū)總體規(guī)劃，是礦區(qū)內(nèi)煤炭勘查開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本依據(jù)。2005年，《國務(wù)院關(guān)于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2005〕18號)[1]提出統(tǒng)一管理煤炭資源一級探礦權(quán)市場，在此基礎(chǔ)上編制礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案。

2012年，《煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃管理暫行規(guī)定》(中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會2012第14號令)[2]中規(guī)定了“煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃需按照成礦地質(zhì)條件、礦產(chǎn)資源自然賦存狀況，科學(xué)、合理設(shè)置礦區(qū)邊界、劃分井田，合理布局煤炭礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)?！币_(dá)到這一目的，其主要依據(jù)來源是礦區(qū)基礎(chǔ)地質(zhì)報告。因此作為反映礦區(qū)地質(zhì)條件，礦產(chǎn)資源賦存情況的基礎(chǔ)地質(zhì)報告在煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃中起到的作用尤為重要。范圍較小的總體規(guī)劃，可依據(jù)已有的普查、詳查及以上程度的地質(zhì)報告，但就近年來的情況看，總體規(guī)劃的范圍往往涉及多個礦業(yè)權(quán)，單個礦業(yè)權(quán)的地質(zhì)報告已無法滿足總體規(guī)劃的需求，總結(jié)報告已成為總體規(guī)劃主要依據(jù)的基礎(chǔ)報告。

2 總結(jié)報告編制存在的問題

當(dāng)前，總結(jié)報告編制依據(jù)的文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要有：《煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃管理暫行規(guī)定》(中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會2012第14號令)、《煤炭地質(zhì)勘查報告編寫規(guī)范》(MT/T 1044—2007)、《固體礦產(chǎn)勘查/礦山閉坑地質(zhì)報告編寫規(guī)范》(DZ/T 0033—2002)、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國家及省級發(fā)改委對于礦區(qū)規(guī)劃的有關(guān)指導(dǎo)性文件。由于尚無專門的總結(jié)報告編寫規(guī)范，也沒有具體的編制內(nèi)容要求，以致總結(jié)報告的編制質(zhì)量參差不齊，未能有效發(fā)揮其基礎(chǔ)依據(jù)的作用，影響了總體規(guī)劃的科學(xué)性和實用性。

2.1 編制重點不突出

多數(shù)總結(jié)報告依據(jù)《煤炭地質(zhì)勘查報告編寫規(guī)范》(MT/T 1044—2007)編制，編制方法以“匯編”為主，內(nèi)容往往成了數(shù)個地質(zhì)勘查報告的羅列、堆砌[3]。對需要反映的重點問題反映片面，對各個礦業(yè)權(quán)內(nèi)具體的勘查工作又描述得過于詳盡，對礦區(qū)總體地質(zhì)情況、資源情況無法形成系統(tǒng)總結(jié)。煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃編制部門使用此類“匯編”型的總結(jié)報告時，難以直接提取有用的信息。

2.2 基礎(chǔ)資料收集工作不扎實

由于各勘查區(qū)勘查單位不同、勘查時代不同，存在基礎(chǔ)地質(zhì)資料管理不規(guī)范、保存不完整的現(xiàn)象，導(dǎo)致成果資料收集困難，收集不全面。此種情況下編制的總結(jié)報告，依據(jù)不充實，不能全面客觀反映礦區(qū)以往勘查情況。

2.3 綜合研究工作不到位

當(dāng)勘查程度參差不齊，成果資料新老交互，甚至在不同時期依據(jù)的勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致時，對收集到的資料進行系統(tǒng)整理、歸納總結(jié)、綜合研究工作尤為重要。但囿于工作時間、工作能力等的限制，特別是對于綜合研究沒有明確要求的情況下，總結(jié)報告編制往往研究不充分，重點不突出，結(jié)論不明確，附圖、附表、附件設(shè)置不合理。

2.4 編制成果質(zhì)量無標(biāo)準(zhǔn)

突出表現(xiàn)在三個方面：一是針對編制總體規(guī)劃要求的“詳查及以上區(qū)域面積占礦區(qū)含煤面積的60%左右”，在認(rèn)識上不統(tǒng)一，總結(jié)報告所得出的結(jié)論依據(jù)不充分；二是對利用的以往資料中存在的質(zhì)量問題不重視，編制總結(jié)報告時直接使用，對問題不反映，使總結(jié)報告的成果質(zhì)量無法保證；三是編寫提綱和內(nèi)容各行其是，附圖、附表、附件格式不統(tǒng)一。

3 總結(jié)報告編制要求

針對總結(jié)報告存在的問題，應(yīng)該從以下幾個方面加強編制要求。

3.1 編制的主要任務(wù)

總結(jié)報告編制的主要任務(wù)是全面調(diào)查煤炭礦區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、重要建(構(gòu))筑物、自然保護地及“三條控制線”等，收集、整理、分析、核實、匯編礦區(qū)地質(zhì)勘查及開發(fā)資料和成果，總結(jié)礦區(qū)地質(zhì)特征，評價影響礦區(qū)邊界確定及井田劃分的地質(zhì)因素，估算、統(tǒng)計、匯總資源儲量，評價礦區(qū)總體勘查控制和研究程度，為煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃提供地質(zhì)依據(jù)，為礦產(chǎn)資源規(guī)劃等提供地質(zhì)資料。

3.2 編制的基本原則

3.2.1 礦區(qū)范圍應(yīng)明確

礦區(qū)范圍一般為統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)的煤田或煤田的一部分，應(yīng)根據(jù)地形地貌、地質(zhì)構(gòu)造和煤層賦存狀況、交通等條件[4，5]，結(jié)合管理規(guī)定，或依據(jù)煤礦建設(shè)項目主管部門及其委托的設(shè)計單位意見確定。我國現(xiàn)行的煤炭資源管理模式為煤炭的勘查、開發(fā)由國家統(tǒng)一規(guī)劃，煤炭礦區(qū)的劃定是國家統(tǒng)一規(guī)劃的重要內(nèi)容。礦區(qū)范圍一般由煤礦建設(shè)項目主管部門或其委托的設(shè)計單位初步確定?？偨Y(jié)報告應(yīng)依據(jù)初步確定的礦區(qū)范圍編制，但當(dāng)初步確定的礦區(qū)范圍不合理時，應(yīng)提出明確合理的礦區(qū)范圍建議[6]。

3.2.2 勘查程度應(yīng)滿足使用要求

《煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃規(guī)范》(GB 50456—2008)[7]明確規(guī)定：“礦區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)在經(jīng)評審備案的礦區(qū)資源普查和必要的詳查地質(zhì)報告基礎(chǔ)上進行?！钡趫?zhí)行過程中，對于“必要的詳查”理解往往存在偏差，以至于部分煤炭礦區(qū)在總體規(guī)劃時的勘查程度偏低。在此基礎(chǔ)上確定的礦區(qū)范圍，經(jīng)后期勘查驗證，礦區(qū)邊界或井田邊界確定的不盡合理，需要重新確定礦區(qū)范圍，對煤炭資源開發(fā)帶來不利影響。2012年，《煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃管理暫行規(guī)定》(國家發(fā)改委2012年14號令)第八條[2]規(guī)定“編制煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃應(yīng)在普查和必要的詳查地質(zhì)報告基礎(chǔ)上進行，詳查及以上區(qū)域面積占礦區(qū)含煤面積的60%左右”，以滿足煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃編制的需要。因此，為煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃提供地質(zhì)依據(jù)的總結(jié)報告，在勘查程度要求上應(yīng)符合GB 50465和14號令的規(guī)定。

3.2.3 編制應(yīng)體現(xiàn)總體性和突出要點

總結(jié)報告不應(yīng)是地質(zhì)資料的匯總羅列，應(yīng)依據(jù)煤炭礦區(qū)內(nèi)不同勘查階段、不同區(qū)域內(nèi)的勘查報告及開發(fā)資料，系統(tǒng)分析總結(jié)總體規(guī)劃編制所需要的地質(zhì)內(nèi)容，其重點在于分析、總結(jié)和概括，應(yīng)突出反映影響礦區(qū)邊界及井田劃分的主要內(nèi)容。

3.2.4 地質(zhì)資料應(yīng)客觀和完整

總結(jié)報告作為技術(shù)性基礎(chǔ)資料，應(yīng)客觀、真實、準(zhǔn)確反映礦區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、地質(zhì)勘查、礦山開采的各項地質(zhì)資料和成果。作為總結(jié)報告編制基礎(chǔ)的各項地質(zhì)資料，應(yīng)盡可能保證其客觀性和完整性。

3.2.5 編制應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定

總結(jié)報告的編制，應(yīng)符合國家和行業(yè)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源儲量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對不符合現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的資料應(yīng)重新評價。

3.3 編制的重點內(nèi)容

依據(jù)編制任務(wù)和基本原則，總結(jié)報告編制應(yīng)把握好以下重點內(nèi)容：

1)應(yīng)在綜合研究地質(zhì)勘查成果報告及其他地質(zhì)勘查資料的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一礦區(qū)地層、構(gòu)造單元劃分及煤層(組)、標(biāo)志層編號。應(yīng)重點敘述含煤地層特征、影響井田劃分的構(gòu)造特征。

2)原則上以礦區(qū)為單元整體評價礦區(qū)各可采煤層的可采性、穩(wěn)定性、煤層對比可靠程度，整體評價構(gòu)造復(fù)雜程度、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)及其他開采技術(shù)條件。當(dāng)?shù)刭|(zhì)條件不同不宜整體評價時，則分區(qū)評價。

3)評價礦區(qū)整體勘查程度。礦區(qū)整體勘查程度評價，對于總結(jié)報告能否作為編制煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃的地質(zhì)依據(jù)具有重要意義。礦區(qū)范圍內(nèi)可能存在若干勘查程度不一的探礦權(quán)，也可能存在采礦權(quán)或空白區(qū)，故必須對整體勘查程度做出評價。當(dāng)勘查程度不能滿足編制總體規(guī)劃要求時，應(yīng)提出適時補充勘查的建議。

4)從地質(zhì)角度評價影響礦區(qū)邊界、井田劃分的因素及其查明程度，提出合理的礦區(qū)邊界及礦區(qū)范圍建議。由于我國煤炭資源勘查、開發(fā)由國家統(tǒng)一規(guī)劃，煤礦建設(shè)項目主管部門初步確定的礦區(qū)范圍不一定具備地質(zhì)和開采技術(shù)條件的合理性?？偨Y(jié)報告編制時應(yīng)依據(jù)初步確定的礦區(qū)范圍，通過綜合分析研究，評價初步確定的礦區(qū)邊界的合理性，提出最終合理的礦區(qū)范圍建議。

5)明確礦區(qū)位置和內(nèi)、外部交通條件，以及礦區(qū)及周邊地形地貌、現(xiàn)狀地理要素等；反映礦區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、重要建(構(gòu))筑物、自然保護地及“三條控制線”等。以上內(nèi)容是影響礦區(qū)總體規(guī)劃的重要因素。

6)客觀反映綜合整理、綜合研究形成的成果，重點與難點問題的解決方案，取得的地質(zhì)新成果、新認(rèn)識及存在的主要問題；說明主要附圖、附表的編制方法及編制原則。以上內(nèi)容可作為總結(jié)報告編制質(zhì)量和各項重要結(jié)論可靠程度的評價參考。

7)分煤層、煤類、資源儲量類別統(tǒng)計和匯總礦區(qū)范圍內(nèi)煤炭資源儲量。統(tǒng)計各勘查階段面積占礦區(qū)含煤面積的比例，以及各類別資源儲量占礦區(qū)總資源儲量的比例，以作為勘查程度整體評價的依據(jù)。

8)對于煤炭礦區(qū)開發(fā)的經(jīng)濟意義可不做評價。煤炭礦區(qū)內(nèi)往往存在不同的礦業(yè)權(quán)、不同的構(gòu)造單元或地層單元，開采技術(shù)條件也存在不同的類型，故不具備整體做經(jīng)濟意義評價的條件，且經(jīng)濟評價對于礦區(qū)總體規(guī)劃來說無切實的意義。

4 妨礙總結(jié)報告編制效果和影響總體規(guī)劃科學(xué)合理的深層次問題

對于科學(xué)編制煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃，合理開發(fā)利用煤炭資源來說，總結(jié)報告的編制質(zhì)量僅是表面的和直接的影響因素，在礦業(yè)權(quán)設(shè)置、總體規(guī)劃、地質(zhì)勘查工作管理等方面還存在更深層次的問題。同樣，這些問題也是影響總結(jié)報告質(zhì)量的重要間接因素。

4.1 礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理問題

礦業(yè)權(quán)設(shè)置屬于自然資源系統(tǒng)，多年來遵循統(tǒng)一區(qū)塊、申請在先、排他性等原則[8，9]，較多地體現(xiàn)了公平性和合法性，不足之處是在地質(zhì)規(guī)律、開發(fā)合理性等方面考慮較少。由此，可能出現(xiàn)同一礦區(qū)被不合理地分割成多個范圍大小不等的礦業(yè)權(quán)，部分嚴(yán)重不符合地質(zhì)規(guī)律，影響開發(fā)建設(shè)的礦業(yè)權(quán)將不得不分割或整合；或在礦業(yè)權(quán)之間留有小范圍空白帶，形成勘查空白區(qū)，既不能繼續(xù)勘查，又影響統(tǒng)一開發(fā)。

4.2 礦業(yè)權(quán)范圍與井(礦)田規(guī)劃范圍的不協(xié)調(diào)問題

總體規(guī)劃屬于發(fā)改委系統(tǒng)，遵循的基本原則是合理開發(fā)并有效利用資源。在劃分井(礦)田時，對于探礦權(quán)，只作為參考，在綜合考慮多種因素的基礎(chǔ)上，將絕大部分達(dá)到詳查以上勘探程度的區(qū)域劃分為井(礦)田，將較大范圍的勘查空白區(qū)劃作勘查區(qū)；但對于已設(shè)采礦權(quán)或劃定礦區(qū)范圍的，不再改變其范圍。由此，當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)設(shè)置和總體規(guī)劃的井(礦)田不一致時，在項目核準(zhǔn)評估確定井(礦)田范圍時只能將二者綜合起來考慮，可能最終只能帶著問題做可研，不能完全達(dá)到合理開發(fā)和有效利用資源的目標(biāo)。

4.3 勘查程度和勘查工作質(zhì)量問題

勘查程度和勘查工作質(zhì)量是影響總結(jié)報告編制和總體規(guī)劃的重要因素。但探礦權(quán)設(shè)置有先后，勘查工作開展有早晚，且各探礦權(quán)人往往從市場走向、企業(yè)發(fā)展需要，以及按照探礦權(quán)管理的要求開展勘查工作，導(dǎo)致礦區(qū)勘查程度不一致是普遍現(xiàn)象，為總體規(guī)范編制造成不便。同樣，在勘查資質(zhì)取消、地質(zhì)勘查工作市場化、地勘行業(yè)誠信體系不完備的條件下，存在勘查隊伍技術(shù)水平不高，勘查工作和地質(zhì)報告質(zhì)量差，甚至造假等現(xiàn)象[10]，若礦區(qū)存在這樣的地質(zhì)勘查成果，總結(jié)報告和總體規(guī)劃編制質(zhì)量低將會是必然結(jié)果。

5 建 議

1)對于總結(jié)報告編制中的問題，建議制定并發(fā)布《煤炭礦區(qū)地質(zhì)勘查成果總結(jié)報告編寫規(guī)范》，以明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范總結(jié)報告編制工作。

2)對于礦業(yè)權(quán)范圍不合理的礦區(qū)，總結(jié)報告編制時，應(yīng)從有利于合理開發(fā)和有效利用資源的角度，提出合理的井(礦)田劃分建議；規(guī)劃部門應(yīng)在合理建議的基礎(chǔ)上，與礦業(yè)權(quán)管理部門進行有效溝通和協(xié)調(diào)，進一步明確開發(fā)原則，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案，使礦區(qū)井(礦) 田劃分盡可能符合地質(zhì)構(gòu)造、煤層賦存條件、煤質(zhì)分布情況、開采技術(shù)條件等地質(zhì)規(guī)律[6，11-13]。

3)對于需要編制或修編總結(jié)報告的老礦區(qū)，若勘查程度不能滿足總體規(guī)劃編制要求，甚至仍存在勘查空白區(qū)，建議先整體進行普查，重點區(qū)域進行詳查，然后再編制總結(jié)報告，進行礦區(qū)總體規(guī)劃。

4)對于勘查工作質(zhì)量問題，在管理簡政放權(quán)、勘查資質(zhì)取消、評審備案范圍縮小的改革形勢下，為保證勘查工作質(zhì)量，建議參照礦業(yè)發(fā)達(dá)國家的勝任人制度，改變由勘查單位承擔(dān)主要責(zé)任的傳統(tǒng)做法，強化個人責(zé)任，將從業(yè)人員納入統(tǒng)一的行業(yè)管理，加強對職業(yè)能力、誠信和道德的監(jiān)督，并建立責(zé)任追究機制[14-16]。

6 結(jié) 語

合格的總結(jié)報告對于煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、煤炭資源勘查開發(fā)與保護具有重要的技術(shù)支撐作用。總結(jié)報告編制應(yīng)針對目的任務(wù)，明確編制原則，制定工作計劃，關(guān)注重要內(nèi)容，克服不利因素，保證編制質(zhì)量；對于不能在編制工作中解決的深層次問題，應(yīng)作出說明，并提出意見和建議。若在礦產(chǎn)資源開發(fā)和管理改革中，能夠解決礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理、與總體規(guī)劃的不協(xié)調(diào)問題，以及勘查程度和勘查工作質(zhì)量問題，對于切實促進煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，將具有重要意義。