◎胡陽(yáng) 張翀

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃期限沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的規(guī)劃期限雖然10-15年，在“三規(guī)”矛盾最明顯的建設(shè)用地方面，又以年度計(jì)劃形式控制，實(shí)際上是按年度又一次分割土地規(guī)劃規(guī)劃期限，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的規(guī)劃期限實(shí)際上分為總量控制的規(guī)劃期限和指標(biāo)年度期限。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不確定性以影響，發(fā)展規(guī)劃以5年為規(guī)劃期限，有利于根據(jù)區(qū)域社會(huì)發(fā)展情況、規(guī)劃實(shí)施效果進(jìn)行靈活調(diào)整、修改發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃規(guī)劃期限也為5年，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不活躍、投資建設(shè)項(xiàng)目缺乏情況下，5年為期較好的適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際，更好的配合縣市發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。城鄉(xiāng)建設(shè)需要規(guī)劃的長(zhǎng)期、穩(wěn)定才能保證規(guī)劃的有序?qū)嵤?，保障區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的各類(lèi)建設(shè)，因而總體規(guī)劃期限一般為20年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)期限也為 20年，并以 5年為期進(jìn)行近期建設(shè)規(guī)劃。由此，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的規(guī)劃期限都不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的近期建設(shè)安排、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的近期建設(shè)規(guī)劃都以5年為期，有利于近期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的規(guī)劃實(shí)施中協(xié)調(diào)，特別是各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目中的安排。從長(zhǎng)期看，“三規(guī)”規(guī)劃期限卻不同，雖然近期規(guī)劃運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)，但是規(guī)劃末期，“三規(guī)”規(guī)劃編制初期因規(guī)劃期限不一而導(dǎo)致的沖突必定顯現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)地類(lèi)劃分沖突

在“三規(guī)的矛盾與沖突中，以土地規(guī)劃和總規(guī)的矛盾最為明顯，地類(lèi)劃分的矛盾是土地規(guī)劃、總規(guī)的矛盾之一。在用地現(xiàn)狀方面，土地規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)先后實(shí)行了 84、89、02、07、105 個(gè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前三調(diào)按照最新實(shí)行的《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2017）為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃用地現(xiàn)狀分為12個(gè)一級(jí)類(lèi)、56個(gè)二級(jí)類(lèi)，按照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007），按照土地使用的主要性質(zhì)劃分為9大類(lèi)、30小類(lèi)用地。在用地規(guī)劃方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃規(guī)劃用地按照《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025 ―2010），分為 1級(jí)類(lèi) 3 個(gè)，為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，2級(jí)類(lèi)11個(gè)，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地，3級(jí)類(lèi)33個(gè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃用地分類(lèi)則依據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”資料獲取及統(tǒng)計(jì)口徑?jīng)_突

基礎(chǔ)資料獲取及統(tǒng)計(jì)口徑不同。土地規(guī)劃以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，所得的資料都經(jīng)過(guò)核實(shí)、糾正，因而土地?cái)?shù)據(jù)的真實(shí)性高?？傄?guī)則采用衛(wèi)星影像、建成區(qū)面積統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃紅線進(jìn)行量算、統(tǒng)計(jì)而得到的概查資料，且在用地條件上使用抽樣調(diào)查，得到的數(shù)據(jù)存在偏差，并且在統(tǒng)計(jì)范圍上二者也不一致，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的基礎(chǔ)資料存在不一致的情況。在統(tǒng)計(jì)口徑上，“兩規(guī)”都遵循“以人定地”思想。由于“兩規(guī)”人口統(tǒng)計(jì)不一致，土地規(guī)劃考慮常住人口，而總規(guī)則把常住人口、暫住人口大于一年的人口，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)人口規(guī)模普遍大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃。兩個(gè)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)方法也不同，使得“兩規(guī)”人口規(guī)模不同，也使得“兩規(guī)”用地規(guī)模存在差異。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃在編制時(shí)，搜集的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口等數(shù)據(jù)，及預(yù)測(cè)方法也不同于其他“兩規(guī)”，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的目標(biāo)預(yù)測(cè)、規(guī)模預(yù)測(cè)等方面都不同。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃、總規(guī)建設(shè)用地規(guī)模與布局沖突

土地規(guī)劃在耕地保護(hù)思想下，從供給引導(dǎo)需求對(duì)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行了控制，從上到下，逐層分配、下達(dá)，規(guī)劃期內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模不可突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)則在考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)用地需求、鎮(zhèn)村體系規(guī)模、鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)，采取自上而下、自下而上相結(jié)合的工作思路，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的建設(shè)用地規(guī)模往往大于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃。在兩個(gè)建設(shè)用地布局的工作的不一致思路下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)”的用地布局也存在矛盾，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃為各類(lèi)建設(shè)用地，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃缺規(guī)劃為基本農(nóng)田或其他地類(lèi)。在農(nóng)村居民點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃布局了建設(shè)用地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)規(guī)劃內(nèi)容為合并村莊?？傊诓煌囊?guī)劃思路、技術(shù)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩規(guī)”建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地布局的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”矛盾中最突出、尖銳的問(wèn)題。由于規(guī)模與布局的問(wèn)題，“兩規(guī)”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)占用基本農(nóng)田、建設(shè)規(guī)模超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃規(guī)劃，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中對(duì)建設(shè)用地布局進(jìn)行調(diào)整的現(xiàn)狀普遍存在。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目沖突，部分建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施、落地難

以建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”的重要環(huán)節(jié)。在規(guī)劃編制中土地規(guī)劃根據(jù)各部門(mén)確定的建設(shè)項(xiàng)目為匯總，以建設(shè)時(shí)序、內(nèi)容進(jìn)行近期用地安排，形成重點(diǎn)建設(shè)用地項(xiàng)目表，是土地規(guī)劃一定時(shí)期內(nèi)指標(biāo)分配、使用的重要依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)編制中以近期建設(shè)規(guī)劃形式，確定近期建設(shè)項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃根據(jù)上級(jí)規(guī)劃及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展確定各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目。“三規(guī)”的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目一般包括交通、產(chǎn)業(yè)、公共設(shè)施、招商引資等方面的項(xiàng)目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”建設(shè)項(xiàng)目確定缺乏協(xié)調(diào)、且規(guī)劃建設(shè)時(shí)序、規(guī)模內(nèi)容、投資等方面都存在差異。建設(shè)項(xiàng)目都需要指標(biāo)、資金、用地三方面的安排，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”。在缺乏溝通、協(xié)調(diào)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三規(guī)”規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目存在矛盾，出現(xiàn)土地規(guī)劃有指標(biāo)，但總歸無(wú)布局，或者發(fā)展規(guī)劃有項(xiàng)目，但土地規(guī)劃無(wú)指標(biāo)等指標(biāo)、布局方面存在的沖突，使得部分項(xiàng)目難以實(shí)施，特別是在招商引資項(xiàng)目方面，項(xiàng)目落地難情況突出。即使三規(guī)都確立了某個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，但具體建設(shè)項(xiàng)目中也存在選址、具體建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)時(shí)序等方面的不協(xié)調(diào)。