中國財政科學(xué)研究院 白景明

2009～2020年，一般公共預(yù)算赤字額從9500億元增至3.76萬億元，增長了2.9倍，同期一般公共預(yù)算收入增長1.6倍。(1)本文數(shù)據(jù)若無特殊說明，均來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》。2019年，赤字額占全國一般公共預(yù)算收入比重已達(dá)14.5%，其中，中央為20.5%，地方為9.2%。2020年一般公共預(yù)算赤字額已相當(dāng)于2006年一般公共預(yù)算收入總額。短期內(nèi)赤字規(guī)模如此急劇擴(kuò)張可以說世所罕見。對此，人們普遍認(rèn)為是反周期使然，風(fēng)險不大，還可再加碼。但是，從理論和實踐兩個角度來看，赤字?jǐn)U張都屬非常之舉。就前者而言，有編制預(yù)算應(yīng)堅持黃金法則之說；就后者而言，各國特別是中國都出現(xiàn)過高速經(jīng)濟(jì)增長時期赤字連年增長情況。當(dāng)前我國的赤字增長就是在經(jīng)濟(jì)增長率6%左右背景下形成的。顯然，赤字?jǐn)U張絕非單純反周期所致，背后自有深層次原因。因此，現(xiàn)在有必要認(rèn)真研究赤字規(guī)模為什么會不斷擴(kuò)張這一問題。當(dāng)前“十四五”即將開啟，對赤字?jǐn)U張成因有一個全面清醒的認(rèn)識，既有助于合理制定中長期財政規(guī)劃，也有助于理性運(yùn)用赤字手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動社會事業(yè)發(fā)展，更有助于管控財政風(fēng)險。

認(rèn)識財政赤字規(guī)模擴(kuò)張成因應(yīng)持系統(tǒng)性思維原則。也就是說解釋赤字成因要對赤字形成的全過程有完整了解，要從支出需求擴(kuò)張的基本壓力入手分析問題。否則，極易陷入簡單強(qiáng)調(diào)某一因素的作用而忽略全局境地。目前，人們大多認(rèn)為赤字?jǐn)U張僅是為了逆周期調(diào)節(jié)，實際上就是陷入了“只見樹木不見森林”的境地。

一、赤字預(yù)算的編制

赤字預(yù)算簡單說就是支大于收的預(yù)算。了解赤字預(yù)算的編制首先應(yīng)搞清楚什么是財政赤字。我國的財政赤字準(zhǔn)確說是一般公共預(yù)算赤字。因為我國政府有一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四本預(yù)算。《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)規(guī)定只有一般公共預(yù)算可以有赤字。財政赤字簡單說是財政收支差額，也被稱為硬赤字，但實際核定口徑比較復(fù)雜。我國目前的財政赤字額核定公式是：赤字額=支出總額-收入總額=(一般公共預(yù)算支出+補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金)-(一般公共預(yù)算收入+從其他預(yù)算調(diào)入資金+使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金)?？梢姡嘧诸~多少不僅與當(dāng)期一般公共預(yù)算收入有關(guān)，還與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金和其他預(yù)算收入有關(guān)。這實際上又表明以下三點。一是一般公共預(yù)算赤字是四本預(yù)算狀況的綜合反映。如果從其他預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的收入額多，則說明其他預(yù)算收支狀況較好；反之亦然。二是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金增減直接影響當(dāng)期赤字狀況。三是超收影響赤字。近年來，雖然一般公共預(yù)算收入增長率下行，但年年有超收，這又做大了預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的盤子。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入一般公共預(yù)算形成收入反過來又減緩了赤字增長壓力。例如，2020年，中央從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入5300億元，中央財政赤字為2.78萬億元，前者占后者比重高達(dá)19%，實際上是減少了19%的赤字。

赤字預(yù)算的編制有特定制度安排。直白說，赤字多少要依規(guī)而定，不是想定多少就定多少。所謂依規(guī)就是要按照預(yù)算管理法規(guī)走固定程序，采用科學(xué)的方法，秉持合理的原則來核定。赤字額核定屬總預(yù)算管理范圍。一般公共預(yù)算總預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分組成。收入預(yù)算是預(yù)算收入的預(yù)計數(shù)。一般公共預(yù)算收入包括稅收收入和非稅收入兩部分。稅收額多少主要決于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況和稅制兩大因素。非稅收入則主要取決于制度安排。編制收入預(yù)算首先要預(yù)測經(jīng)濟(jì)增長率，以此為依據(jù)推算稅收總額。編制收入預(yù)算時還要分稅種預(yù)測收入，測算各稅種收入時還要考慮相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)情況，如物價變動率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況以及稅制改革取向等。支出預(yù)算要核定支出總額和各類支出預(yù)計限額數(shù)，所謂限額是指按既定支出標(biāo)準(zhǔn)原則上不得突破的數(shù)值。目前，我國支出預(yù)算主要是按功能分類編制?，F(xiàn)行一般公共預(yù)算支出按功能分為33大類，其中，主體部分是24類，包括一般公共服務(wù)、教育、衛(wèi)生、健康、社會保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)等?？梢姡С鲱A(yù)算是給各類公共產(chǎn)品供給配置資金，支出總額反映的是對當(dāng)期公共產(chǎn)品供給總量的資金配置，支出結(jié)構(gòu)反映的是對當(dāng)期公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的資金配置。支出預(yù)算編制的主要依據(jù)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、支出管理制度、宏觀政策取向以及執(zhí)政理念等。顯然，與收入預(yù)算相比，支出預(yù)算主觀性強(qiáng)。具體講，就是更多地取決于基本制度安排，如各項法律要求；取決于政府是否要擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給規(guī)模、提升公共產(chǎn)品質(zhì)量水平、調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，是否要實施逆周期調(diào)節(jié)政策。

概言之，財政收入多少取決于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行勢態(tài)和收入制度兩個因素，且前者分量更重；財政支出多少取決于公共產(chǎn)品需求偏好和供給政策，前者具有持久剛性擴(kuò)張?zhí)攸c，后者則具有持久彈性約束傾向。

可見，赤字預(yù)算是收入預(yù)算和支出預(yù)算不對稱的表現(xiàn)，背后的根本性因素是收入有限性和支出需求無限性之間的矛盾。具體講，就是收入的市場客觀約束和支出的主觀擴(kuò)張偏好間的對立。

既然如此，分析我國赤字?jǐn)U張的成因就應(yīng)從收支矛盾入手展開，而不是從赤字?jǐn)U張有沒有空間角度去研究問題。否則，就走入了隨意擴(kuò)張赤字無害的認(rèn)識誤區(qū)。

二、我國財政赤字額連年攀升的根本原因

從2009年起，我國實施新一輪積極的財政政策，其后財政赤字額連年攀升至2020年的3.76萬億元高位。據(jù)此，人們普遍認(rèn)為赤字緣起刺激經(jīng)濟(jì)增長，仿佛如果經(jīng)濟(jì)增長率不下調(diào)，赤字就不會擴(kuò)張了。其實不然。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，改革開放至今四十多年只有4年沒有赤字，其中大部分年份經(jīng)濟(jì)增長率在8%以上。1984年經(jīng)濟(jì)增長率高達(dá)15.2%，系改革后最高值，當(dāng)年赤字額為58億元。20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)增長率峰值是14.2%(1992年)，當(dāng)年赤字額為258.8億元。21世紀(jì)頭十年，經(jīng)濟(jì)增長率峰值是14.21%(2007年)，財政收入增長率高達(dá)32.4%(改革后最高值)，但仍有2000億元赤字。其后赤字額總體上持續(xù)攀升，2010年經(jīng)濟(jì)增長率為10.6%，當(dāng)年赤字額破萬億元。這說明財政赤字屬常態(tài)現(xiàn)象。當(dāng)然，總體上看，經(jīng)濟(jì)增長率低的年份赤字額大；反之，則少些。特別是近十年，經(jīng)濟(jì)增長率下調(diào)至6%的水平，赤字額升至數(shù)萬億元。由此可見，赤字增長并非簡單由拉動經(jīng)濟(jì)增長所致，背后有更深層次原因。

既然如此，什么是財政赤字發(fā)生的深層次原因？從學(xué)理角度看，赤字預(yù)算是一種制度安排，其內(nèi)在邏輯是財政收支矛盾。財政收支中的收是為了支，而支出完全是制度安排，具體是公共產(chǎn)品供給制度的派生物，公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量要求決定支出額度。當(dāng)一個國家公共產(chǎn)品供給制度已定時，財政支出就具有剛性，無論收入狀況如何都必須保證既定的公共產(chǎn)品供給承諾。因此，即便是在公共產(chǎn)品供給水平不變的條件下，也會出現(xiàn)赤字預(yù)算，因為收入狀況不依支出需求而定。當(dāng)公共產(chǎn)品供給要抬高水平時，政府就要調(diào)整收入籌措策略，就要在增加稅費和赤字預(yù)算兩個制度選項中做出選擇。因此，概言之，赤字的深層次原因首先是政府提供公共產(chǎn)品時產(chǎn)生的資金短缺。這種資金短缺大致有四種情況：一是預(yù)算收入總額滿足不了現(xiàn)行穩(wěn)定性支出需求；二是公共福利制度發(fā)生重大變革抬高支出標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大支出范圍導(dǎo)致支出需求擴(kuò)張但預(yù)算收入不能相應(yīng)擴(kuò)張；三是公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生重大變化，因發(fā)生特殊事件(如戰(zhàn)爭)導(dǎo)致支出需求激增，但預(yù)算收入不能相應(yīng)增加；四是在支出需求總額相對穩(wěn)定條件下，預(yù)算收入大幅減少。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲高赤字國家的赤字主要是公共產(chǎn)品供給制度發(fā)生變動引起支出政策大幅調(diào)整所致。從各國實踐看，一般情況下，當(dāng)預(yù)算收入增長較快時，支出需求增長更快，因為抬升公共福利水平需求無止境且隨意性強(qiáng)。在預(yù)算收入小幅增長或相對穩(wěn)定條件下，支出需求仍會快速增長。政府為化解社會矛盾，往往會選擇赤字預(yù)算。我國情況更為復(fù)雜，改革開放后各個階段的赤字有特定成因。

20世紀(jì)80年代是改革啟動期，改革取向是打破高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，加大市場調(diào)節(jié)力度。為此，中央向地方放權(quán)，允許多種經(jīng)濟(jì)形式并存，改革經(jīng)濟(jì)管理體制，開始引進(jìn)外資。在這種背景下，財政既要維持計劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行所要求的支出，又要為市場取向性改革承擔(dān)成本，所以，當(dāng)時基本建設(shè)支出占總支出比重年均高達(dá)26%，價格補(bǔ)貼支出占比升至11%，基本建設(shè)支出中有近60%投向工業(yè)部門。這實際上是維持計劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)轉(zhuǎn)的支出，價格補(bǔ)貼支出成為當(dāng)時支出中的第三大項，意在減緩市場取向性的價格改革帶來的震蕩，增強(qiáng)消費者應(yīng)對計劃價格向市場價格轉(zhuǎn)變引起的價格上漲承受力。同時，企業(yè)虧損補(bǔ)貼占財政收入比重逐步上升，1989年高達(dá)20%，其重要成因是承擔(dān)國有企業(yè)走向市場的“學(xué)費”。這壓低了收入增長率。同期，教科文衛(wèi)支出占總支出比重又從12.9%升至18.2%。這種新舊體制并存和社會發(fā)展雙重壓力使中國不得不走上赤字預(yù)算道路。此外，當(dāng)時的分權(quán)化改革又強(qiáng)化了部門的收入籌措權(quán)，預(yù)算外資金收入占預(yù)算內(nèi)資金收入的比重從53%升至94%，擠壓了預(yù)算收入增長空間，人為增強(qiáng)了赤字?jǐn)U張壓力。因此，這段時間赤字額增長了2倍。可見，赤字的形成既有改革和發(fā)展成因，也有制度成因。但總體上看，當(dāng)時的赤字預(yù)算主要是推動改革所致。

20世紀(jì)90年代是改革后財政赤字增長最快時期。1990～1999年，赤字額從146.4億元增至1743.5億元，增長了10.9倍。之所以如此，主要成因有以下三點。一是黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，市場化改革全面推開并向縱深推進(jìn)，特別是價格雙軌制并為市場價單軌，同期固定資產(chǎn)投資規(guī)模在前五年急劇膨脹。這兩個因素強(qiáng)力推高物價。1992～1996年，消費物價年均增長率突破10%，其中，1993～1995年年均高達(dá)18.6%。高物價雖然抬高了財政收入增長率，但更抬高了支出增長率，1992～1996年赤字額凈增了1倍，步入500億元平臺。二是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重下滑至12%，1994～1996年三年甚至落到10%的水平。但支出需求剛性擴(kuò)張勢態(tài)漸強(qiáng)，1994年推出的分稅制改革和稅制改革并不能快速緩解收支矛盾，只能靠增加赤字來解燃眉之急。三是實施積極的財政政策。1998年初，經(jīng)濟(jì)增長顯現(xiàn)疲弱勢態(tài)，同時亞洲爆發(fā)金融危機(jī)并波及全球，引起總體外需下滑。為此，我國采取積極的財政政策擴(kuò)大內(nèi)需穩(wěn)增長，當(dāng)年調(diào)整預(yù)算增發(fā)1000億元長期國債，收入全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財政赤字由年初預(yù)算的460億元增至960億元。1999年再增發(fā)1200億元長期國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資，同時調(diào)整收入分配政策，增支540多億元，惠及8400萬人。所以，赤字額激增至1743.5億元。至此，中國的赤字額步入千億元級平臺。

2000年，我國GDP突破10萬億元。2002年，黨的十六大召開，提出了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。2003年召開的黨的十六屆三中全會又提出五個統(tǒng)籌的發(fā)展模式，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放。由此，我國更加注重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展之間的平衡與互動，開始重構(gòu)公共產(chǎn)品供給體系，把提升農(nóng)村公共服務(wù)水平均衡和區(qū)域間公共服務(wù)水平列為工作重點。2003年，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀這一重大戰(zhàn)略思想。2007年，黨的十七大把科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。以此為依據(jù)，我國正式推進(jìn)實施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略。因此，解決“三農(nóng)”問題成為工作重點，提升城市民生保障水平也列為重點工程。在這一背景下，財政支出快速膨脹，2000～2010年年均增長率近18%，為改革后增長最快時期。當(dāng)時財政收入狀況也是改革后的黃金期，年均增長率接近20%。盡管如此，赤字規(guī)模反而不斷擴(kuò)張，中央財政赤字占GDP比重從20世紀(jì)90年代的不足2%升至2.5%。2009年赤字額高達(dá)9500億元，占當(dāng)年財政收入比重約14%。2004～2008年年均為23%，從結(jié)構(gòu)角度看，支出膨脹點是基本公共服務(wù)。2000～2006年，教科文衛(wèi)事業(yè)費增長1.7倍，社會保障補(bǔ)助支出增長3倍，撫恤和社會福利救濟(jì)費增長3.2倍。2007～2010年，民生保障支出加速增長，其中，醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長率將近34%，環(huán)境保護(hù)支出為30%，社會保障支出約為20%，農(nóng)林水支出為33%。這說明當(dāng)時財政收入高增長條件下的赤字膨脹主因是基本公共服務(wù)支出急劇膨脹。

2012年以后，中國特色社會主義建設(shè)進(jìn)入新時代。此時，總體改革目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要化解的社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展走高質(zhì)量發(fā)展道路。

這些戰(zhàn)略安排歸根結(jié)底就是要抬升公共產(chǎn)品供給水平，并擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給規(guī)模。具體講，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求公共產(chǎn)品供給更加遵從公眾意志；化解社會主要矛盾要求調(diào)整公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，加大扶貧、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等生存類公共產(chǎn)品供給投入；高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式則要求加大節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)等投入。這必然形成財政支出需求快速擴(kuò)張曲線。

正是在這種背景條件下，我國出現(xiàn)了支出擴(kuò)張先導(dǎo)型財政赤字規(guī)模膨脹。2013年赤字額為1.2萬億元，2016年突破2萬億元，2020年突破3萬億元。2016年和2017年赤字率達(dá)3%，2020年在3.6%以上。從支出結(jié)構(gòu)角度看，支出規(guī)模擴(kuò)張重點主要是生存類公共產(chǎn)品支出和發(fā)展類公共產(chǎn)品支出，其中前者膨脹最快。例如，社會保障和就業(yè)支出2013～2018年從1.45萬億元增至2.7萬億元，占一般公共預(yù)算支出比重從10.3%升至12.2%。又如，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育2013～2018年從8279.9億元增至15699.7億元，占一般公共預(yù)算支出比重從6%升至7.1%。同期，節(jié)能環(huán)保支出也以超出總支出增長率1倍的速度增長，從3435億元增至6297億元。另一方面，當(dāng)期重點發(fā)展類支出快速增長，保持超過總支出增長率的增長速度，如教育支出2013～2018年從22001億元增至32222億元，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出從11165億元增至22700億元。尤為突出的是2017年以后一些重點民生支出呈現(xiàn)跳躍式增長。2017年，財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的補(bǔ)助增至4641億元，對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金的補(bǔ)助增至3471億元，扶貧支出增至3429億元。2018年，這三項支出繼續(xù)擴(kuò)張，分別增長14.1%、27.2%、49.5%。2019年，財政對社會保險基金的補(bǔ)貼又增至1.93萬億元，占一般公共預(yù)算支出的比重為9%；2020年，社會保險基金收入中財政補(bǔ)貼收入增至21628億元。中央財政補(bǔ)助地方專項扶貧資金增長18.9%，2020年該項資金增至1461億元，連續(xù)五年每年增加200億元。

有必要指出，上述重點民生項目的支出規(guī)模膨脹如此之快首先導(dǎo)源于制度取向，但非制度性因素也有不可逆的推動作用。其中最為突出的是人口因素。我國的人口狀況具有規(guī)模龐大和人口老齡化加速兩大特征。公共產(chǎn)品供給首先與人口狀況掛鉤。因為每個符合條件的人不管其繳納多少稅費都可享受平等的公共產(chǎn)品供給。我國有14億人口，單是義務(wù)教育在校生就突破2億人，基本醫(yī)療衛(wèi)生要覆蓋所有人，貧困人口數(shù)千萬人，低保人員近7000萬人，如此等等。從結(jié)構(gòu)上看，老齡人口已達(dá)2.7億人，預(yù)計未來5年將超過美國人口總數(shù)。這些因素使中國面臨著嚴(yán)峻的財政支出擴(kuò)張壓力。社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生兩項支出的急劇膨脹，是應(yīng)對人口狀況的突出表現(xiàn)。這也意味著判斷支出擴(kuò)張要尊重社會因素的客觀性。

與前三十年不同，2013年后財政運(yùn)行的背景是經(jīng)濟(jì)增長正處換擋期，經(jīng)濟(jì)增長率從過去年均10%左右調(diào)整至當(dāng)前6%左右。國內(nèi)大體量產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張率下調(diào)，部分產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩情況，如鋼鐵、化工、鋁業(yè)等，消費從排浪式增長轉(zhuǎn)為板塊輪動型增長，大體量增長動能如汽車、房地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等出現(xiàn)階段性需求相對飽和。國際上貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體之間的競爭加劇，新興經(jīng)濟(jì)體之間的市場競爭也在強(qiáng)化。因此，減稅降費成為歷史性必然選擇。與國外相比，我國的減稅降費強(qiáng)度大，2013～2017年累計3萬億元，2019年一年即達(dá)2萬億元，其中減稅額占當(dāng)年稅收總額比重已超過10%。減稅降費作為制度性減收與經(jīng)濟(jì)增長率下調(diào)帶來的市場性減收疊加在一起使財政收入增長率深度回調(diào)。這拉大了收支缺口，迫使赤字額急劇膨脹。換言之，剛性支出增長與收入下滑疊加在一起構(gòu)成了赤字增長的強(qiáng)勁壓力。2009年以前，赤字增長率逐步趨緩關(guān)鍵因素是收入增長率能夠保持在兩位數(shù)。從目前情況看，歷史很難再現(xiàn)。2020年新冠肺炎疫情對國家經(jīng)濟(jì)沖擊較大，第一季度經(jīng)濟(jì)增長率為-6.8%，其后下降幅度雖有所收窄，但形勢依舊不容樂觀。與此相關(guān)聯(lián)，財政收入驟然萎縮，截至2020年8月，全國稅收下降7.6%。依此趨勢看，全年稅收負(fù)增長已成定局。但同時財政支出壓力反而增強(qiáng)，一方面生存類公共產(chǎn)品支出需求有增無減，另一方面經(jīng)濟(jì)下滑帶來了新的反周期性支出需求增長，如就業(yè)扶持支出、政府投資支出等。這再度拉大了收支缺口，迫使赤字率升至3.6%以上。

綜上所述，可以得出以下三個基本結(jié)論。

第一，我國發(fā)生財政赤字的大部分年份都是經(jīng)濟(jì)和財政收入高增長期。在經(jīng)濟(jì)增長率超過10%、財政收入增長率超過20%的年份都有赤字。這充分說明中國的財政赤字有特殊性，屬于典型的支出超強(qiáng)擴(kuò)張拉動型赤字。

第二，我國的財政赤字在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段具有不同的調(diào)控功能。20世紀(jì)80年代是經(jīng)濟(jì)起飛階段。此時財政赤字所起作用是助推經(jīng)濟(jì)制度變革。20世紀(jì)90年代初中期和21世紀(jì)頭8年處于加速增長期。此時經(jīng)濟(jì)過熱，財政赤字所起作用更多的是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)度。20世紀(jì)90年代末期和2009年以后的財政赤字所要發(fā)揮的作用之一是拉動經(jīng)濟(jì)增長。概言之，在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期方面，中國的財政赤字不是簡單的逆周期調(diào)節(jié)工具，而是深度把控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方向和節(jié)奏的政策工具。

第三，進(jìn)入21世紀(jì)，中國的財政赤字明顯轉(zhuǎn)型。財政支出擴(kuò)張針對的是確?；竟卜?wù)擴(kuò)圍提標(biāo)。頭十年財政收入年均增速接近20%，使政府有資本不斷提升基本公共服務(wù)保障水平。2010年以后中國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，雖然財政收入增速下調(diào)至一位數(shù)，但增量規(guī)模大，如2018年一般公共預(yù)算收入增量相當(dāng)于2000年全年一般公共預(yù)算收入總額。這使政府有能力持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，有能力調(diào)整支出結(jié)構(gòu)加大扶貧、環(huán)保等支出。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下調(diào)時，依然堅持?jǐn)U大基本民生保障支出規(guī)模，赤字增量與這一規(guī)模擴(kuò)張額度保持了高度協(xié)調(diào)性。這充分說明中國的財政赤字屬于公共福利擴(kuò)張型赤字。從國際經(jīng)驗看，這種赤字極具不可逆性，意味著中國今后的財政赤字規(guī)模勢必持續(xù)擴(kuò)張。

三、關(guān)于未來財政赤字走勢的判斷

在歷經(jīng)了四十多年的改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局發(fā)生了根本性變化。未來的財政運(yùn)行使這一變化繼續(xù)深化。原有的改革思路和發(fā)展模式將更加激烈地撞擊現(xiàn)行財政制度安排，有促使財政赤字持續(xù)增加的態(tài)勢，這極有可能出現(xiàn)如下幾個因果鏈條。

第一，以人為本的發(fā)展模式要求基本公共服務(wù)支出增勢不減。黨的十八大提出“堅持以人為本、執(zhí)政為民”。從我國的實際情況看，以人為本具體講就是要讓全體人民都能更好地享受到經(jīng)濟(jì)增長收益，實現(xiàn)方式是強(qiáng)化政府再分配功能，提升基本公共服務(wù)水平，切實保障人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。目前，我國雖為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但人均GDP剛到1萬美元，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而且低于諸如俄羅斯、阿根廷等新興經(jīng)濟(jì)體。如果2020年經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，人均GDP又會低于1萬美元。同時，人均基本公共服務(wù)保障支出更是低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體乃至部分新興經(jīng)濟(jì)體，因此，我國未來最艱巨的任務(wù)或者最迫切需要解決的問題是如何優(yōu)化公共福利體系，進(jìn)而堅定全國人民走中國特色社會主義道路的信心。然而要看到，提高14億人的基本公共服務(wù)水平是史無前例的難題。具體分析，財政支出勢必形成以下幾個擴(kuò)張點。一是財政對社會保險基金補(bǔ)助支出將高速增長。21世紀(jì)初起我國進(jìn)入老齡化社會，目前60歲以上人口已達(dá)2.7億人，其中1.7億人為65歲以上人口。未來五年老齡人口數(shù)將突破3億人，其后還將加速增長。我國屬于養(yǎng)老金替代率較高國家，且又建立了退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金逐年增長機(jī)制。這些因素對養(yǎng)老保障構(gòu)成了強(qiáng)勁支出增長壓力。近年來，一般公共預(yù)算支出中養(yǎng)老保障支出快速增長，2019年已突破1.8萬億元，年增加額近2000億元。從人口老齡化加速趨勢和養(yǎng)老保障制度情況看，2020年以后增加額應(yīng)在2500億元以上。特別是降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率之后，養(yǎng)老保障水平又不得降低，這實際上形成了新的收支缺口，要求加大一般公共預(yù)算對社會保險預(yù)算的補(bǔ)助力度。二是醫(yī)療衛(wèi)生支出將高增長。保證14億人享受基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的突出表現(xiàn)。這要求財政持續(xù)加大投入。2013～2018年，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出從8279.9億元增至15699.7億元，增幅90%，分別超出教育支出44個百分點、科技支出27個百分點、交通運(yùn)輸支出72個百分點、社會保障和就業(yè)支出3個百分點。未來人口老齡化加速、公共衛(wèi)生體系優(yōu)化、醫(yī)療保障水平抬升和醫(yī)療保險繳費增速下調(diào)四大因素將迫使醫(yī)療衛(wèi)生支出高速增長。近年來，財政對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金的補(bǔ)助跳躍式增長，已近5000億元。今后增長強(qiáng)度不會減弱，因為在適齡人口數(shù)量增加的條件下保障水平還要提升。2020年新冠肺炎疫情席卷全球，對我國公共衛(wèi)生體系建設(shè)提出了更高要求。因此，未來一段時間內(nèi)，公共衛(wèi)生支出投入增長率將會高于近幾年8%的水平。三是教育、節(jié)能環(huán)保、扶貧等支出仍將持續(xù)擴(kuò)張。截至目前，我國各類在校生2億多人(含學(xué)前教育)。從20世紀(jì)90年代起教育支出進(jìn)入高增長時期，近十年年均增速超過8%，占GDP比重已達(dá)4%。未來我國青少年人口數(shù)增速會下調(diào)，但絕對數(shù)還會增加。2億多人的在校生人數(shù)短期內(nèi)不會跌破。按占GDP比重4%推算，今后年度教育支出將在4萬億元以上。如果考慮到要加大學(xué)前教育和職業(yè)教育投入因素，未來五年教育支出要突破4.5萬億元。同時，節(jié)能環(huán)保壓力和扶貧壓力不會減弱。如按年均10%增速推算，未來五年兩項支出合計將突破1.5萬億元?？傮w看，未來五年上述幾項剛性必保支出之和將超過13萬億元。如果把城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水、公共安全、交通運(yùn)輸中與人的生存密切相關(guān)部分考慮進(jìn)來，必保支出將超過25萬億元，如果再把國際形勢擠壓下的國防支出、經(jīng)濟(jì)調(diào)控所需的投資支出、推動創(chuàng)新能力提升的科技支出等的增長率考慮進(jìn)來，一般公共預(yù)算的支出需求基本盤將超過30萬億元。也就是說不管收入多少，30萬億元的支出屬必保支出。如果收入跟不上，必須靠發(fā)債融資彌補(bǔ)支出。

第二，財政收入增長乏力。2020年一般公共預(yù)算收入負(fù)增長已成定局。截至2020年8月，全國一般公共預(yù)算收入同比下降7.5%；其中，全國稅收收入同比下降7.6%，非稅收入同比下降7%；稅收收入中的增值稅下降15.2%，企業(yè)所得稅下降5.3%，國內(nèi)消費稅下降5.7%。就此趨勢看，全年稅收同比將下降5%～7%。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局和稅收政策取向看，與2019年同期相比，2021年稅收仍將負(fù)增長。因此，稅收總額基本盤將回落到15萬億元左右。未來五年，一般公共預(yù)算收入總額將呈低水平平穩(wěn)運(yùn)行勢態(tài)，不排除持續(xù)萎縮可能。原因主要有以下三點。一是稅制改革把增值稅和個人所得稅兩個主體稅種的收入增長制度空間大大壓縮。二是經(jīng)濟(jì)增長下行壓力漸強(qiáng)將抑制總體稅源擴(kuò)張，即使大宗商品價格深度下調(diào)后回到平穩(wěn)上漲軌道，也不會大幅推高稅收增長率。因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變持續(xù)推進(jìn)已改變了中國的稅收行業(yè)分布格局。三是政府行政事業(yè)性收費改革極大地規(guī)范了非稅收入制度。近年來，一般公共預(yù)算收入中的國有資本經(jīng)營收入持續(xù)高增長，累計已達(dá)數(shù)萬億元。這實際上是國有企業(yè)留利充頂當(dāng)期收入。但這些留利有限，加之后續(xù)留利增長后勁漸弱，由此可見，今后非稅收入增長空間將大大收縮。綜合來看，一般公共預(yù)算收入未來將在16萬億元左右，把從政府性基金預(yù)算、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余調(diào)入收入考慮進(jìn)來，一般公共預(yù)算收入總量將在18萬億元左右。據(jù)此并結(jié)合前面支出基本盤匡算，一般公共預(yù)算收支缺口將達(dá)7萬億元左右。

第三，赤字自循環(huán)壓力。所謂赤字自循環(huán)是指發(fā)債彌補(bǔ)赤字后，債務(wù)還本付息列入財政支出引起的增支反過來又形成赤字增加。我國為彌補(bǔ)赤字，發(fā)債產(chǎn)生的利息列入一般公共預(yù)算支出。從2009年起實行積極的財政政策至2020年已11年，此間財政赤字不斷增長，債務(wù)規(guī)模相應(yīng)急劇擴(kuò)張。我國彌補(bǔ)赤字的政府債務(wù)10年內(nèi)品種占主導(dǎo)地位，還本付息壓力近年來漸增。因此，一般公共預(yù)算中支出債務(wù)付息比重不斷上升，增速遠(yuǎn)超支出總額增速。2017年為23.6%，2018年為18%，分別超出當(dāng)年支出總額增速16個和10個百分點。2019年，中央財政債務(wù)付息支出占中央本級支出的比重為13%，2020年已升至15%，支出絕對額達(dá)5399.4億元，在中央本級各項支出中排第二位。在付息支出規(guī)模擴(kuò)張過程中，其他剛性支出又不能減少，只能靠增加赤字來解決，結(jié)果是債務(wù)規(guī)模和付息規(guī)模越來越大，形成赤字?jǐn)U張自循環(huán)。

上述情況表明，未來我國赤字將呈長期化趨勢，如何管控赤字相應(yīng)成為必須認(rèn)真研究的重大問題。管控赤字涉及認(rèn)識和操作兩大層面多個方面的問題。

在認(rèn)識層面有兩個問題需要討論解決。

第一，如何看待赤字的性質(zhì)。改革過程中我國學(xué)術(shù)界曾開展赤字有害還是有益的討論。實踐中，赤字常態(tài)化的客觀存在使人們不再擔(dān)心赤字會發(fā)生多大破壞作用，特別是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增強(qiáng)，增加赤字反周期更成為主流觀點。從赤字的形成過程看，赤字本質(zhì)上就是政府收入籌措的有償化，赤字越多，國家財政支出的債務(wù)化程度越高。可見，使用赤字解決支出問題理應(yīng)慎重，其關(guān)鍵原因是有償化籌措政府收入人為加大了公共產(chǎn)品供給成本，實際上是加大了當(dāng)代人和后代人的負(fù)擔(dān)。所以，不要把赤字看作是“良藥”，赤字只能說是困難時期的高成本解困手段。事實上，即便說赤字是“良藥”，是藥三分毒，最好不用藥。既然如此，采用赤字手段時，就要權(quán)衡利弊和承受力時間分布，尋求成本收益最大化之策。

第二，不要夸大赤字的作用。凱恩斯主義強(qiáng)調(diào)可運(yùn)用赤字手段刺激經(jīng)濟(jì)。這一觀點確實豐富了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，但對經(jīng)濟(jì)理論和決策理念的影響已顯現(xiàn)出過度化傾向，仿佛財政赤字可以力挽狂瀾快速拉動經(jīng)濟(jì)增長，好像財政赤字就是為拉動經(jīng)濟(jì)增長而生。其實不然。一個國家或一級財政赤字規(guī)模都不可能過大。從經(jīng)濟(jì)增長拉動角度看，財政赤字形成的財政支出占總需求比重各國實踐上大多不會超過10%，大部分情況是在5%以內(nèi)。由此看來，財政赤字只能說是小幅助推經(jīng)濟(jì)增長。如果從結(jié)構(gòu)角度分析問題，假如財政赤字派生的財政支出大部分是流向消費而不是投資，那么，經(jīng)濟(jì)增長拉動力就更低。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長率從20世紀(jì)末至今普遍低于3%，在赤字高峰期時赤字率普遍超過3%，同期年均經(jīng)濟(jì)增長率反而低于2%。究其原因，主要是赤字規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張源于公共福利支出需求特別是社會保障支出需求擴(kuò)張所致。我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也表明，赤字增長率高的時期經(jīng)濟(jì)增長率反而低。例如，2009～2020年赤字率波動性增長抬升至3%以上，但經(jīng)濟(jì)增長率反而緩步下調(diào)，其主要原因也是赤字形成的支出大多流向消費?？梢姡瑒P恩斯主義提出的政策主張有效性同各個經(jīng)濟(jì)流派的政策主張一樣，都是有限的。我們不能陷入凱恩斯主義不能自拔，否則，就會誤入長期運(yùn)用財政赤字拉動經(jīng)濟(jì)增長背負(fù)巨額債務(wù)難以回頭的“歧途”。換言之，我們一定要從財政的基本職能出發(fā)去認(rèn)識財政赤字的功能，要看到財政歸根結(jié)底是公共產(chǎn)品供給的資金配置過程。財政赤字源于公共產(chǎn)品供給需要，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)增長是派生作用，不可能成為主導(dǎo)作用。凱恩斯主義的政策主張是在公共福利制度改革尚未推進(jìn)條件下提出的，只能說是應(yīng)對工業(yè)化條件下的經(jīng)濟(jì)波動的短期措施，沒有理由被奉為可長期堅持的金科玉律。

從操作層面看，可從如下三個方面入手管控赤字。

第一，優(yōu)化一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能定位。我國的預(yù)算體系包括四本功能各異的預(yù)算?！额A(yù)算法》明確規(guī)定一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的預(yù)算且可以列赤字。關(guān)于政府性基金預(yù)算，《預(yù)算法》則規(guī)定是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算且該項預(yù)算須以收定支。這種功能定位實質(zhì)上是要求一般公共預(yù)算以保障基本公共服務(wù)供給為首要任務(wù)兼顧反周期，或者說反周期可以體現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給支出規(guī)模變動上，同時也要求政府性基金預(yù)算資金只能用于投資性支出。因此，一般公共支出預(yù)算赤字規(guī)模的變動首先依基本公共服務(wù)供給制度安排的需求而定。當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)時，可以通過擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給、抬升供給標(biāo)準(zhǔn)來反周期。此時的赤字?jǐn)U張本質(zhì)上屬于公共福利改善，具有反推經(jīng)濟(jì)增長作用。但任何一項公共福利水平一旦抬升都會居高不下。可見，如果把赤字?jǐn)U張當(dāng)作反周期的主要政策工具，最后勢必把財政支出推向無度擴(kuò)張軌道。所以，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面，一般公共預(yù)算應(yīng)定位在適度協(xié)同上。相比較而言，政府性基金預(yù)算可以更多地發(fā)揮反周期作用。首先，政府性基金預(yù)算支出的投資性支出具有需求擴(kuò)張拉動率高的特征。因為投資前可通過購進(jìn)原材料帶動上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展后，再通過增加就業(yè)帶動消費擴(kuò)張。其次，政府性基金預(yù)算支出規(guī)模變動彈性大。在經(jīng)濟(jì)低迷時，可通過舉債融資超前發(fā)展拉動經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前，大幅擴(kuò)大專項債規(guī)模發(fā)展相關(guān)事業(yè)充分體現(xiàn)了這點。最后，政府性基金預(yù)算以收定支實際上比一般公共預(yù)算支出風(fēng)險更低，更具內(nèi)斂性。例如，當(dāng)前擴(kuò)大專項債規(guī)模發(fā)展項目，專項債要市場化發(fā)行，如果發(fā)不出去就不能發(fā)展項目且指標(biāo)不結(jié)轉(zhuǎn)下年，這實際上就是一種風(fēng)險控制機(jī)制，體現(xiàn)出政府性基金支出的內(nèi)斂性。鑒于此，今后反周期調(diào)控經(jīng)濟(jì)，應(yīng)堅持主要依靠擴(kuò)張政府性基金支出來拉動經(jīng)濟(jì)增長，一般公共預(yù)算適度擴(kuò)張刺激消費反推供給擴(kuò)張的原則來定調(diào)財政政策。

第二，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)明確列示赤字資金流向。目前，我國的赤字管理可以說相當(dāng)粗放，突出表現(xiàn)在預(yù)算管理的相關(guān)法規(guī)中沒有明確規(guī)定赤字使用方向?！额A(yù)算法》第三十四條規(guī)定，中央一般公共預(yù)算中必需的部分資金可以通過舉借國內(nèi)外債務(wù)等方式籌措，其暗含的意思是可以列赤字，但未界定什么是必需的資金，具體到地方各級預(yù)算也只是說部分建設(shè)性資金可舉債融資，含義是可列赤字。但《預(yù)算法》通篇沒有解釋什么是財政赤字，更沒有說什么情況下可以列赤字。與之相對應(yīng)，《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》也就無從談起如何管理赤字。這種制度安排實際上表明赤字增長沒有明確的約束機(jī)制。必須看到，這不符合現(xiàn)代財政制度所強(qiáng)調(diào)的預(yù)算管理規(guī)范，理應(yīng)改革。現(xiàn)在應(yīng)該明確一個原則，即列赤字不違法但要說明理由、列示資金流向，否則就等于承認(rèn)列赤字的隨意性。為此，今后列赤字應(yīng)區(qū)分不同情況說明赤字成因，對支出不減但收入下降引起的赤字要具體說明收入下降程度和減收的理由；對支出增長收入下降或增量不夠引起的赤字，應(yīng)具體說明支出增長的依據(jù)和結(jié)構(gòu)。具體來講，就是要說明支出增長究竟是發(fā)生在部門預(yù)算上還是在政府預(yù)算上(如轉(zhuǎn)移支付增長)，這些增長究竟有哪些政策和制度變革依據(jù)。這實際上就是要通過講清資金流向來說明赤字的必要性和合理性。

第三，加強(qiáng)支出宏觀預(yù)測。《預(yù)算法》明確規(guī)定收支預(yù)測是各級預(yù)算編制的依據(jù)之一，但現(xiàn)狀是各級政府編制預(yù)算時往往重視收入預(yù)測輕視支出預(yù)測。因此，支出預(yù)算總是走不出基數(shù)加增長的“怪圈”。這使赤字額度的確定失去了具體支出核算基礎(chǔ)，因而也就無法向公眾解釋清楚赤字的成因和資金流向。長此以往，公共財政的公信力難免受影響。顯然，必須加強(qiáng)財政支出預(yù)測，做到這點應(yīng)從支出總體格局變動分析。具體來講，就是要先從客觀因素約束出發(fā)對各類支出需求做出合理判斷，并以此為依據(jù)對支出總額和支出結(jié)構(gòu)做出推斷。中央財政是總體支出政策的制定者和評價者。在這方面，中央財政應(yīng)率先探索。我國即將進(jìn)入“十四五”時期，總體來看，支出結(jié)構(gòu)有必要做出戰(zhàn)略性調(diào)整。但這首先要以科學(xué)預(yù)測支出為依據(jù)，政策取向則居第二位。為此，中央財政應(yīng)站位全局，并長期采用因素法對各項民生支出需求進(jìn)行預(yù)測分析。例如，教育可選取適齡人口數(shù)、適齡人口區(qū)域分布、勞動力成本、教學(xué)設(shè)施維護(hù)價格等因素進(jìn)行支出預(yù)測。又如，醫(yī)療衛(wèi)生可選取人口總量、人口結(jié)構(gòu)、各類疾病發(fā)生率、醫(yī)療費用價格、疾病發(fā)生區(qū)域分布等因素進(jìn)行支出預(yù)測。其他類支出，如養(yǎng)老保障、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水事務(wù)等可依此模式開展支出預(yù)測。當(dāng)這些類別支出預(yù)測做完后，就可找出支出總額變動底線，而這一底線恰好也是推測赤字變動的基本依據(jù)之一?？傊?，我們要通過加強(qiáng)支出預(yù)測來找尋赤字變動的必然性和客觀性，以避免盲目列赤字。