戴 智

（長(zhǎng)江蕪湖航道處，安徽 蕪湖 241000）

一、強(qiáng)化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制旨在保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理有效進(jìn)行，為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。良好的內(nèi)部控制能夠提高單位的行政管理水平，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，減少管理內(nèi)耗，從而提高公共服務(wù)的水平和效益。

長(zhǎng)江航道單位作為隸屬于中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部的公益性事業(yè)單位，主要從事長(zhǎng)江干線航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行等工作。強(qiáng)化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制，是服務(wù)長(zhǎng)江水運(yùn)、服務(wù)沿江經(jīng)濟(jì)、服務(wù)流域百姓，使長(zhǎng)江黃金水道的“含金量”進(jìn)一步提升的必然要求，也是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然需求。

二、航道事業(yè)單位內(nèi)部控制管理存在的問題及對(duì)策

結(jié)合筆者工作實(shí)際，主要從以下五個(gè)方面查找目前航道事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的漏洞和潛在的風(fēng)險(xiǎn)，總結(jié)部分單位曾經(jīng)出現(xiàn)過問題的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，探討如何進(jìn)一步強(qiáng)化航道事業(yè)單位內(nèi)部控制，促進(jìn)航道事業(yè)健康發(fā)展和更有效服務(wù)沿江經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（一）預(yù)算管理是做好內(nèi)部控制的前提，需要抓實(shí)抓細(xì)。

1.預(yù)算業(yè)務(wù)主要問題及風(fēng)險(xiǎn)

一是預(yù)算編制時(shí)間緊，準(zhǔn)備工作不充分，各預(yù)算歸口管理部門平時(shí)未重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析，可能導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低，與實(shí)際執(zhí)行偏差較大。如實(shí)踐中部分單位未對(duì)各船舶每海里油耗進(jìn)行測(cè)算統(tǒng)計(jì)，也未對(duì)每年的船舶工作量進(jìn)行合理預(yù)估，而是通過往年的燃油采購(gòu)量來預(yù)估下一年的需求，從而得出的預(yù)算數(shù)與實(shí)際需求差別較大。

二是財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間缺乏充分且有效的溝通，可能導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門最終形成的預(yù)算和業(yè)務(wù)部門實(shí)際資金開支存在巨大差異，或者項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙，隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算約束不夠。筆者工作中發(fā)現(xiàn)，十三五期間，由于國(guó)家重視水陸交通建設(shè)，預(yù)算寬松，業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目建設(shè)資金寬裕；十四五開局之年，在國(guó)家過緊日子的大背景下，預(yù)算管理發(fā)生很大變化，不是任何資金需求都能得到滿足。因此，在有限資金分配的博弈中，如未進(jìn)行充分的理解和溝通，常會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行存在較大偏差，導(dǎo)致預(yù)算難以執(zhí)行。此外，由儉入奢易，由奢入儉難，過慣了資金寬裕的日子，突然要精細(xì)化開支，資金使用部門思想上容易產(chǎn)生抵觸情緒。

三是未按規(guī)定的額度、標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目明細(xì)執(zhí)行預(yù)算，資金收支和預(yù)算追加調(diào)整隨意無序，存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題，預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性。如某單位上報(bào)次年培訓(xùn)計(jì)劃是一套內(nèi)容，但實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃不符，無論在執(zhí)行金額和執(zhí)行內(nèi)容上都存在巨大差異，存在典型的“兩張皮”現(xiàn)象。

2.預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要注重程序管理。將各項(xiàng)預(yù)算分解到各部門進(jìn)行歸口管理，明確管理責(zé)任，提高預(yù)算管理意識(shí)。在日常的工作過程中，重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的測(cè)算、統(tǒng)計(jì)和積累，提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

二要注重培養(yǎng)節(jié)約意識(shí)。提高全員成本意識(shí)和當(dāng)家意識(shí)，培養(yǎng)厲行節(jié)約的習(xí)慣。各預(yù)算部門應(yīng)按各項(xiàng)開支的輕重緩急進(jìn)行區(qū)分，及時(shí)與財(cái)務(wù)部門反饋和溝通，在無法足額保障各項(xiàng)開支的情況下，優(yōu)先保障重點(diǎn)和緊急項(xiàng)目，做到預(yù)算和執(zhí)行相統(tǒng)一。

三要注重績(jī)效考核。將預(yù)算管理歸口劃分到各部門后，建立健全相應(yīng)的預(yù)算考核機(jī)制，成立預(yù)算測(cè)評(píng)小組，對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)，并與部門績(jī)效掛鉤，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

（二）工程業(yè)務(wù)管理是做好內(nèi)部控制的重點(diǎn)，需要依法依規(guī)。

1.工程業(yè)務(wù)管理存在的主要問題和風(fēng)險(xiǎn)

一是招投標(biāo)過程中存在圍標(biāo)串標(biāo)、暗箱操作或商業(yè)賄賂等舞弊行為，可能導(dǎo)致招標(biāo)工作違法違規(guī)、實(shí)際工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)。

二是工程方案不合理，概預(yù)算脫離實(shí)際，工程方案未能真實(shí)有效落實(shí)，可能導(dǎo)致工程成本過高、虛列項(xiàng)目成本、工程項(xiàng)目管理人員違紀(jì)貪腐等風(fēng)險(xiǎn)。

三是竣工驗(yàn)收流于形式，由于把關(guān)不嚴(yán)，可能導(dǎo)致工程交付使用后存在重大隱患。

2.工程業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要依法建管。財(cái)務(wù)部門可依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立招標(biāo)工作管理辦法，聯(lián)合相關(guān)部門成立招標(biāo)小組，對(duì)招標(biāo)工作流程和實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管。特別是針對(duì)招標(biāo)金額較大的工程，財(cái)務(wù)人員要配合項(xiàng)目主管部門，認(rèn)真核查投標(biāo)公司信息，重點(diǎn)關(guān)注投標(biāo)保證金、履約保證金等招投標(biāo)過程中的資金流情況，為打擊非法圍標(biāo)串標(biāo)提供確切依據(jù)。

二要依規(guī)審核。對(duì)于工程方案審核，由財(cái)務(wù)部門自行審計(jì)或委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行審計(jì)把關(guān)，改變工程管理部門自我設(shè)計(jì)、自我審核或自行委托第三方審核現(xiàn)狀，避免工程管理部門既做運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員。

三要及時(shí)驗(yàn)收。完善竣工驗(yàn)收流程，明確驗(yàn)收責(zé)任人，按照規(guī)定的時(shí)限及時(shí)辦理竣工決算。

（三）收支業(yè)務(wù)管理是做好內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，需要強(qiáng)化約束。

1.收支業(yè)務(wù)主要問題及風(fēng)險(xiǎn)

一是各項(xiàng)收入未按照或無法按照法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收，導(dǎo)致收費(fèi)不規(guī)范或難以收費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是沒有加強(qiáng)對(duì)各類票據(jù)、印章的管控和落實(shí)保管責(zé)任，可能導(dǎo)致票據(jù)濫用或丟失、相關(guān)人員存在廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三是公用經(jīng)費(fèi)支出管理不嚴(yán)，可能導(dǎo)致存在漏洞套取資金、損公肥私風(fēng)險(xiǎn)，如在差旅費(fèi)中虛列出差人員冒領(lǐng)差旅費(fèi)補(bǔ)貼、公車私用或私車公養(yǎng)等違紀(jì)行為。

2.收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要制定制度標(biāo)準(zhǔn)，按規(guī)定執(zhí)行。對(duì)航道事業(yè)單位收費(fèi)管理項(xiàng)目制定相應(yīng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要有上位法規(guī)參照或充分政策依據(jù)，做到有法可依、有章可循。特別是針對(duì)罰款、沒收依據(jù)及數(shù)額，要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免同類型情況執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的徇私舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

二要嚴(yán)格財(cái)務(wù)紀(jì)律，嚴(yán)禁私設(shè)小金庫(kù)。由財(cái)務(wù)部門對(duì)收入業(yè)務(wù)進(jìn)行歸口管理，統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬。財(cái)務(wù)部門應(yīng)建立健全票據(jù)管理制度和印章管理制度，票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀均應(yīng)履行規(guī)定手續(xù)，且所使用的票據(jù)要確保具有特有性，嚴(yán)禁使用市場(chǎng)上能隨意買到的票據(jù)。對(duì)于印章，如法人章和財(cái)務(wù)專用章，應(yīng)確保專人分別保管，并明確各自保管職責(zé)。

三要嚴(yán)格把控各類經(jīng)費(fèi)支出管理和報(bào)銷方式。加強(qiáng)對(duì)各類費(fèi)用的管控及報(bào)銷要求，明確各類費(fèi)用報(bào)銷所需的附件，根據(jù)上位法如《中央差旅費(fèi)管理辦法》、《中央會(huì)議費(fèi)管理辦法》等，并結(jié)合本單位實(shí)際制定相應(yīng)的管理辦法嚴(yán)格執(zhí)行，只有在報(bào)銷手續(xù)齊全的情況下才予以報(bào)銷。此外，如在報(bào)銷差旅費(fèi)時(shí)，費(fèi)用分別匯入各出差人卡中，避免集中支付給報(bào)銷經(jīng)辦人一人卡中，同時(shí)建立職工上班狀態(tài)的考勤機(jī)制和公務(wù)用車使用登記機(jī)制，達(dá)到預(yù)防虛增出差人冒領(lǐng)補(bǔ)貼和重復(fù)領(lǐng)取交通補(bǔ)助的情況發(fā)生。

（四）合同管理是做好內(nèi)部控制的關(guān)鍵，需要?jiǎng)討B(tài)監(jiān)管。

1.合同管理存在的主要問題和風(fēng)險(xiǎn)

一是少數(shù)單位為規(guī)避招標(biāo)或大額資金審批流程，故意化整為零，將完整項(xiàng)目合同拆分成標(biāo)的金額較小的若干合同，直接通過詢價(jià)形式將業(yè)務(wù)交由利益相關(guān)人承包，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)違法違規(guī)和當(dāng)事人受賄等廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二是合同擬定、談判人員法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)合同相對(duì)方的資質(zhì)審核不嚴(yán)格，對(duì)合同條款審查不仔細(xì)，未組織相關(guān)專業(yè)人員共同參與合同談判，可能導(dǎo)致合同無效、單位面臨訴訟或單位經(jīng)濟(jì)利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。

三是對(duì)于合同條款的約定，實(shí)際執(zhí)行隨意性較大，缺乏有效監(jiān)控。對(duì)合同條款未明確約定的事項(xiàng)沒有及時(shí)協(xié)議補(bǔ)充或未按規(guī)定程序辦理合同變更、解除等，也可能導(dǎo)致單位經(jīng)濟(jì)利益受損或面臨訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。此外，存在合同相對(duì)方在實(shí)際執(zhí)行中未按合同履約付款，單位也未對(duì)其及時(shí)進(jìn)行催收，可能導(dǎo)致應(yīng)收款日積月累形成壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。

四是合同管理不到位。合同及其附件資料在登記和流轉(zhuǎn)過程中，因保管不善發(fā)生資料丟失，導(dǎo)致合同無法正常履約、發(fā)生合同糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

2.合同管理的內(nèi)控措施

一要強(qiáng)化合同約束機(jī)制。在國(guó)家《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)航道事業(yè)單位管理工作實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，列明哪些項(xiàng)目必須招標(biāo)的情形和各類資金審批流程，列出規(guī)避招投標(biāo)的負(fù)面清單；加強(qiáng)普法宣傳和廉政教育，嚴(yán)禁出現(xiàn)化整為零，規(guī)避法定招標(biāo)程序的現(xiàn)象發(fā)生。

二要聘請(qǐng)法律顧問。通過在單位開展法律講堂的方式，提高職工的法律素養(yǎng)和法律意識(shí)；同時(shí)將“法律顧問意見”作為合同審批的流程之一進(jìn)行流轉(zhuǎn)，多一重專業(yè)人員的審核把關(guān)，防止?jié)撛诘姆娠L(fēng)險(xiǎn)。

三要強(qiáng)化合同執(zhí)行監(jiān)督。建立合同管理信息化系統(tǒng)，將合同的關(guān)鍵要素自動(dòng)提取到合同管理系統(tǒng)中，并由系統(tǒng)自動(dòng)提示或監(jiān)管合同的履行，對(duì)于不能履行的情況，需說明理由或采取補(bǔ)救措施，并報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審批。

四要加強(qiáng)檔案管理監(jiān)督檢查。由檔案管理部門定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔。詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，實(shí)行對(duì)合同的全過程動(dòng)態(tài)管理，在合同簽訂后第一時(shí)間將合同及附件資料批量掃描進(jìn)合同管理系統(tǒng)存檔，避免丟失風(fēng)險(xiǎn)。

（五）資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)，需切實(shí)提升水平。

1.資產(chǎn)管理主要問題及風(fēng)險(xiǎn)

一是固定資產(chǎn)管理流程不暢。固定資產(chǎn)管理責(zé)任劃分不清或無人管理，購(gòu)買、入賬、轉(zhuǎn)移、報(bào)廢等流程疏于管控，從而導(dǎo)致賬實(shí)不符、賬卡不符、有賬無物、有物無賬等多種情況發(fā)生。此外，不同層級(jí)的上級(jí)主管部門均有固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致了下級(jí)的資產(chǎn)管理工作冗余繁雜，且統(tǒng)計(jì)口徑各有區(qū)別，沒有做到有效統(tǒng)一。

二是現(xiàn)金資產(chǎn)管理存在漏洞。財(cái)務(wù)人員既辦理資金支付又做賬務(wù)處理，且保管收付款項(xiàng)所需的全部印章和優(yōu)盾等，可能導(dǎo)致單位資金被貪污挪用的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)大額資金支付申請(qǐng)沒有嚴(yán)格審核把關(guān)，缺乏必要的審批手續(xù)，可能導(dǎo)致資金被非法套取或者被挪用的風(fēng)險(xiǎn)；未定期核對(duì)庫(kù)存現(xiàn)金和銀行存款余額，可能導(dǎo)致貨幣資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.資產(chǎn)業(yè)務(wù)的內(nèi)控措施

一要健全固定資產(chǎn)管理制度。明確資產(chǎn)從購(gòu)買、入賬、轉(zhuǎn)移到報(bào)廢等各環(huán)節(jié)的管理機(jī)制，將不同類型的資產(chǎn)劃分至不同的部門進(jìn)行歸口管理，明確責(zé)任，建立管理的獎(jiǎng)懲機(jī)制。此外，精簡(jiǎn)固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，或以某一套系統(tǒng)為準(zhǔn)為主，并建立固定資產(chǎn)盤點(diǎn)制度，定期進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)、核對(duì)和糾錯(cuò)。

二要對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離控制。如辦理資金支付的財(cái)務(wù)人員不得管賬務(wù)處理，定期盤點(diǎn)貨幣資金的財(cái)務(wù)人員不得管資金支付，確保不相容崗位相互分離；其次是要建立大額資金授權(quán)審批制度，規(guī)定不同類型的資金規(guī)模由不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批；最后要定期盤點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金與賬面現(xiàn)金余額是否賬實(shí)相符，抽查銀行對(duì)賬單和財(cái)務(wù)明細(xì)賬是否賬賬相符。

結(jié)束語

航道事業(yè)單位內(nèi)部控制遠(yuǎn)不止以上五個(gè)方面，完善航道單位內(nèi)部控制，僅憑財(cái)務(wù)一個(gè)部門來強(qiáng)化管理更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要各部門、單位全員的共同努力。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭提高思想認(rèn)識(shí)，向高標(biāo)準(zhǔn)高要求看齊，做好頂層設(shè)計(jì)，發(fā)自內(nèi)心支持各部門制定相應(yīng)的內(nèi)控制度并督促嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，避免掛在墻上、寫在紙上，做表面文章、走形式主義；其次，全體中層干部應(yīng)牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，時(shí)刻保持清醒頭腦，堅(jiān)守各項(xiàng)內(nèi)控制度和黨紀(jì)國(guó)法紅線、底線；最后，全體職工應(yīng)提高自身素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)，提升內(nèi)控管理水平，切實(shí)增強(qiáng)本職工作的技能和規(guī)矩意識(shí)，在理解制度的基礎(chǔ)上遵守制度、執(zhí)行制度。只有全系統(tǒng)工作人員都具有進(jìn)取意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和規(guī)矩意識(shí)，才能有效保障航道事業(yè)各項(xiàng)工作順利推進(jìn)，有力助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶快速健康發(fā)展。