朱鳳琴

(合肥學(xué)院 馬克思主義學(xué)院,合肥 230601)

2016年4月,習(xí)近平總書記視察安徽時強(qiáng)調(diào),安徽山水資源豐富,自然風(fēng)光美好,要把好山好水保護(hù)好,著力打造生態(tài)文明建設(shè)的安徽樣板,建設(shè)綠色江淮美好家園[1]。圍繞把“好山”保護(hù)好,借鑒河長制等改革經(jīng)驗(yàn),安徽省率先探索林長制制度改革,2017年3月,合肥、安慶、宣城等地開始先試先行,同年9月安徽省委省政府出臺推行林長制省級綱領(lǐng)性文件《關(guān)于建立林長制的意見》[2],明確提出2018年在全省范圍內(nèi)推行林長制,建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的制度體系。2018年11月,全國綠化委員會、國家林業(yè)和草原局印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)大規(guī)模國土綠化行動的意見》[3],提出大力推行林長制。林長制開始作為一種地方經(jīng)驗(yàn)和制度創(chuàng)新受到其他省、市地方政府積極仿效和借鑒。2019年10月,安徽省委省政府辦公廳印發(fā)《安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)實(shí)施方案》[4],全國首個林長制改革示范區(qū)落戶安徽,賦予安徽省在全國林長制改革中發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重要任務(wù),林長制制度改革由此進(jìn)入探索更成熟、更定型模式的新階段。目前,全國已經(jīng)有21個省(自治區(qū)、直轄市)探索實(shí)行林長制。林長制制度改革作為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,促進(jìn)林業(yè)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新,展現(xiàn)出強(qiáng)勁的生命力和創(chuàng)新精神。

本文圍繞堅持和完善林長制制度體系,在分析其理論體系和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,提出林長制制度建設(shè)的提升路徑,以期有助于林長制在理論和實(shí)踐上的發(fā)展。

1 林長制的理論體系

林長制理論體系包括五個方面的構(gòu)成要素:理論蘊(yùn)涵、基本理據(jù)、現(xiàn)實(shí)考量、文化根基和法律基礎(chǔ)。林長制理論體系的各個組成部分并非互不相關(guān),而是相互獨(dú)立、有機(jī)統(tǒng)一的整體。

1.1 理論蘊(yùn)涵

制度是要求大家共同遵守的規(guī)程或準(zhǔn)則,是實(shí)現(xiàn)某種功能和特定目標(biāo)的社會組織乃至整個社會的一系列規(guī)范體系[5]。林長制內(nèi)涵十分豐富,主要包含誰治理、治理什么、怎么治理等諸多內(nèi)容,“誰治理”確定林長制推行實(shí)施的主體,主要明確林長制是由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任林長,負(fù)責(zé)森林等生態(tài)資源保護(hù)和發(fā)展工作；“治理什么”回答林長制推行實(shí)施的主要內(nèi)容,即加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)造林綠化、提高森林質(zhì)量和效益、防治森林災(zāi)害和加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督管理；“怎么治理”涵蓋林長制推進(jìn)實(shí)施的方式,重點(diǎn)解決如何選擇激勵和約束方式有效開展工作。基于以上分析,可將“林長制”定義為:基于人與自然和諧共生這一理念,以林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展為指向,由地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任林長,輔以相應(yīng)的激勵和約束機(jī)制,對本行政區(qū)域內(nèi)森林資源保護(hù)和發(fā)展全面負(fù)責(zé)的制度。

1.2 基本理據(jù)

理念是行動的先導(dǎo),林長制的建構(gòu),必然要以先進(jìn)的理念來指引,從馬克思主義生態(tài)思想、毛澤東鄧小平生態(tài)保護(hù)思想、特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想中找尋理論依據(jù)。習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成,蘊(yùn)含著堅持“綠水青山就是金山銀山”、“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”、“生態(tài)興則文明興”的科學(xué)理念；堅持“山水林田湖草是生命共同體”,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境民生,“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的科學(xué)方式；堅持“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”,為生態(tài)文明建設(shè)提供長效機(jī)制的制度要求；堅持構(gòu)建生態(tài)命運(yùn)共同體,實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”的治理目標(biāo)[6]。這些新思想,是堅持和發(fā)展馬克思主義生態(tài)思想的科學(xué)范式,是全面推行林長制改革指導(dǎo)思想和理論指南。也是提升林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論依據(jù)。

1.3 現(xiàn)實(shí)考量

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源,是人類生存發(fā)展的重要生態(tài)保障[7]。人類社會的發(fā)展進(jìn)步與森林興衰密切相關(guān),森林興則文明興,森林?jǐn)t文明衰,這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。因此,保護(hù)森林就是保護(hù)人類自身。安徽是南方集體林區(qū)重點(diǎn)省份,襟江帶淮,承東啟西,其生態(tài)區(qū)位非常重要。黨的十八大以來,安徽省不斷推進(jìn)千萬畝森林增長工程和林業(yè)增綠增效行動,在森林等生態(tài)資源保護(hù)與發(fā)展取得了新的重大成就,但是總體而言,安徽省森林資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不優(yōu)、效益不高的問題,仍然比較突出,在建設(shè)綠色江淮美麗家園的目標(biāo)與人民群眾對美好生活期望之間仍然存在較大差距,迫切需要通過制度創(chuàng)新來推進(jìn)森林等生態(tài)資源的保護(hù)與發(fā)展。鑒于此,林長制建構(gòu)是基于克服當(dāng)前生態(tài)問題、維護(hù)生態(tài)平衡與安全為現(xiàn)實(shí)考量的,是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想,滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美麗生態(tài)環(huán)境需求的必然要求。

1.4 文化根基

任何制度的建構(gòu)都需要奠定在一定的社會文化基礎(chǔ)之上,林長制的建構(gòu)也需要從文化的角度進(jìn)行探索。安徽有著深厚的文化底蘊(yùn)和歷史名人的薈萃。無論是管子、老子、莊子、朱子,還是道教、佛教、儒教,其學(xué)說和思想中都蘊(yùn)含著豐富而深刻的生態(tài)文化與生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容。與林長制建構(gòu)理念相似、相近、相通的內(nèi)容很多,譬如“天人合一”、“道法自然”、“萬物平等”、“取用有節(jié)”、“以時禁發(fā)”等思想,強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生、人對自然萬物的尊重與保護(hù),主張人在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)踐活動,對生態(tài)環(huán)境和自然資源進(jìn)行有效管理等。這些文化精髓是林長制建構(gòu)的文化土壤和價值取向。

1.5 法制基礎(chǔ)

林長制的建構(gòu),必須在法律和制度的框架內(nèi)進(jìn)行。為了嚴(yán)格地方黨委和政府在本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的主體責(zé)任,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行) 》[8]和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》[9]。新修訂的《中華人民共和國森林法》[10],在總則的第四條也明確規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域森林資源保護(hù)發(fā)展的需要,建立林長制。這為林長制的建構(gòu)提供更為具體的規(guī)范依據(jù),提升了改革實(shí)施的法治保障力度。可以說,生態(tài)保護(hù)的黨政同責(zé)制度和《中華人民共和國森林法》規(guī)定的地方政府對本地區(qū)的森林資源保護(hù)與發(fā)展負(fù)總責(zé)是林長制建構(gòu)的法制基礎(chǔ)。

2 林長制改革的制度創(chuàng)新

安徽省林長制改革在制度創(chuàng)新層面,開展了多層面、多方位的實(shí)踐探索,而最主要的創(chuàng)新是從兩個方面展開:林長制制度的頂層設(shè)計、林長制制度的運(yùn)行機(jī)制。

2.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計 健全法律法規(guī)

習(xí)近平總書記指出,“要把改革推向前進(jìn),必須加強(qiáng)頂層設(shè)計”[7]。林長制制度建設(shè)是一項涉及多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)與多要素的的系統(tǒng)工程,建構(gòu)一種創(chuàng)新性的頂層制度是確保林長制各種具體性制度得以實(shí)現(xiàn)的首要條件。所謂頂層設(shè)計,就是要從戰(zhàn)略全局的視角堅持習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo),對林長制進(jìn)行總體架構(gòu)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào),并對其中包含的主要制度環(huán)節(jié)進(jìn)行深入、細(xì)致的整體研究與規(guī)劃。制定林長制制度體系構(gòu)建的時間表和實(shí)施路線圖,自上而下、層層落實(shí)和推進(jìn)。

2.1.1運(yùn)用整體思維 統(tǒng)籌全局長遠(yuǎn)謀劃

習(xí)近平總書記認(rèn)為,“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”[6]。要堅持“山水林田湖草是生命共同體”的思想,指出 “人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在林和草”[6]。強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性,是自然生態(tài)系統(tǒng)最重要的客觀性質(zhì)。安徽林長制制度改革從自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā),按照林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草等自然生態(tài)各要素的整體性和內(nèi)在規(guī)律,對林長制制度體系進(jìn)行整體布局和統(tǒng)籌謀劃。經(jīng)過深入調(diào)查、研究、分析和論證,2017年初,選擇合肥、安慶、宣城3個城市作為試點(diǎn),并鼓勵其他地區(qū)因地制宜進(jìn)行探索試驗(yàn),2018年在全省范圍內(nèi)按照“黨政同責(zé)、分級負(fù)責(zé)”的原則,建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的五級林長組織制度,對實(shí)施林長制的目標(biāo)要求、組織體系、工作職責(zé)、主要任務(wù)、保障措施等制度內(nèi)容和基本制度架構(gòu)進(jìn)行全面規(guī)定。2018年5月,安徽省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關(guān)于推深做實(shí)林長制改革優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的意見》[11],制定優(yōu)化林業(yè)發(fā)展環(huán)境的22項支持政策,進(jìn)一步強(qiáng)化要素支撐。2019年10月出臺《安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)實(shí)施方案》[4],明確創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)17項具體舉措,打造綠水青山就是金山銀山實(shí)踐創(chuàng)新區(qū)、統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理試驗(yàn)區(qū)、長江三角洲區(qū)域生態(tài)屏障建設(shè)先導(dǎo)區(qū)。這一系列頂層創(chuàng)新設(shè)計既有戰(zhàn)略有目標(biāo)有績效的制度安排,又有試點(diǎn)有配套有時間節(jié)點(diǎn)的路線圖,使林長制制度體系更加科學(xué)化規(guī)范化。

2.1.2運(yùn)用系統(tǒng)思維 協(xié)同林業(yè)生態(tài)治理

在謀劃林長制制度建構(gòu)過程中,安徽省按照習(xí)近平總書記提出的“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的科學(xué)方法論統(tǒng)籌施策。從具體對象上看,按照林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草等自然生態(tài)各要素的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行綜合設(shè)計。一方面，強(qiáng)化森林、草地、濕地和野生動植物資源統(tǒng)一監(jiān)管；另一方面，注重森林等生態(tài)資源與山水田湖草的協(xié)同,將林長制改革與鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅、污染防治和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等重大戰(zhàn)略部署一同考慮。努力實(shí)現(xiàn)各項生態(tài)建設(shè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)整體提升。從治理主體上看,按照黨中央關(guān)于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的要求,將壓實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任作為核心制度設(shè)計,明確由各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任林長,發(fā)揮黨政負(fù)責(zé)人在工作統(tǒng)籌、關(guān)鍵問題協(xié)調(diào)與各項生態(tài)保護(hù)任務(wù)協(xié)同推進(jìn)方面的優(yōu)勢,組織和引導(dǎo)其他社會力量積極參與森林等生態(tài)資源保護(hù)與治理,形成林長領(lǐng)銜負(fù)責(zé)、部門協(xié)同發(fā)力、公眾廣泛參與的林業(yè)保護(hù)發(fā)展合力。從方式方法上看,綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種方式,對森林等生態(tài)資源進(jìn)行保護(hù)、治理和修復(fù),遵循林業(yè)生態(tài)建設(shè)整體性、關(guān)聯(lián)性、艱巨性等共性,結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)與生態(tài)資源稟賦,堅持在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分區(qū)突破,探索建立江淮分水嶺山水林田湖草綜合治理、沿江皖江綠色生態(tài)廊道、皖西大別山生態(tài)經(jīng)濟(jì)、皖南山區(qū)生態(tài)文化、皖北平原農(nóng)林多業(yè)融合發(fā)展五大示范區(qū),研究綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效實(shí)現(xiàn)路徑,加強(qiáng)保護(hù)修復(fù)森林等生態(tài)系統(tǒng),積極發(fā)展生態(tài)富民產(chǎn)業(yè)。

2.1.3運(yùn)用法治思維 加強(qiáng)立法頂層設(shè)計

習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上指出,用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快制度創(chuàng)新,強(qiáng)化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線[6]。安徽省委省政府深刻認(rèn)識到在整個林長制制度體系中,法律制度無疑是最具權(quán)威性、約束力和效力的制度形式,通過立法方式提升林長制運(yùn)行法治化、制度化水平是必然選擇。通過一整套合理、嚴(yán)格、實(shí)用、有效的制度設(shè)計,結(jié)合安徽的實(shí)際情況,將實(shí)踐檢驗(yàn)行之有效的政策、制度和有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié),上升為法制,以立法形式實(shí)現(xiàn)林長制由政府文件向法律規(guī)范的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)依靠法律制度引領(lǐng)和保障林業(yè)生態(tài)建設(shè)。2017年,安徽省人大常委會頒布的《安徽省林業(yè)有害生物防治條例》規(guī)定:林長應(yīng)履行林業(yè)有害生物防控責(zé)任,協(xié)調(diào)解決防治中的重大問題；修訂后的《安徽省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定:建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長制,構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、運(yùn)行高效的林業(yè)生態(tài)保護(hù)和發(fā)展機(jī)制,加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù),維護(hù)生物多樣性,以及強(qiáng)化森林資源節(jié)約集約和高效利用。這2個《條例》均明確林長在生態(tài)保護(hù)與發(fā)展中的責(zé)任,并確立了林長制的法律地位。在省級層面為林長制的設(shè)立提供了法律依據(jù),對解決林長制法治性不足的問題進(jìn)行了法治層面的探索。同時，在地方實(shí)踐中,安慶、黃山等市總結(jié)林長制實(shí)施經(jīng)驗(yàn),在全國率先出臺林長制地方性法規(guī)。先后制定《安慶市實(shí)施林長制條例》《黃山市林長制規(guī)定》,明確林長制的法律地位,對林長制的內(nèi)涵、林長制機(jī)構(gòu)設(shè)置、林長、林長辦與林長會議成員單位職責(zé),實(shí)施林長制的組織、保障、監(jiān)督、考核、獎懲與法律責(zé)任等事項予以規(guī)定,使林長制的推行有法可依,形成一個持續(xù)可行的長效機(jī)制。

2.2 林長制運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

機(jī)制是制度加方法或制度化方法,機(jī)制屬于主體之間互動的一種方式,重點(diǎn)解決如何去做、如何有效地做等資源整合問題[12]。全面推進(jìn)和進(jìn)一步深化林長制改革,離不開運(yùn)行機(jī)制的強(qiáng)力推進(jìn)和有效保障。林長制制度創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制主要包括責(zé)任機(jī)制、協(xié)同機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

2.2.1責(zé)任機(jī)制

首先,明晰權(quán)責(zé)。明確林業(yè)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展中各級林長的的責(zé)任與擔(dān)當(dāng),是林長制責(zé)任機(jī)制建設(shè)的基本前提。安徽在全國率先實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長負(fù)責(zé)制,省委、省政府主要負(fù)責(zé)同志為總林長,分管負(fù)責(zé)同志為副總林長。市、縣(市、區(qū))根據(jù)實(shí)際需要在不同區(qū)域設(shè)置林長,由同級負(fù)責(zé)同志承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))設(shè)立林長、副林長,由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任,層層壓實(shí)責(zé)任。除了明確主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)第一責(zé)任主體,還明確了各級林長的職責(zé)。實(shí)行省級總林長負(fù)總責(zé),統(tǒng)籌謀劃重大決策,統(tǒng)籌推進(jìn)重大問題解決；市縣總林長牽頭抓總和協(xié)調(diào)推動,建立區(qū)域性林長項目謀劃、示范帶動的責(zé)任制度；鄉(xiāng)村兩級林長的首要職責(zé)是保護(hù)林業(yè)生態(tài)資源,落實(shí)其作為第一責(zé)任人的林業(yè)生態(tài)資源安全巡護(hù)責(zé)任制。其次,履職盡責(zé)。推動各級林長履責(zé)盡責(zé),是嚴(yán)明生態(tài)保護(hù)責(zé)任制度的關(guān)鍵。各級林長將林長制視作政治責(zé)任、份內(nèi)責(zé)任和全面責(zé)任,履行林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展的指揮員、宣傳員、督導(dǎo)員、服務(wù)員等“四種角色”,履行 “護(hù)綠、增綠、管綠、用綠與活綠”五大責(zé)任任務(wù),組織實(shí)施本地區(qū)林業(yè)保護(hù)發(fā)展的規(guī)劃和行動方案,向群眾廣泛宣傳習(xí)近平生態(tài)文明思想,及時督察本地區(qū)林業(yè)保護(hù)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)實(shí)施情況,不斷優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、科技服務(wù),協(xié)調(diào)解決實(shí)際問題,為林業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。同時,圍繞林長履職盡職,以各級林長責(zé)任區(qū)為落點(diǎn),全面建立基于“一林一檔”信息管理制度、“一林一策”目標(biāo)規(guī)劃制度、“一林一技”科技服務(wù)制度、“一林一警”執(zhí)法保障制度,以及“一林一員”安全巡護(hù)制度為主要內(nèi)容的林長制“五個一”服務(wù)平臺,健全林長履職服務(wù)機(jī)制,為各級林長履職盡責(zé)提供有效的服務(wù)保障。再次,問責(zé)追責(zé)。問責(zé)追責(zé)是保證各級林長有效地履行各項職責(zé)的手段,安徽健全各級林長的考核問責(zé)機(jī)制,將各級林長履職情況列入年終述職內(nèi)容,將各級林長的任期計劃目標(biāo)、制度執(zhí)行、支撐保障和任務(wù)完成情況等納入林長考核指標(biāo)體系,引入專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核,確保評價結(jié)果的科學(xué)、權(quán)威、客觀、公正,評價結(jié)果為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價以及干部選拔任用提供了重要依據(jù),對實(shí)績突出的,予以通報表揚(yáng)；對工作不力的,責(zé)令限期整改；造成生態(tài)環(huán)境損害的,應(yīng)當(dāng)追究終身責(zé)任。通過問責(zé)追責(zé),督促各級林長認(rèn)真履責(zé),切實(shí)落實(shí)林長制的責(zé)任。

2.2.2協(xié)同機(jī)制

林長制制度的最大創(chuàng)新是打破生態(tài)保護(hù)與發(fā)展主要由林業(yè)部門進(jìn)行的傳統(tǒng),通過上下間的縱向協(xié)同、部門間橫向協(xié)同,實(shí)現(xiàn)縱橫協(xié)同機(jī)制的互益共生。一方面，在縱向協(xié)同上,按照不同林長級別大小進(jìn)行責(zé)任分擔(dān),統(tǒng)籌并約束涉及所轄森林等生態(tài)資源治理的各地區(qū)、各部門,通過各地的林長辦公室采取周提示、旬報告、月通報、季調(diào)度、年考評等信息共享方式,典型調(diào)查、面上巡查、專項督查、舉報受理、重點(diǎn)督辦、部門會商等工作互動方式,充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織與指導(dǎo)等作用,形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村縱向的上下聯(lián)動機(jī)制,解決林業(yè)生態(tài)治理中的條塊化、碎片化問題,最大限度提升林業(yè)生態(tài)環(huán)境整體治理效能。另一方面，生態(tài)環(huán)境具有動態(tài)性、復(fù)雜性和整體性,涉及多個職能部門多個環(huán)節(jié),并非單獨(dú)一個職能部門就可完成,特別是森林資源保護(hù)與發(fā)展方面,需要與國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財政、發(fā)改委等其他部門橫向協(xié)同高效合作,安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省省級林長制會議制度》《省級林長會議成員單位職責(zé)》等制度,通過建立林長會議制度,研究林長制改革重大政策和重要事項,統(tǒng)籌解決生態(tài)保護(hù)與發(fā)展中的重大問題,引導(dǎo)和督促地方有關(guān)部門履職盡責(zé)；將各級林長和相關(guān)部門納入成員單位,在政策規(guī)劃、宣傳引導(dǎo)、項目支持、資金投入、監(jiān)督和考核等方面履職盡責(zé),形成了同級林長之間、林長與職能部門之間、職能部門之間協(xié)同配合、分級管理、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。

2.2.3監(jiān)督機(jī)制

在推行林長制建設(shè)的過程中,需要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制建設(shè),把權(quán)力放入制度的籠子里,加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督[7]。監(jiān)督機(jī)制主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面。一方面,就內(nèi)部監(jiān)督而言,健全督查推進(jìn)機(jī)制。安徽省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省林長制工作督察制度》,將林長制改革列為安徽省委5項常規(guī)督查之一,通過上級對下級的層級監(jiān)督,采取日常督察、專項督察和第三方督察等方式,對相關(guān)部門和下級林長履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。另一方面,就外部監(jiān)督而論,一是完善各級司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制,實(shí)現(xiàn)林長制執(zhí)法與司法的聯(lián)動。宣城市率先在全省建立林業(yè)部門與公安機(jī)關(guān)協(xié)作機(jī)制,對涉林違法案件進(jìn)行聯(lián)合查處。歙縣檢察院、縣林長辦發(fā)起了“林長+檢察長”協(xié)同工作機(jī)制,強(qiáng)化對林長及相關(guān)部門履行林長制工作職責(zé)法律監(jiān)督。二是建立信息及時公開發(fā)布制度。省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《安徽省林長制信息公開制度》,通過現(xiàn)代化媒介工具發(fā)布林長制改革權(quán)威信息,讓廣大人民群眾及時了解林長制改革進(jìn)展情況。三是在所有林區(qū),樹立林長制公示牌。牌上公示各級林長基本信息和責(zé)任區(qū)域、管護(hù)面積、工作職責(zé)、目標(biāo)任務(wù)及監(jiān)督電話,制定了監(jiān)督舉報受理處理辦法,將社會監(jiān)督嵌入權(quán)力監(jiān)督體系。

3 林長制制度創(chuàng)新的提升路徑

3.1 完善林長制立法

一方面,在森林法中明確規(guī)定林長制的法律責(zé)任。讓各級林長清楚了解必須做的、禁止做的、可選擇做的行為規(guī)范。森林法總則第四條要求地方各級人民政府建立林長制,地方人民政府負(fù)責(zé)保護(hù)發(fā)展森林資源。該條文對林長制進(jìn)行了明確地規(guī)定,使林長制的全面推行有了法律依據(jù)。然而,僅有這一款條文是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,該法應(yīng)當(dāng)增加關(guān)于林長制的詳細(xì)規(guī)定,明確林長制的法律地位,細(xì)化“林長”及相關(guān)人員的法律責(zé)任。并對林長制的組織形式、工作職責(zé)、主要任務(wù)、考評機(jī)制、公眾參與和社會監(jiān)督等進(jìn)行詳細(xì)地闡述。另一方面,由于國家層面的法律法規(guī)在短時期內(nèi)很難改動,因此可以推進(jìn)地方立法先行。即通過制定省級層面相關(guān)條例的方式來保證林長制的順利推行。可以借鑒安慶市和黃山市的成功經(jīng)驗(yàn),以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章等形式明確林長制實(shí)施的具體方案,使推行林長制由以行政手段為主轉(zhuǎn)變成以法律手段為主,確保林長制的持續(xù)有效發(fā)展。

3.2 提升制度執(zhí)行力

一是提升各級林長的能力素質(zhì),培育各級林長的制度執(zhí)行力。各級林長是制度執(zhí)行的主體,是制度執(zhí)行力提升的實(shí)際承擔(dān)者。各級林長對林長制制度的理解和認(rèn)識,決定著在執(zhí)行過程中運(yùn)用相關(guān)制度治理森林等生態(tài)資源的能力水平。應(yīng)堅持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),強(qiáng)化各級林長的制度意識,加強(qiáng)各級林長對制度精神的領(lǐng)會能力、對制度內(nèi)容的熟知程度,提升林長制制度的執(zhí)行能力,建設(shè)一支林業(yè)生態(tài)治理鐵軍。二是營造良好的制度環(huán)境。根據(jù)林長制改革實(shí)踐進(jìn)程中積累的經(jīng)驗(yàn)和可能出現(xiàn)的新問題,以及林長制制度在解決人民關(guān)切問題上的優(yōu)勢與不足,不斷作出科學(xué)調(diào)整,與時俱進(jìn),豐富林長制制度體系的內(nèi)容,使其更具完整性。創(chuàng)造人民群眾積極參與、關(guān)心制度建設(shè)的良好氛圍,提升各級林長的積極性,增強(qiáng)制度執(zhí)行力的動力。三是優(yōu)化林長制的運(yùn)行機(jī)制。建立開放、綜合、有效的評價考核體系,將上級評價考核、群眾評價考核和第三方評價考核相結(jié)合,因地制宜、因時制宜引入多樣化指標(biāo),有針對性地修改和完善對考核與問責(zé)機(jī)制的指標(biāo)要求與細(xì)則要求，公開考核過程和結(jié)果,提升運(yùn)行機(jī)制科學(xué)化水平；完善林長制監(jiān)督和激勵機(jī)制,善用問責(zé)考核,將政府考核、公眾考核以及專家考核結(jié)合起來,充分發(fā)揮問責(zé)制在林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展中的重要作用；強(qiáng)化獎勵激勵機(jī)制,對于考核結(jié)果優(yōu)秀、工作成效突出的鄉(xiāng)村林長除表彰之外,應(yīng)當(dāng)通過實(shí)質(zhì)性的獎勵,對其積極履行職責(zé)的行為正向激勵,提升鄉(xiāng)村林長的履職積極性；拓展監(jiān)督主體和完善監(jiān)督程序,引入人大、行政、司法和社會等多元監(jiān)督主體,通過事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督,采用直接的檢查、督查監(jiān)督,有間接的評估監(jiān)督或?qū)徖肀O(jiān)督等形式,借助遙感、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),搭建林長制綜合信息服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺和林長制管理信息系統(tǒng),提升監(jiān)督科學(xué)性和有效性。

3.3 厚植自然生態(tài)文化

制度不僅包括法律、規(guī)章、政策等正式制度,也包括文化、習(xí)俗、傳統(tǒng)等非正式制度[13]。生態(tài)文化是林長制制度建設(shè)中最重要的非正式制度之一,因此,應(yīng)挖掘汲取安徽優(yōu)秀傳統(tǒng)文化生態(tài)思想的精華,厚植敬畏自然的生態(tài)文化。一是要發(fā)揮生態(tài)文化在推進(jìn)林長制制度建設(shè)中的教育引導(dǎo)、實(shí)踐培育和制度保障作用,完善社會教育體系,將生態(tài)文化建設(shè)納入國民教育體系,營造生態(tài)保護(hù)的氛圍；二是要發(fā)揮生態(tài)文化的引領(lǐng)作用,有效整合和充分運(yùn)用好教育宣傳資源,因人施教,因勢利導(dǎo),增強(qiáng)人們對林長制制度認(rèn)同,提高人們林業(yè)生態(tài)保護(hù)發(fā)展參與意識,優(yōu)化人們的行為習(xí)慣,推動形成綠色的生產(chǎn)方式和生活方式,真正在全社會產(chǎn)生潛移默化的思想引領(lǐng)作用；三是引導(dǎo)公眾積極參與生態(tài)文化建設(shè)。建立和完善公共參與機(jī)制,注重滿足公眾的知情權(quán),應(yīng)以法律形式明確現(xiàn)行的林長制公示牌,告知公眾各級林長的具體職權(quán)和責(zé)任,確保公眾參與行為的有效性；健全破壞森林等生態(tài)資源行為的舉報機(jī)制,建立良好的信息溝通渠道,保持公眾向林長舉報森林等生態(tài)資源破壞渠道的暢通；健全反饋機(jī)制,讓公眾有效參與,認(rèn)真對待公眾對林長制改革的看法、意見與建議,并及時進(jìn)行反饋。通過物質(zhì)獎勵或精神獎勵方式,激勵公眾參與到林長制制度運(yùn)行的全過程。

4 結(jié)語

安徽省林長制改革從試點(diǎn)到全面實(shí)施,再到全國示范區(qū)的探索,取得了顯著成效,以制度創(chuàng)新為紐帶,形成了一系列可供借鑒和推廣的制度成果。不可否認(rèn),在改革實(shí)踐中仍存在一些問題和制約因素。安徽省在持續(xù)縱深推進(jìn)林長制改革過程中,還需要付諸更多的思考與行動,加快形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計,確保制度建設(shè)效力；不斷優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制,激發(fā)制度建設(shè)活力；不斷提升制度執(zhí)行力,持續(xù)釋放制度效能。為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)安徽智慧,為建設(shè)美麗中國奉獻(xiàn)安徽力量。