劉重顯

（廣西路橋工程集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530000）

為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，我國(guó)于2014 年開(kāi)始大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership,簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，PPP項(xiàng)目為增加公共產(chǎn)品的有效供給發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)踐中也存在著諸多突出的問(wèn)題。

一、PPP 項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP 項(xiàng)目推廣以來(lái)，入庫(kù)項(xiàng)目總體穩(wěn)中有升，并且在交通運(yùn)輸、市政工程、城市綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、旅游等領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足發(fā)展。截至2019 年三季度末，全國(guó)政府與社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)顯示，管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)9249 個(gè)，投資額14.1 萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目6039 個(gè)，投資額9.2 萬(wàn)億元，落地率65.3%。但隨著國(guó)家對(duì)地方政府性債務(wù)管理相關(guān)文件的出臺(tái)，PPP 項(xiàng)目發(fā)展遇到前所未有的瓶頸，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）PPP 項(xiàng)目入庫(kù)難

財(cái)政部規(guī)定政府付費(fèi)PPP 項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任占比不能超過(guò)一般公共預(yù)算支出的5%，如果將政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，要求各項(xiàng)目?jī)?nèi)容需有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)并且使用者付費(fèi)比例不得低于10%，況且在財(cái)金〔2019〕10 號(hào)文后新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出。嚴(yán)格的PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任限制，使得各地想新入庫(kù)PPP 項(xiàng)目越來(lái)越難，尤其是一些財(cái)力相對(duì)薄弱的地方，如廣西某地級(jí)市2018 年一般公共預(yù)算支出為195 億元，按要求全市能夠?qū)嵤┑恼顿M(fèi)PPP 項(xiàng)目每年財(cái)政支出責(zé)任僅為9.75 億元，就算將政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆包裝成少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，能夠?qū)嵤┑腜PP 項(xiàng)目每年財(cái)政支出責(zé)任也僅有19.5 億元。想再通過(guò)PPP 項(xiàng)目來(lái)補(bǔ)短板，增加公共產(chǎn)品的有效供給，要等已入庫(kù)的PPP 項(xiàng)目經(jīng)過(guò)幾年甚至十幾年的消化后，才能滿(mǎn)足現(xiàn)有項(xiàng)目入庫(kù)條件，這就嚴(yán)重制約了PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

（二）PPP 項(xiàng)目融資難

PPP 項(xiàng)目公司的資金由權(quán)益性資金項(xiàng)目資本金和債務(wù)性資金金融機(jī)構(gòu)融資等組成。權(quán)益性資金在總資金結(jié)構(gòu)中的比例最低為20%, 最高為40%,債務(wù)性資金在總資金結(jié)構(gòu)中的比例最高為80%, 最低為60%。近年來(lái)，國(guó)家為了有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)定地方政府舉債只能采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外不得以任何方式舉借債務(wù)，同時(shí)要求金融企業(yè)按照市場(chǎng)化融資原則為地方建設(shè)融資。這對(duì)PPP 項(xiàng)目的融資有較大影響，具體表現(xiàn)如下：

1.權(quán)益性資金融資難

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23 號(hào)）都明確規(guī)定PPP 項(xiàng)目的權(quán)益性資金應(yīng)由社會(huì)資本方和政府參與方的自有資金共同籌集，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，且要求國(guó)有金融企業(yè)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，若存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資。從這些規(guī)定來(lái)看，如果PPP 項(xiàng)目沒(méi)有上級(jí)補(bǔ)助或前期財(cái)政資金安排，大量的資本金需求，社會(huì)投資人很難完全通過(guò)自有資金來(lái)籌集，這樣勢(shì)必影響社會(huì)投資人參與PPP 項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

2.債務(wù)性資金融資難

目前PPP 項(xiàng)目的債務(wù)性資金融資主要通過(guò)銀行貸款籌集，銀行按照市場(chǎng)化原則為項(xiàng)目公司融資，就得要求其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。目前各部委出臺(tái)的PPP 項(xiàng)目有關(guān)文件都規(guī)定，政府不得承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金和承擔(dān)投資本金損失、不得承諾最低收益，不得提供任何形式的擔(dān)保和承諾承擔(dān)償債責(zé)任，以規(guī)避固化政府支出責(zé)任的行為。雖然國(guó)辦發(fā)〔2015〕42 號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)和財(cái)金〔2019〕10 號(hào)文都要求各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP 項(xiàng)目政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，并在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中反映和管理，但不完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和績(jī)效考評(píng)體系，對(duì)應(yīng)該由政府承擔(dān)的政策和履約能力風(fēng)險(xiǎn)并未作出相應(yīng)規(guī)定，有些地方政府甚至將最低需求保障理解為是政府在固化支出責(zé)任，在PPP 項(xiàng)目合同中避而不談，對(duì)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)缺乏相應(yīng)的可向政府追索的保障機(jī)制，尤其是法律層面的。這就會(huì)嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助等財(cái)政資金安排的PPP 項(xiàng)目現(xiàn)金流的評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)往往基于風(fēng)險(xiǎn)防控考慮，都會(huì)把測(cè)算現(xiàn)金流打一定的折扣，從而要求社會(huì)資本方提供相應(yīng)金額的擔(dān)保，大額的擔(dān)保與社會(huì)資本擔(dān)保能力的矛盾，無(wú)形中也成了社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目的一道門(mén)檻，尤其是民營(yíng)企業(yè)想?yún)⑴cPPP 項(xiàng)目就更難了。

另外對(duì)使用者付費(fèi)的PPP 項(xiàng)目，不必要的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目也會(huì)嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)對(duì)其現(xiàn)金流的評(píng)估，對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目放款尤為謹(jǐn)慎。如云南某市，因原國(guó)家高速穿城而過(guò)，影響城市發(fā)展，當(dāng)?shù)卣疀Q定通過(guò)PPP 項(xiàng)目模式建設(shè)一條繞城高速，在城市東西兩端連接原國(guó)家高速，建成后將原穿過(guò)城市這段國(guó)家高速變?yōu)槭姓缆?。社?huì)投資人在融資時(shí)，金融機(jī)構(gòu)就認(rèn)為該繞城高速建成通車(chē)后，被替換的那段原國(guó)家高速會(huì)分流部分車(chē)輛，而PPP 項(xiàng)目合同中又沒(méi)有保底車(chē)流量的條款，所以便認(rèn)定該項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流可能完全不能覆蓋還本付息，放款相當(dāng)謹(jǐn)慎，項(xiàng)目都準(zhǔn)備建成通車(chē)了，融資還遲遲未解決。因此政府對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目唯一性的承諾就顯得尤為重要。

二、PPP 項(xiàng)目發(fā)展建議

不管是社會(huì)資本還是金融機(jī)構(gòu)參與PPP 項(xiàng)目的顧慮主要是政府的履約能力及項(xiàng)目現(xiàn)金流能否完全覆蓋還本付息，因此要推進(jìn)PPP 項(xiàng)目的健康發(fā)展，需進(jìn)一步加快相關(guān)領(lǐng)域改革、完善相關(guān)法律法規(guī)及配套措施，為PPP 項(xiàng)目營(yíng)造一個(gè)有利的政策環(huán)境。

（一）完善PPP 項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)。目前規(guī)范PPP 項(xiàng)目行為的只有一些國(guó)務(wù)院及其各部委的指導(dǎo)意見(jiàn)、操作指南或通知等規(guī)范性文件，缺乏具有較高效力的法律法規(guī)，這與PPP 項(xiàng)目的發(fā)展是不相適應(yīng)的。建議通過(guò)制定《特許經(jīng)營(yíng)法》或《政府與社會(huì)資本合作條例》等法律法規(guī)，對(duì)PPP 項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中政府與社會(huì)資本之間的權(quán)利義務(wù)、社會(huì)資本獲取合理回報(bào)的方式、政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理及違約懲戒等重大事項(xiàng)以法律的形式加以明確，避免雙方隨意改變約定或新官員不理舊賬的現(xiàn)象出現(xiàn)，保障政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力，建立對(duì)違約方的違約懲戒及追索機(jī)制。盡可能化解社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府履約能力的顧慮。

（二）建立適應(yīng)PPP 項(xiàng)目發(fā)展的融資制度。建立建全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，探索實(shí)施有限追索或無(wú)追索項(xiàng)目融資的經(jīng)驗(yàn)和融資保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離。項(xiàng)目公司作為獨(dú)立法人，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由項(xiàng)目公司獨(dú)立承擔(dān)，具體項(xiàng)目公司可通過(guò)參加融資保險(xiǎn)以隔離社會(huì)投資人風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)采購(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目唯一性承諾而未按合同履約導(dǎo)致項(xiàng)目公司不能按時(shí)還本付息的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，允許金融機(jī)構(gòu)向政府進(jìn)行追索，從而降低金融機(jī)構(gòu)為PPP 項(xiàng)目融資的顧慮。

（三）創(chuàng)新PPP 項(xiàng)目概預(yù)算編制辦法。在編制PPP 項(xiàng)目概預(yù)算時(shí)，其中的工程保險(xiǎn)費(fèi)除包含建筑工程一切險(xiǎn)和第三方責(zé)任險(xiǎn)外，建議根據(jù)國(guó)發(fā)〔2019〕26 號(hào)文規(guī)定的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例，預(yù)計(jì)PPP項(xiàng)目需使用貸款的金額，再按照一定比例計(jì)算增加一定金額的融資保險(xiǎn)費(fèi)或擔(dān)保費(fèi)用預(yù)算，為項(xiàng)目公司引入第三方保險(xiǎn)公司或擔(dān)保公司的融資擔(dān)保給予一定的費(fèi)用支持，從而有利于降低項(xiàng)目公司的融資成本和緩解社會(huì)資本的擔(dān)保壓力，同時(shí)起到隔離風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（四）建立科學(xué)的公共產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。1.科學(xué)制定項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)收費(fèi)、補(bǔ)貼和其他支付對(duì)價(jià)，建立價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按照物價(jià)水平、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的成本變化等因素適時(shí)進(jìn)行價(jià)格調(diào)整，維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)確保項(xiàng)目公司合理的投資回報(bào)，提高社會(huì)資本參與積極性。2.科學(xué)制定建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段定性和定量相結(jié)合的績(jī)效指標(biāo)框架，實(shí)行全生命周期內(nèi)跟蹤問(wèn)效機(jī)制。把最低需求保障與績(jī)效考核結(jié)合好，不能提前鎖定政府對(duì)社會(huì)資本的無(wú)條件支付義務(wù)，但也不能將績(jī)效考核作為政府不履行支付義務(wù)的工具。真正通過(guò)績(jī)效考核來(lái)提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量和效率，將PPP 項(xiàng)目做到物有所值。

（五）建立健全社會(huì)信用評(píng)價(jià)體系。完善社會(huì)資本信用評(píng)價(jià)機(jī)制，將政府和非政府組織及個(gè)人的違約行為統(tǒng)一納入社會(huì)信用體系管理，每年給予其相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)，加大對(duì)失信行為的懲戒力度。政府以換屆及行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整或負(fù)責(zé)人變更等為由違約毀約的，應(yīng)追究政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)人員的法律責(zé)任并計(jì)入政府失信記錄，同時(shí)將政府信用作為對(duì)政府考核的一項(xiàng)指標(biāo)。同樣社會(huì)資本在PPP 項(xiàng)目全生命周期過(guò)程中的違約行為，也應(yīng)計(jì)入社會(huì)資本和相關(guān)責(zé)任人的失信記錄，將社會(huì)資本信用作為政府對(duì)其考核的一項(xiàng)指標(biāo)。對(duì)在社會(huì)信用體系中信用評(píng)價(jià)等級(jí)較高的社會(huì)投資人組建的項(xiàng)目公司，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)充分利用該信用評(píng)級(jí)代替直接擔(dān)保的增信措施，從而降低項(xiàng)目公司的融資成本和提高其融資概率。

（六）完善增值稅和企業(yè)所得稅相關(guān)的法律法規(guī)。目前 PPP 項(xiàng)目究竟按照何種稅目繳納增值稅，PPP 項(xiàng)目涉及的上級(jí)補(bǔ)助資金是否需要繳納增值稅和企業(yè)所得稅，我們國(guó)家的稅法都還沒(méi)有明確規(guī)定。另外由于PPP 項(xiàng)目支付的土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)無(wú)法直接取得增值稅專(zhuān)用發(fā)票而不能計(jì)算抵扣增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額，大量的征拆費(fèi)用在很大程度上也增加了項(xiàng)目公司的增值稅稅負(fù)。因此從規(guī)范PPP 項(xiàng)目納稅行為和減稅降負(fù)的角度，建議國(guó)家及時(shí)調(diào)整相應(yīng)增值稅和企業(yè)所得稅政策，明確PPP 項(xiàng)目的納稅行為，允許PPP項(xiàng)目支付的土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)可按照支付憑據(jù)的一定比例計(jì)算抵扣銷(xiāo)項(xiàng)稅額，以降低社會(huì)投資人負(fù)擔(dān)，從而激發(fā)社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目建設(shè)的積極性。