●賓聯(lián)明 曾柳絮

一、引言

全域土地綜合整治是助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的重要途徑，在以浙江省為領軍代表開展的“萬村整治、千村示范”工程帶動下，湖南省也開始積極探索鄉(xiāng)村振興的湖南路徑。湖南省自然資源廳于2019年實施了汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村等4個國土空間綜合整治試點項目，現(xiàn)以汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村試點項目（以下簡稱項目）為例，總結經(jīng)驗，探究全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興路徑。

二、項目基本情況

項目范圍為羅江鎮(zhèn)汨東村，地形以平原低崗為主，地勢平坦，高差較小，整體地勢北高南低。區(qū)域總面積615.06公頃，生態(tài)用地面積151.38公頃，農(nóng)用地面積342.87公頃，耕地面積279.31公頃，建設用地面積120.81公頃，現(xiàn)有41個村民小組，戶籍人口4125人，1031戶。區(qū)域區(qū)位條件、基礎條件和自然資源條件較好，有在建夕攬洲田園綜合體和楊梅園兩大產(chǎn)業(yè)體，但存在生活配套設施、公共活動空間較少，住房布局較散亂，建設用地土地利用率不高，一二三產(chǎn)業(yè)融合度不高等不足。

項目計劃結合夕攬州田園綜合體和楊梅園山莊等在建工程，通過全域土地綜合整治，將試點打造成以種植農(nóng)產(chǎn)品為主，田園旅游休閑為輔的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)型美麗村莊。擬籌措資金17.41億元，布設包括夕攬州田園綜合體項目和楊梅園山莊的后續(xù)開發(fā)建設、國土空間綜合整治項目、美麗宜居屋場整治節(jié)點項目和農(nóng)村廢棄建設用地復墾暨“四類房”整治項目、沿江防護堤及大堤道路工程、人居環(huán)境整治工程和主干道路進行擴建提質工程。

三、主要做法

本試點已初步體現(xiàn)全域土地整治理念，能從全域、全要素、多目標進行系統(tǒng)思考，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排各類工程。

（一）堅持政府主導，保障農(nóng)民權益

為保證試點的順利開展，汨羅市人民政府成立了汨羅市國土空間綜合整治項目工作領導小組，建立了政府主導、部門協(xié)同、群眾參與的工作機制，按照渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功的原則，整合了自然資源、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通等部門資金5319.05萬元；對于省級自然資源資金布設的國土空間綜合整治項目采用“先建后補、以補促建”模式組織實施，充分調動當?shù)剞r(nóng)民的積極性；預計通過全域整治新增耕地4.494公頃，指標收益809.12萬元也計劃反哺汨東村村莊整治及農(nóng)民建房補貼，與農(nóng)民共建共享整治成果。

（二）堅持保護優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展

項目工程規(guī)劃和建設中堅持保護優(yōu)先，明確了不得破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖、圍湖造田的要求，嚴格控制未利用地開墾。踐行綠色發(fā)展，因地制宜布設生態(tài)工程，開展了挖損坑塘、洼地生態(tài)修復治理，修建了生態(tài)涵養(yǎng)護堤林地，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和村莊人居環(huán)境。

（三）堅持規(guī)劃引領，促進節(jié)約集約

強化國土空間規(guī)劃管控，通過編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，確定村莊規(guī)劃類型為城郊融合型，明確了各項用地的規(guī)劃面積，其中建設用地布局在維系原有村落空間格局的基礎上，引導村民合理、有序建設，集中在村莊中部和北部的道路兩側；同時在村莊南部、東部選取了兩處為村莊預留彈性發(fā)展空間。預計到規(guī)劃期末2025年，村莊建設用地總規(guī)模調整為76.48公頃，較現(xiàn)狀減少24.26公頃，村耕地保有量為297.93公頃，較現(xiàn)狀增加18.62公頃。

（四）堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，夯實后續(xù)動力

以村民生活富裕為經(jīng)濟目標，結合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)狀，依托現(xiàn)有基礎，發(fā)展規(guī)模機械種植水稻、稻蝦等特色產(chǎn)品；加強楊梅園品牌特色，提升自身競爭力；借助夕攬洲田園綜合體平臺，發(fā)展汨東村田園休閑體驗，半日游、一日游、周末游等休閑度假套餐。項目工程圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，完善基礎設施和配套服務體系，夯實了基礎，促進項目區(qū)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。

四、存在的局限和困難

（一）撬動資金投入乏力

推動全域土地綜合整治工作的關鍵在于政府主導，自然資源主管部門如果想要發(fā)揮牽頭作用，不僅需要出臺相關土地支持政策，更需要有專項資金來起到杠桿和撬動作用，進一步推動試點工作。本次省級自然資源部門投入的專項資金量較小，如要持續(xù)優(yōu)化升級試點，達到預期效果，需后續(xù)資金的加持。

（二）資金籌措到位不可控

籌措資金中，截至目前政府配套資金到位率為88%，到位率較高；社會投資根據(jù)項目進展安排，到位率為15.5%，在當前經(jīng)濟下行壓力大的情況下，存在到位時間不可控的問題；指標交易收益受市場影響大，且需交易后方可實現(xiàn)，到位情況也不可預計，會影響整體實施效果；對社會資本投入的支持、鼓勵及規(guī)范有待進一步加強。

（三）小范圍試點示范作用不顯著

受資金的限制，本次試點的范圍為單個村整村推進，后備資源開發(fā)相對受限；未能與周邊村落發(fā)展形成有機結合，整體連片示范效應不顯著。

（四）整治理念有待進一步提高

在試點工作中，部分從業(yè)人員仍將試點作為原有土地整治項目看待，缺少系統(tǒng)性的長遠規(guī)劃；需進一步發(fā)揮規(guī)劃引領作用，引導相關資金有序投入、相關工程有序布設。

（五）專業(yè)人才不能滿足需求

現(xiàn)有的全域土地綜合整治工作在土地生態(tài)恢復、污染土地治理、礦山整治和園林景觀設計等方面有了更全面的需求，但本項目專業(yè)人才對此類工程涉及還較少或工程設計理念陳舊。

五、全域土地綜合整治工作推進的建議

（一）找準制約障礙

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、解決“三農(nóng)”問題，最關鍵是找準區(qū)域內(nèi)制約鄉(xiāng)村振興的主要障礙，以全域土地綜合整治為平臺，破解試點耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質量退化等問題，顯化農(nóng)村土地價值，創(chuàng)造條件帶動社會資金、產(chǎn)業(yè)資金投入，探索建立長效永續(xù)的建設和發(fā)展機制。

（二）探索整治模式

汨羅市羅江鎮(zhèn)汨東村試點項目可作為“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”多目標全域整治探索的一種湖南模式，適合區(qū)位條件、自然資源條件、經(jīng)濟基礎較好，群眾整治意愿強烈，已有特色產(chǎn)業(yè)基礎的區(qū)域借鑒。

（三）安排專項資金投入

為發(fā)揮示范和引領作用，建議政府部門每年安排一定的財政資金，專項用于全域土地綜合整治，為后續(xù)的其他資金引入起到帶動作用。

（四）完善政策支撐

打通自然資源部門內(nèi)部政策、各部門資金投入政策壁壘，研究制定相關支持、指導政策，創(chuàng)新資金投入籌措、管理等常態(tài)化機制。

（五）堅持規(guī)劃引領

開展全域土地綜合整治的鄉(xiāng)村，應扎實做好前期基礎調查工作，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點建設、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承等多目標，理順發(fā)展思路，按照“多規(guī)合一”原則，科學合理確定整治區(qū)域、全面謀劃布局。

（六）加強隊伍建設

構建相關綜合學科，著力培養(yǎng)一批掌握交叉學科知識的高水平、高素質工作者和工程技術人才；對原有土地整治機構人員進行新的業(yè)務培訓，在原有土地整治機構的基礎上擴充專業(yè)技術人員，進一步提高土地整治從業(yè)隊伍的專業(yè)技術水平和綜合業(yè)務能力；積極引進相關專業(yè)技術人員，充實土地整治機構隊伍力量。

六、結束語

全域土地綜合整治是建設美麗鄉(xiāng)村的有力抓手，是助推鄉(xiāng)村振興的重要途徑，在現(xiàn)有政府資金來源有限的情況下，只有積極研究、制定配套土地政策，充分發(fā)揮撬動和杠桿作用，統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設用地整治和生態(tài)保護修復工程，在實現(xiàn)保護目標的基礎上，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地需求，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，找尋到全域土地綜合整治的實施模式，才能真正實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標。