王 茜

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行、中國(guó)人民銀行農(nóng)安縣支行（掛職），吉林長(zhǎng)春 130200）

為了不斷深化財(cái)務(wù)管理，提高基層央行管理水平，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代基層央行管理模式，人民銀行2004-2019年實(shí)行縣（市）支行財(cái)務(wù)報(bào)賬制。到2019年由于種種原因，部分縣（市）支行已經(jīng)取消了原有的財(cái)務(wù)報(bào)賬制，改為使用AIIS系統(tǒng)財(cái)務(wù)模塊線上抽查模式管理。大部分商業(yè)銀行的縣級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制的時(shí)間比人民銀行晚，一般是從2007年才開(kāi)始實(shí)行，并運(yùn)行至今。雖然人民銀行系統(tǒng)和商業(yè)銀行系統(tǒng)的縣級(jí)機(jī)構(gòu)均實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬制，但在報(bào)賬模式、程序及內(nèi)容等方面存在著本質(zhì)不同。本文擬就人民銀行系統(tǒng)和商業(yè)銀行系統(tǒng)縣級(jí)支行財(cái)務(wù)報(bào)賬制模式進(jìn)行對(duì)比分析，提出建立人民銀行縣級(jí)支行新型報(bào)賬制模式的構(gòu)想，以期降低風(fēng)險(xiǎn)、提高管理效率。

一、基層央行和商業(yè)銀行報(bào)賬體制比較

基層央行實(shí)現(xiàn)報(bào)賬制有15年之多，時(shí)間可謂久遠(yuǎn)。商業(yè)銀行雖然實(shí)行晚，但是至今仍在使用，可見(jiàn)商業(yè)銀行繼續(xù)使用報(bào)賬制，必有報(bào)賬制其獨(dú)到之處。實(shí)際上基層央行使用報(bào)賬制也有其歷史貢獻(xiàn)。

（一）報(bào)賬模式的區(qū)別

人民銀行系統(tǒng)2004年起實(shí)行縣（市）支行財(cái)務(wù)報(bào)賬制，執(zhí)行 “總額控制、合理使用、嚴(yán)格審核、按期核銷” 的總體原則，具體包括每月支行的費(fèi)用憑證經(jīng)過(guò)本級(jí)單位審批審核后，由支行指派專人到地市級(jí)以上中心支行進(jìn)行人工送審，送審結(jié)束后，再由縣支行取回報(bào)賬資料，由縣支行進(jìn)行記賬、登賬和報(bào)賬等。時(shí)間安排上一般是每月到中心支行審核一次，12月份審核二次。

商業(yè)銀行系統(tǒng)的縣級(jí)支行報(bào)賬制，普遍采取一體式報(bào)賬制模式。具體為縣級(jí)支行發(fā)生的業(yè)務(wù)費(fèi)用，無(wú)論事前報(bào)審與否，均憑有效的憑證到上級(jí)單位辦理報(bào)賬手續(xù)，由上級(jí)單位集中進(jìn)行核算入賬，相關(guān)賬務(wù)手續(xù)及資料均由上級(jí)單位進(jìn)行統(tǒng)一保管、歸檔。

（二）業(yè)務(wù)量對(duì)比

經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研吉林省某縣兩家商業(yè)銀行情況，其中：A行2019年機(jī)構(gòu)人員數(shù)量83人，全年費(fèi)用1,600萬(wàn)元，非人員費(fèi)用支出約1,050筆；B行2019年機(jī)構(gòu)人員數(shù)75人，全年費(fèi)用1,216萬(wàn)元，非人員費(fèi)用支出約1,200筆。

吉林省某縣央行2019年機(jī)構(gòu)人員數(shù)量33人，全年費(fèi)用721.18萬(wàn)元，非人員費(fèi)用筆數(shù)大約620筆。

對(duì)比可知，從人員數(shù)量、全年費(fèi)用總量及業(yè)務(wù)筆數(shù)三個(gè)維度進(jìn)行量化對(duì)比，央行的各項(xiàng)指標(biāo)均處于低位。

二、基層央行實(shí)行一體式報(bào)賬制模式的優(yōu)勢(shì)

通過(guò)對(duì)比分析，可見(jiàn)，央行參照商業(yè)銀行實(shí)行一體式報(bào)賬制具備可行性，具有很大優(yōu)勢(shì)。

（一）有效控制風(fēng)險(xiǎn)

目前基層央行人員老化問(wèn)題嚴(yán)重，人員素質(zhì)參差不齊，基礎(chǔ)比較薄弱，受編制限制缺乏梯隊(duì)配置問(wèn)題等普遍存在。個(gè)別地方人浮于事，分工不明確，工作效率較為低下。有的單位缺乏擔(dān)當(dāng)意識(shí)，將矛盾上交，造成關(guān)口后置，易造成事前監(jiān)控缺位。相對(duì)而言，商業(yè)銀行這種 “一體式” 的報(bào)賬體制，能夠有效的將審核關(guān)口前置，真正做到了T-1審核，將每年執(zhí)行的財(cái)務(wù)檢查的事后集中督查，變成了由地市級(jí)以上中心支行承擔(dān)的事前監(jiān)控，杜絕手續(xù)不完備、入賬憑證不規(guī)范或不齊全、年底集中報(bào)賬時(shí)后補(bǔ)資料、開(kāi)支不實(shí)等問(wèn)題。而且通過(guò)實(shí)行報(bào)賬制，使上級(jí)行能夠及時(shí)掌握轄區(qū)各行的具體開(kāi)支，切實(shí)有效增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（二）集中優(yōu)勢(shì)資源

一是在新冠肺炎肆虐、國(guó)家大幅度精簡(jiǎn)行政事業(yè)支出的情況下，本著少花錢(qián)多辦事、量力而行的原則，報(bào)賬制可以集中資源優(yōu)勢(shì)，可以統(tǒng)籌安排各基層行供需數(shù)量，避免各自為政帶來(lái)的資源浪費(fèi)。二是通過(guò)集中采購(gòu)規(guī)模數(shù)量的增加，較易獲得價(jià)格優(yōu)勢(shì)，大大減少人力物力浪費(fèi)，降低成本，提高效率，充分達(dá)到物盡其用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效益最大化。三是可以解決縣支行人員少，而集中采購(gòu)活動(dòng)要求參與部門(mén)多的矛盾，減輕基層行業(yè)務(wù)壓力，提高工作效率，規(guī)范采購(gòu)程序。

（三）提升核算水平

近年來(lái)，隨著內(nèi)外部審計(jì)、巡察、業(yè)務(wù)檢查力度增加，縣支行財(cái)務(wù)規(guī)范管理明顯增強(qiáng)。但是由于人員老化、短缺問(wèn)題依然嚴(yán)重，縣支行會(huì)計(jì)人員素質(zhì)仍然亟待提高，核算水平有待進(jìn)一步提升。固定資產(chǎn)賬實(shí)不符、財(cái)務(wù)核算開(kāi)支不實(shí)、手續(xù)不全等問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。實(shí)行一體式報(bào)賬制，有利于地市級(jí)以上中心支行能夠更加細(xì)致、深入了解和掌握全轄整體財(cái)務(wù)狀況，切實(shí)減輕縣支行負(fù)擔(dān)，有效提升財(cái)務(wù)核算水平。

三、人民銀行推行一體式財(cái)務(wù)報(bào)賬需要關(guān)注的問(wèn)題

由于實(shí)行報(bào)賬制具有明顯的優(yōu)勢(shì)，推行報(bào)賬制確有必要性，但是事物的存在這復(fù)雜性，我們?cè)谕菩羞@項(xiàng)報(bào)賬制要結(jié)合實(shí)際，考慮可能面臨的可能，妥善解決。

（一）基層央行獨(dú)立性問(wèn)題

基層央行處于央行服務(wù)社會(huì)的第一線。縣支行作為央行履職的基本單元，長(zhǎng)期以來(lái)一直是獨(dú)立核算、獨(dú)立審批、獨(dú)立列支賬務(wù)。如果實(shí)行一體式報(bào)賬，原有格局將被破壞，可能存在不配合甚至抵觸問(wèn)題。但如果上級(jí)行能夠真正體恤基層、服務(wù)基層，監(jiān)管的同時(shí)堅(jiān)持服務(wù)一線，使一線基層員工真正的體會(huì)到上級(jí)行不僅是監(jiān)督，更重要是為基層的領(lǐng)導(dǎo)和同事們負(fù)責(zé)任，降低履職風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上是減負(fù)，通過(guò)專業(yè)、耐心、細(xì)致的服務(wù)最終應(yīng)該會(huì)獲得縣支行的支持和認(rèn)可。

（二）人員問(wèn)題

實(shí)行一體式報(bào)賬制后，很大程度上有利于解決縣支行因員工資源匱乏存在的不合理兼崗等問(wèn)題，但也同時(shí)增加了上級(jí)行的業(yè)務(wù)量，對(duì)上級(jí)行的會(huì)計(jì)部門(mén)人員業(yè)務(wù)水平提出了更高層次的要求。要求他們不僅在業(yè)務(wù)上練就一雙 “火眼金睛”，還要有較高的從業(yè)道德水準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，任何一項(xiàng)改革都不可能十全十美沒(méi)有弊端，應(yīng)當(dāng)正確看待。從全轄上下一盤(pán)棋的視角考慮，完成好全轄的經(jīng)費(fèi)核算工作，符合總體利益、全局利益。對(duì)于人員不足的問(wèn)題，一方面弘揚(yáng)會(huì)計(jì)部門(mén)人員 “三鐵” 精神和 “釘釘子” 精神，充分調(diào)動(dòng)一線工作人員積極性和主動(dòng)性，全力推進(jìn)一體式報(bào)賬工作。另一方面，統(tǒng)籌安排全轄資源，增設(shè)報(bào)賬工作中心專門(mén)負(fù)責(zé)縣支行的一體式報(bào)賬，或者成立由各縣支行指派優(yōu)秀會(huì)計(jì)人員組織的臨時(shí)報(bào)賬小組，輪流負(fù)責(zé)全轄縣支行報(bào)賬工作，也有利于會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)和隊(duì)伍建設(shè)。

（三）矛盾焦點(diǎn)問(wèn)題

實(shí)施一體式報(bào)賬制后，縣支行會(huì)計(jì)人員可能會(huì)產(chǎn)生依賴甚至懈怠心理，認(rèn)為反正有上級(jí)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，因此淡化了風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，甚至試圖將各類矛盾焦點(diǎn)上移、轉(zhuǎn)嫁給上級(jí)行。其實(shí)，一體式報(bào)賬實(shí)施后，對(duì)于具體開(kāi)支范圍、限額內(nèi)的審批權(quán)限是可以根據(jù)實(shí)際情況予以下放給縣支行。可以組織視情況對(duì)各縣支行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)評(píng)級(jí)，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)進(jìn)行不同程度的審批額度以及事項(xiàng)的授權(quán)。對(duì)于三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等焦點(diǎn)集中、違規(guī)概率較高的科目，上級(jí)行可以上收審批權(quán)限。另外，上級(jí)行可以允許縣支行留小部分周轉(zhuǎn)金，用于緊急、臨時(shí)等開(kāi)支。

四、優(yōu)化現(xiàn)代基層央行報(bào)賬體制建議

推進(jìn) “一體式” 報(bào)賬制改革過(guò)程中，難免遇到諸多問(wèn)題，建議可以采取 “先試點(diǎn)、后全面” 的方式進(jìn)行推廣，推動(dòng)央行財(cái)務(wù)核算水平向縱深發(fā)展，助力建設(shè)現(xiàn)代央行財(cái)務(wù)制度。

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，劃分責(zé)任，合理設(shè)置崗位

由于基層央行實(shí)行報(bào)賬制，上級(jí)部門(mén)控制最終審批權(quán)，有利于對(duì)基層央行財(cái)務(wù)使用行為進(jìn)行規(guī)范，有利于對(duì)基層央行財(cái)務(wù)控制和監(jiān)管，有利于提高基層央行預(yù)算資金使用效益。但是容易造成上下級(jí)之間推卸責(zé)任，基層央行把矛盾上交，特別是在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)下，應(yīng)該明確劃分責(zé)任、監(jiān)管手段和方式，以盡快適應(yīng)央行體制改革、落實(shí)基層行加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的新要求。

（二）強(qiáng)化監(jiān)管，做好事前和事后監(jiān)督

基層央行雖小，但是事關(guān)國(guó)計(jì)民生，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。完善監(jiān)管措施，形成有效機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。擴(kuò)大員工的知情權(quán)，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，減少人為成本?；鶎友胄凶陨碡?cái)務(wù)監(jiān)督由于制度的不完善，存在監(jiān)管不到位或軟弱無(wú)力的問(wèn)題，具有較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。“自己的刀如何削好自己的把”，基層銀行報(bào)賬制的監(jiān)督不能局限于 “本本”，以 “紙本” 為本，更要注重于實(shí)際監(jiān)督，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督或者抽查，不能讓報(bào)賬制監(jiān)督出現(xiàn)漏洞和盲區(qū)。很多上級(jí)央行對(duì)基層央行報(bào)賬制，審核大多注重憑證要素和科目的使用，只不過(guò)是重復(fù)基層銀行的 “昨天的故事”，缺乏涉及到踏查和審核，對(duì)憑證的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督。而且很多月末、年末報(bào)賬多數(shù)屬于事后審核和事后監(jiān)督，一旦造成了損失難以彌補(bǔ)，加大了糾錯(cuò)糾偏的成本，造成了資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。確立監(jiān)管的重點(diǎn)，如將中央八項(xiàng)規(guī)定、大額支出以及容易發(fā)生問(wèn)題的領(lǐng)域作為重點(diǎn)，對(duì)容易出問(wèn)題的科目加強(qiáng)事前審批和監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)提高人員素質(zhì)

每年央行要加強(qiáng)基層人員培訓(xùn)，采取 “走出去，請(qǐng)進(jìn)來(lái)” 的辦法，增加基層人員的出去培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，派遣專家學(xué)者或者優(yōu)秀員工深入基層央行，集中和分散相結(jié)合，提高人員素質(zhì)，特別是要不斷提高基層央行的管理水平，樹(shù)立典型。堅(jiān)持以人為本，只有 “人” 這個(gè)核心關(guān)鍵要素的素質(zhì)上去了，才能把報(bào)賬制這個(gè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)。只有基層央行的人員素質(zhì)提升了，才能發(fā)揮央行這艘航母整體優(yōu)勢(shì)。

（四）進(jìn)一步優(yōu)化流程，提高效率

針對(duì)基層央行人員參差不齊的特點(diǎn)，上級(jí)銀行應(yīng)該明晰流程，簡(jiǎn)化流程，改進(jìn)報(bào)賬方式，使報(bào)賬流程好使好用，易學(xué)易用。充分利用新技術(shù)，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)等手段，優(yōu)化銀行系統(tǒng)功能，如遠(yuǎn)程審核，發(fā)揮科技在報(bào)賬制中重要作用，從而提高審批效率。特別是要發(fā)揮信息技術(shù)在報(bào)賬制中的作用，減少人員往返的費(fèi)用，減少報(bào)賬成本和工作量，提高財(cái)務(wù)核算的效率。同時(shí)實(shí)行績(jī)效管理，合理制定基礎(chǔ)央行的業(yè)績(jī)考核的內(nèi)容，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)員工工作積極性。