李 璐 趙玉峰 紀(jì)競(jìng)垚

人口老齡化將給中國(guó)未來(lái)發(fā)展帶來(lái)重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)人口老齡化，關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展節(jié)奏和路徑。當(dāng)前，在老齡制度和政策領(lǐng)域，理論界和實(shí)務(wù)界還存在較大的爭(zhēng)議，例如:養(yǎng)老責(zé)任應(yīng)側(cè)重于是由家庭承擔(dān)還是由社會(huì)和政府承擔(dān)(黃健元和常亞輕，2020；廖衛(wèi)東和劉淼，2020；穆光宗，2019)；延遲退休要不要實(shí)施，以及在何時(shí)以何種方式實(shí)施(耿志祥和孫祁祥，2020；楊釩，2020；楊再貴，2020)；進(jìn)一步地，老齡領(lǐng)域應(yīng)該以事業(yè)還是以產(chǎn)業(yè)的模式發(fā)展等問(wèn)題。以何種理念搭建何種老齡制度框架，才能有效應(yīng)對(duì)人口老齡化發(fā)展，是擺在中國(guó)面前的重大問(wèn)題。

一、老齡制度路徑選擇的理論基礎(chǔ)

老齡制度，從人群屬性和制度屬性上，都是社會(huì)福利體系的重要組成部分，因此受到社會(huì)福利思想的影響。西方社會(huì)福利思想有兩條路徑：制度主義福利和剩余主義福利。制度主義福利理論認(rèn)為，每個(gè)人的養(yǎng)老服務(wù)需求作為一種權(quán)利被認(rèn)定為正常社會(huì)生活的一部分，福利養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)提供給所有老年人(Vogel，1999；Arrow et al.，2002)。剩余主義福利理論認(rèn)為，養(yǎng)老服務(wù)作為一種福利安全網(wǎng)，應(yīng)當(dāng)只提供給窮人，或只提供給那些個(gè)人及其家庭無(wú)法滿(mǎn)足自身養(yǎng)老服務(wù)需求的人(Spicker，2014)。Dean(2002)將養(yǎng)老制度分為四種：普遍福利型，代表是北歐國(guó)家；福利多元主義類(lèi)型，主要代表是德國(guó)、日本；社會(huì)安全網(wǎng)型，代表是美國(guó)、加拿大；無(wú)保障型，代表是撒哈拉以南非洲。

Hall和Midgley(2004)指出，在不斷追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及尋求社會(huì)與經(jīng)濟(jì)政策相整合的發(fā)展中國(guó)家，西方模式并不適合。一些學(xué)者(Gough et al.，2004；Mkandawire，2001)在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家福利制度的對(duì)比研究中，也提出類(lèi)似的觀點(diǎn)。中國(guó)應(yīng)該選擇何種養(yǎng)老制度，目前學(xué)界沒(méi)有定論，但是大多數(shù)學(xué)者傾向認(rèn)為應(yīng)根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情來(lái)決定，要服務(wù)于“發(fā)展”的主要任務(wù)。胡湛和彭希哲(2012)認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中人口大國(guó)，中國(guó)復(fù)制其他國(guó)家的政策模式仍有先天的局限，只有將別國(guó)經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)及文化傳統(tǒng)統(tǒng)一起來(lái)，強(qiáng)調(diào)在中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合中國(guó)發(fā)展需要的“發(fā)展型養(yǎng)老政策”。王思斌(2009)、戴建兵和曹艷春(2012)等認(rèn)為應(yīng)該采用適度普惠的福利模式，李兵、張航空和陳誼(2015)認(rèn)為應(yīng)該采取“政府主導(dǎo)下的混合經(jīng)濟(jì)養(yǎng)老服務(wù)”模式?？傮w來(lái)看，中國(guó)采取的老年福利制度應(yīng)該從未來(lái)的老齡化發(fā)展趨勢(shì)出發(fā)，用老齡事業(yè)發(fā)展來(lái)兜住老年服務(wù)底線，用老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同讓廣大老年人享受優(yōu)質(zhì)老齡服務(wù)。

二、中國(guó)中長(zhǎng)期人口老齡化趨勢(shì)研判

(一)到2035年中國(guó)人口老齡化進(jìn)入快速發(fā)展期

未來(lái)30年，中國(guó)老年人口的絕對(duì)數(shù)量持續(xù)增加。第一階段，當(dāng)前到2035年前后快速上升。根據(jù)《世界人口展望2019》中方案預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)并結(jié)合現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，2020年中國(guó)60歲及以上人口為2.56億人，此后一段時(shí)期老年人口以年均1000萬(wàn)人的規(guī)模增長(zhǎng)，2026將突破3億人，達(dá)到3.12億人，2034年將突破4億人，達(dá)到4.06億人，2020年到2035年的15年間共增加1.5億人。第二階段，2035～2052年前后增速趨緩。2035年后，60歲及以上老年人口進(jìn)入緩慢增長(zhǎng)期，2052年到達(dá)頂峰，峰值為4.90億人。第三階段，2052年左右峰值過(guò)后緩慢下降。60歲及以上老年人口進(jìn)入緩慢下降期。2100年降為4.03億人，近50年時(shí)間下降約0.87億人。

“十四五”時(shí)期老齡化年均增幅較“十三五”提速。據(jù)預(yù)測(cè)，中國(guó)60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貙⒂?020年達(dá)到18.17%，2025年達(dá)到20.50%，2051年達(dá)到35.01%，2020～2051年年均增長(zhǎng)0.54%，但“十四五”期間年均增幅為0.66%，大大超過(guò)“十三五”時(shí)期年均0.36%的增幅。

(二)中國(guó)人口老齡化程度普遍低于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家

2018年，中國(guó)65歲及以上人口占比為11.9%。據(jù)世界銀行公開(kāi)數(shù)據(jù)庫(kù)，同期世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家的人口老齡化程度(65歲及以上人口占比)如下:

第一梯隊(duì)是日本27.58%；

第二梯隊(duì)均在20%～22%，包括意大利(22.75%)、葡萄牙(21.95%)、芬蘭(21.72%)、希臘(21.66%)、德國(guó)(21.46%)、保加利亞(21.02%)、克羅地亞(20.45%)、馬耳他(20.35%)、瑞典(20.10%)、法國(guó)(20.03%)；

第三梯隊(duì)均在18%～20%之間，包括丹麥(19.81%)、愛(ài)沙尼亞(19.63%)、斯洛文尼亞(19.61%)、捷克(19.42%)、西班牙(19.38%)、荷蘭(19.20%)、匈牙利(19.16%)、奧地利(19.00%)、比利時(shí)(18.79%)、瑞士(18.62%)、英國(guó)(18.40%)；

此外，加拿大17.23%、美國(guó)15.81%、澳大利亞15.66%、俄羅斯14.67%、韓國(guó)14.42%?？梢钥闯觯澜缰饕l(fā)達(dá)國(guó)家老齡化程度均高于中國(guó)2.5個(gè)百分點(diǎn)以上。

很多研究表明，中國(guó)正處于“未富先老”階段，中國(guó)人口老齡化程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織世界經(jīng)濟(jì)展望數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，2018年，上述人口老齡化國(guó)家人均GDP絕大多數(shù)在2萬(wàn)～6萬(wàn)美元之間(俄羅斯、克羅地亞和匈牙利在11000～16000美元區(qū)間)，除保加利亞(9267美元)以外均高于中國(guó)(9608美元)?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的國(guó)家人口老齡化程度也高，這個(gè)判斷是成立的。

根據(jù)《世界人口展望2019》預(yù)測(cè)，到2025年，中國(guó)65歲及以上老年人口將突破2億人，2035年將突破3億人，隨后持續(xù)上升到2050年左右達(dá)到峰值4.01億人，老齡化程度為26.07%。2050年，主要發(fā)達(dá)國(guó)家人口老齡化程度將分別為：韓國(guó)38.1%、日本37.7%、意大利36.0%、葡萄牙34.8%、德國(guó)30%、荷蘭28.0%、法國(guó)27.98%、芬蘭27.6%、英國(guó)25.3%、美國(guó)22.4%。根據(jù)普華永道2017年的預(yù)測(cè)，屆時(shí)中國(guó)人均GDP將達(dá)到4萬(wàn)～5萬(wàn)美元。所以說(shuō)，中國(guó)是“邊富邊老”應(yīng)當(dāng)更為確切。

(三)高齡化與少子化并存，必須加以關(guān)注

2020年中國(guó)80歲及以上高齡老年人為2600萬(wàn)人，據(jù)預(yù)測(cè)，2033年將達(dá)到5400萬(wàn)人，2047年將突破1億人。2020～2050年，高齡老年人平均每年增長(zhǎng)近300萬(wàn)人，高齡老年人失能、失智、獨(dú)居比例大，生活照料壓力較大。

近30年來(lái)，中國(guó)疾病譜發(fā)生重大變化，慢性非傳染性疾病負(fù)擔(dān)增加，其中缺血性心臟病死亡率增長(zhǎng)20.6%，肺癌死亡率增長(zhǎng)12%。隨著人口高齡化不斷加劇，失能失智等老年病、慢性病老年人的照護(hù)和醫(yī)療服務(wù)體系將更加吃緊。

出生人口逐年下降，面臨少子化危機(jī)。預(yù)計(jì)2020年中國(guó)出生人口約1406萬(wàn)人，2025年約1355萬(wàn)人，2035年約1171萬(wàn)人，新生兒數(shù)量逐年減少。

(四)勞動(dòng)力人口逐年下降，年齡不斷老化

2019～2025年，中國(guó)15～64歲勞動(dòng)年齡人口規(guī)模將會(huì)從9.85億人下降到9.75億人，平均每年下降170萬(wàn)人左右。從2028年開(kāi)始，每年勞動(dòng)年齡人口將減少1000萬(wàn)人以上。勞動(dòng)年齡人口占比將從2019年的70.83%降至2035年的63.67%。同時(shí)，勞動(dòng)年齡人口不斷老化。45～64歲的大齡勞動(dòng)人口占勞動(dòng)年齡人口的比重將從2019年的40.16%提高到2025年的43.53%。屆時(shí)，中國(guó)老年人口撫養(yǎng)比(65歲及以上老年人口與15～64歲勞動(dòng)年齡人口之比)將從2017年的0.17繼續(xù)上行，預(yù)計(jì)到2025年達(dá)到0.21，到2030年將突破0.3。

可見(jiàn)，中國(guó)人口老齡化具有自身的特點(diǎn)：老年人口規(guī)模大，近30年增長(zhǎng)速度快，并伴隨少子化和高齡化。由于中國(guó)老年人口數(shù)量龐大，雖然目前在全球老齡化程度并不突出，但老齡化發(fā)展趨勢(shì)還是受到世界矚目，尤其是在中國(guó)正在向高收入國(guó)家邁進(jìn)的過(guò)程中，如何托起人口老齡化的巨大勢(shì)能并將其轉(zhuǎn)化為強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)能，成為中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重點(diǎn)任務(wù)。

三、中國(guó)老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)老齡事業(yè)發(fā)展和改革持續(xù)推進(jìn)

1.養(yǎng)老服務(wù)體系不斷健全

養(yǎng)老服務(wù)體系是包含服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)行監(jiān)管等在內(nèi)的一系列制度設(shè)計(jì)?！笆濉币詠?lái)，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的方向路徑逐步明確。2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011～2015年)》，首次通過(guò)規(guī)劃確定“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。2013年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的外延拓展到生活照料、產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、體育健身、文化娛樂(lè)以及金融旅游等交叉領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始呈現(xiàn)出事業(yè)和產(chǎn)業(yè)雙向發(fā)展的雛形。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，明確了“十三五”時(shí)期全面推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展和持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》系統(tǒng)部署了中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的思路任務(wù)，黨的十九屆四中全會(huì)提出“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”的方向。通過(guò)黨和國(guó)家的重大規(guī)劃和政策意見(jiàn)，養(yǎng)老服務(wù)體系不斷調(diào)整充實(shí)以適應(yīng)中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的任務(wù)要求。

2.養(yǎng)老服務(wù)床位不斷增加

在中國(guó)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)初期，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展基礎(chǔ)最為薄弱，福利院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、公辦養(yǎng)老院等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象多為特困群體和福利對(duì)象，難以滿(mǎn)足廣大老年人社會(huì)化養(yǎng)老的需求。為此，中國(guó)“十二五”時(shí)期提出到2015年每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到30張的建設(shè)目標(biāo)。“十二五”時(shí)期，中央預(yù)算內(nèi)投資超過(guò)108億元，帶動(dòng)地方政府投資、中央和地方福彩公益金以及民間資本投入300億元以上，重點(diǎn)支持公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)日間照料床位建設(shè)?！笆濉睍r(shí)期，各主體投資規(guī)模和幅度進(jìn)一步加大，通過(guò)公建民營(yíng)、民辦公助、城企聯(lián)動(dòng)等形式，護(hù)理型、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型床位快速增長(zhǎng)。2019年的“普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，意在通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資支持來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)增加“基本以上、高端以下”的養(yǎng)老服務(wù)床位，建設(shè)類(lèi)型包括醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)嵌入、旅居型、學(xué)習(xí)型等。截至2018年末，全國(guó)共建有養(yǎng)老服務(wù)床位746.3萬(wàn)張，護(hù)理型床位占比達(dá)到47%。中國(guó)床位建設(shè)目標(biāo)逐漸由數(shù)量型指標(biāo)過(guò)渡到結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，逐步聚焦護(hù)理型、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、社區(qū)嵌入式等建設(shè)類(lèi)型，不斷摸索出更能滿(mǎn)足需求的床位供給模式。

3.養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范不斷完善

作為養(yǎng)老服務(wù)的上位法，《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》頒布后歷經(jīng)3次修訂，不斷規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展。近年來(lái)，民政部等部門(mén)從行業(yè)主管職能出發(fā)，出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》等各類(lèi)鼓勵(lì)和規(guī)范行業(yè)發(fā)展的政策文件上百個(gè)。各省區(qū)市政府主管部門(mén)均依照國(guó)家規(guī)范和屬地情況制定相應(yīng)的管理辦法。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、各地標(biāo)準(zhǔn)制定部門(mén)和行業(yè)組織在綜合管理、建設(shè)、服務(wù)等層面發(fā)布了包括《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)近百個(gè)。此外，《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》提出了養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)和應(yīng)用。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋程度位處民生建設(shè)領(lǐng)域第一梯隊(duì)，監(jiān)管落實(shí)也逐漸強(qiáng)化，保障和推動(dòng)了行業(yè)的快速發(fā)展。

4.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式不斷確立

2015年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》將“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”正式納入養(yǎng)老服務(wù)體系。隨后，各地在實(shí)踐中發(fā)展出了四種類(lèi)型：一是“醫(yī)中有養(yǎng)”，即醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)；二是“養(yǎng)中有醫(yī)”，即養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)醫(yī)療服務(wù)；三是醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合作，為老人提供就醫(yī)綠色通道；四是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)互相轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委2019年10月的數(shù)據(jù)，全國(guó)已開(kāi)辦近4000家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立簽約合作關(guān)系的有25000多對(duì)。全國(guó)養(yǎng)老院以不同形式提供醫(yī)療服務(wù)的比例達(dá)90%以上。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合”，更加突出了醫(yī)療前端健康管理和醫(yī)療后端康復(fù)護(hù)理兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，凸顯了健康在整體人口老齡化和個(gè)體晚年生活中的雙重重要性。2020年開(kāi)年之初，《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)服務(wù)指南(試行)》明確了兼具醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本要求，更規(guī)范了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)內(nèi)容和流程。伴隨《健康中國(guó)行動(dòng)(2019～2030年)》的落實(shí)，健康老齡化將持續(xù)通過(guò)制度落實(shí)、機(jī)制設(shè)計(jì)體現(xiàn)在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的各項(xiàng)工作中，體現(xiàn)在老年人的晚年生活中。

5.老齡事業(yè)改革持續(xù)推進(jìn)

近年來(lái)，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在的體制機(jī)制掣肘，應(yīng)大力推動(dòng)放管服改革，其中最核心的改革包括以下幾點(diǎn)。

一是全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。放寬準(zhǔn)入，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)辦許可；一視同仁，對(duì)境內(nèi)外投資者興辦機(jī)構(gòu)給予國(guó)民待遇；簡(jiǎn)化審批，改“先證后照”為“先照后證”。

二是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革不斷深化。《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》帶動(dòng)各地在搞活公辦機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式、給予民辦機(jī)構(gòu)同等待遇等方面取得了不同成效。

三是改革民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)管理辦法。在民政部門(mén)登記的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以依法在其登記管理機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)設(shè)立多個(gè)不具備法人資格的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，明確了可以連鎖復(fù)制。

四是對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)提供支持政策。近年來(lái)，為鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與養(yǎng)老服務(wù)，中央預(yù)算內(nèi)投資、地方財(cái)政支持的養(yǎng)老床位建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼已經(jīng)陸續(xù)向企業(yè)開(kāi)放，城企聯(lián)動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)更是推動(dòng)了企業(yè)積極參與服務(wù)供給。

(二)老齡事業(yè)發(fā)展存在關(guān)鍵缺口

1.養(yǎng)老籌資機(jī)制尚不健全

首先，中國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未形成。中國(guó)第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占比過(guò)高，第二支柱的職業(yè)年金、企業(yè)年金和第三支柱的商業(yè)保險(xiǎn)對(duì)養(yǎng)老的支撐作用嚴(yán)重不足。根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院的研究顯示，截至2016年，中國(guó)養(yǎng)老金構(gòu)成當(dāng)中，第一支柱占74%、第二支柱占23.1%、第三支柱占0.29%，而美國(guó)的養(yǎng)老金構(gòu)成分別為10%、61.9%、28.1%。

其次，超過(guò)5.2億城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者的保障程度過(guò)低。中國(guó)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)(2018年底為5.25億人)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)(4.18億人)，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)存額僅為城鎮(zhèn)職工的15%，保障程度低。

再次，基本養(yǎng)老金受勞動(dòng)力人口占比的影響持續(xù)下降。財(cái)政補(bǔ)助將中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)余出現(xiàn)赤字時(shí)間從2019年推遲至2028年，但仍難以扭轉(zhuǎn)當(dāng)期結(jié)余的趨勢(shì)性變化。部分地區(qū)由于持續(xù)性人口外流，早已出現(xiàn)養(yǎng)老金入不敷出現(xiàn)象。企業(yè)職工退休工資待遇本身較低，2018年全國(guó)企退人員平均養(yǎng)老金僅為2636元，如遇養(yǎng)老金穿底很容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

最后，中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度仍處于試點(diǎn)階段，尚未建立全國(guó)制度。除了養(yǎng)老保險(xiǎn)以外，醫(yī)療保險(xiǎn)和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是老齡社會(huì)最重要的兩項(xiàng)籌資制度。其中長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是針對(duì)社會(huì)化服務(wù)的重要支付制度，但中國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)仍在擴(kuò)大試點(diǎn)階段，尚未全國(guó)推廣，各省區(qū)市紛紛在探索建立各地的社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)等不同類(lèi)型。

2.基本養(yǎng)老服務(wù)制度尚待完善

中國(guó)對(duì)特殊人群的養(yǎng)老服務(wù)兜底保障包括兩方面：一是保障特困人員供養(yǎng)，能夠確保有意愿入住敬老院的特困人員全部實(shí)現(xiàn)集中供養(yǎng)。二是對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人給予養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼；對(duì)生活長(zhǎng)期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人給予護(hù)理補(bǔ)貼。但是，我們始終沒(méi)有明確地建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度，基本養(yǎng)老服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)仍在地方探索階段。目前的特困人員供養(yǎng)和兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度，不能全面涵蓋國(guó)家對(duì)龐大老年人群體的服務(wù)保障，亟須加以建立完善。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系并不健全

北上廣深等一線城市戶(hù)籍人口老齡化嚴(yán)峻，常住人口老齡化水平與國(guó)家趨同，應(yīng)對(duì)人口老齡化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚可。但是，人口收縮型地區(qū)的老齡化程度日趨嚴(yán)峻，將直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，可持續(xù)發(fā)展受阻，一些邊境、節(jié)點(diǎn)性地區(qū)人口失衡甚至?xí)＜皣?guó)家安全。而且，在邊疆邊境地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，勞動(dòng)力人口凈流出往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高相關(guān)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)老齡化程度更高但養(yǎng)老服務(wù)體系并不健全，老年人的基本生活和服務(wù)得不到較好的保障。

(三)老齡事業(yè)短板依靠老齡產(chǎn)業(yè)來(lái)補(bǔ)

近年來(lái)，政策和市場(chǎng)雙向發(fā)力下，中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，需求推動(dòng)作用不斷顯現(xiàn)，市場(chǎng)環(huán)境持續(xù)發(fā)育，市場(chǎng)主體不斷增加。老齡產(chǎn)業(yè)對(duì)促消費(fèi)、穩(wěn)投資的帶動(dòng)作用非常明顯。

1.促消費(fèi)：隨著人口老齡化和少子化、家庭小型化等社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民消費(fèi)能力提高，老齡產(chǎn)業(yè)對(duì)擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)

老齡產(chǎn)業(yè)作為家庭和老年人剛性需求的趨勢(shì)不斷顯現(xiàn)。中國(guó)家庭戶(hù)規(guī)模已由2000年的3.44人下降到2015年的3.10人。未來(lái)30年，老年人口將迎來(lái)一個(gè)快速增長(zhǎng)時(shí)期，高齡、失能、空巢老年人比例逐漸加大。

同時(shí)，群眾消費(fèi)能力日漸提升。2019年底中國(guó)人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，預(yù)計(jì)“十四五”期間將邁入高收入國(guó)家門(mén)檻。同時(shí)，2019年，中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入3萬(wàn)元，人均消費(fèi)支出2.1萬(wàn)元；其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入4.2萬(wàn)元，人均消費(fèi)支出2.8萬(wàn)元。人民群眾有意愿也有能力對(duì)更高質(zhì)量、更好品質(zhì)的生活充滿(mǎn)美好期待，到2020年，“60后”即將進(jìn)入老年行列，他們的消費(fèi)能力和觀念將提升到新的高度。在中國(guó)拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車(chē)”中，凈出口受?chē)?guó)際環(huán)境影響而明顯下滑，投資收益總體上趨于下降，2019年消費(fèi)貢獻(xiàn)率57.8%，體現(xiàn)出服務(wù)業(yè)的持續(xù)支撐力，老齡產(chǎn)業(yè)將成為推動(dòng)服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的領(lǐng)軍行業(yè)。

目前97%～99%的老年人在社區(qū)居家養(yǎng)老，老年人社區(qū)養(yǎng)老的消費(fèi)潛力巨大。據(jù)預(yù)測(cè)，社區(qū)針對(duì)失能、半失能和慢性病老年人的養(yǎng)老服務(wù)帶動(dòng)老年人消費(fèi)規(guī)模達(dá)到1.9萬(wàn)億元。

2.穩(wěn)投資：中央投資帶動(dòng)地方和社會(huì)投資養(yǎng)老、適老化改造，持續(xù)推動(dòng)投資穩(wěn)步增長(zhǎng)

“十二五”時(shí)期以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，從2011年的9億元提高到2017年的30億元，七年間投資總數(shù)超過(guò)166億元。民政部從2011年到2017年安排了81億元彩票公益金支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2013年到2015年，中央財(cái)政累計(jì)投入30億元，支持10萬(wàn)個(gè)農(nóng)村幸福院建設(shè)。從2016年開(kāi)始，中央財(cái)政每年投入10億元，累計(jì)50億元，開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。2019年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)展改革委、民政部、衛(wèi)生健康委三部門(mén)推出“普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”，安排中央預(yù)算內(nèi)投資14億元增加醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、社區(qū)骨干網(wǎng)等普惠床位建設(shè)。2020年專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)繼續(xù)加大投資力度，同時(shí)鼓勵(lì)旅居型、學(xué)習(xí)型老年機(jī)構(gòu)建設(shè)。此外，健康養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、老年友好型社區(qū)建設(shè)、老年大學(xué)建設(shè)等政策舉措，將逐一落地，全方位提升各地積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的能力。各地財(cái)政配套投資、社會(huì)資本參與投資的熱情也不斷高漲。

近兩年，在國(guó)家政策推動(dòng)下各地啟動(dòng)老舊小區(qū)改造工程，對(duì)政府投資帶動(dòng)社會(huì)投資發(fā)揮了有利的作用。據(jù)預(yù)測(cè)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)室內(nèi)外適老化改造將帶動(dòng)投資3.6萬(wàn)億元。

3.“政策紅利”：在中央和地方政府的推動(dòng)下，老齡產(chǎn)業(yè)將迎來(lái)更佳發(fā)育成長(zhǎng)環(huán)境

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，《健康中國(guó)行動(dòng)(2019～2030年)》明確提出“大力開(kāi)展健康養(yǎng)生、健康體檢、咨詢(xún)管理、體質(zhì)測(cè)定、體育健身、運(yùn)動(dòng)康復(fù)、健康旅游等多樣化服務(wù)”。黨的十九屆四中全會(huì)首次明確將“康養(yǎng)”作為重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域?！秶?guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出“打造健康服務(wù)體系”和“健全老有所養(yǎng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”，持續(xù)改善老年人健康養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”，鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。可見(jiàn)，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)2030”的必然要求，也是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，是面向21世紀(jì)中葉中國(guó)持續(xù)推進(jìn)、重點(diǎn)布局的發(fā)展領(lǐng)域。各部門(mén)、各省區(qū)市均密集出臺(tái)支持老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意見(jiàn)，老齡產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目頻繁落地，呈現(xiàn)出一副百舸爭(zhēng)流的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

4.資本熱捧：老齡產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)前景廣闊，國(guó)有、民間資本投資熱度持續(xù)升溫，企業(yè)營(yíng)收情況逐漸好轉(zhuǎn)

隨著養(yǎng)老服務(wù)受關(guān)注度的提高和創(chuàng)新要素的融入，養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)也在不斷變化，新興業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，新的技術(shù)也加快應(yīng)用。社會(huì)資本在健康養(yǎng)老領(lǐng)域投資熱潮不斷興起，金融、地產(chǎn)、保險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等資本不斷進(jìn)入健康養(yǎng)老、老年地產(chǎn)、養(yǎng)老養(yǎng)生、養(yǎng)老旅游等跨界融合的行業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)被催生成為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，受到社會(huì)資本的熱捧。根據(jù)寸草春暉、誠(chéng)和敬等養(yǎng)老企業(yè)投資回報(bào)情況分析，目前多數(shù)企業(yè)尚處于虧損或持平狀態(tài)，但發(fā)展趨勢(shì)和營(yíng)收前景樂(lè)觀。

四、加快推進(jìn)老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

人口老齡化不是洪水猛獸，應(yīng)對(duì)人口老齡化應(yīng)化挑戰(zhàn)為機(jī)遇。要針對(duì)中國(guó)人口老齡化特征，客觀認(rèn)識(shí)其發(fā)展規(guī)律，積極推進(jìn)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，動(dòng)員政府、企業(yè)和社會(huì)各界的力量共同實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對(duì)。

(一)充分發(fā)揮人口老齡化基本國(guó)情對(duì)下一階段培育強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的積極作用，將人口老齡化勢(shì)能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)能

中國(guó)具有形成老齡產(chǎn)業(yè)強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的主體優(yōu)勢(shì)：從需求側(cè)，人口老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)等，都持續(xù)推高老齡產(chǎn)業(yè)消費(fèi)升級(jí)；從供給側(cè)，以企業(yè)和社會(huì)組織為主體的供給主體，在政策和需求雙向引領(lǐng)下不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。供需雙方形成的強(qiáng)大市場(chǎng)動(dòng)力，將形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，為老齡社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備貢獻(xiàn)力量，有效緩解籌資動(dòng)力不足等問(wèn)題。從“十四五”時(shí)期開(kāi)始，中國(guó)人口老齡化將進(jìn)入快速上升期。老齡社會(huì)將充分釋放出對(duì)康養(yǎng)服務(wù)業(yè)、老年產(chǎn)品、科技創(chuàng)新等的巨大需求。但是，老齡社會(huì)并不會(huì)天然形成強(qiáng)大市場(chǎng)，強(qiáng)大市場(chǎng)的形成尚需市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、要素市場(chǎng)、內(nèi)外融通等方面的建設(shè)和配合。只有形成公平公正的市場(chǎng)規(guī)則，完善服務(wù)各類(lèi)市場(chǎng)主體的基礎(chǔ)設(shè)施，掃清要素市場(chǎng)的各種掣肘和壁壘，推動(dòng)國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)互相融通，才能真正在人口老齡化趨勢(shì)下培育出強(qiáng)大市場(chǎng)，推動(dòng)中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)充分發(fā)揮老齡事業(yè)對(duì)保障億萬(wàn)老年人基本權(quán)益的重要作用，持續(xù)推進(jìn)老齡事業(yè)改革發(fā)展，制定基本養(yǎng)老服務(wù)制度，加強(qiáng)農(nóng)村等困難地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

建立涵蓋傳統(tǒng)福利對(duì)象和事實(shí)需要幫扶老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)制度。全面落實(shí)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域“補(bǔ)強(qiáng)提”。重點(diǎn)落實(shí)中西部農(nóng)村地區(qū)、民族邊境等落后地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)補(bǔ)短板工作。從健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、拓寬基金渠道、建立協(xié)作機(jī)制三方面進(jìn)行部署。鼓勵(lì)各地建設(shè)農(nóng)村幸福院等自助式、互助式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)和改造。持續(xù)推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展和改革，深入推進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域放管服改革，在全國(guó)范圍內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、租賃等方式，參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，提高運(yùn)營(yíng)效率和社會(huì)主體積極性。

(三)充分發(fā)揮養(yǎng)老企業(yè)對(duì)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給的推動(dòng)作用，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)合理分工、通力合作的中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系

創(chuàng)新公平環(huán)境。企業(yè)多次呼吁希望享有與民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)在財(cái)政補(bǔ)貼、項(xiàng)目申請(qǐng)等方面的同等待遇。建議建立新型的社會(huì)企業(yè)制度，既具有社會(huì)公益性質(zhì)，又按照企業(yè)模式運(yùn)營(yíng)與管理，創(chuàng)造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)良性的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)環(huán)境。創(chuàng)新要素環(huán)境。鼓勵(lì)各地創(chuàng)新性地推出土地、金融、人才等支持性要素供給，與企業(yè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，為企業(yè)減負(fù)助力。通過(guò)創(chuàng)新信貸融資，應(yīng)用債券融資，優(yōu)化基金支持，完善政府購(gòu)買(mǎi)，多渠道為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)提供資金支撐。鼓勵(lì)將養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員和產(chǎn)業(yè)人才納入人才支持目錄，從育才、引才、用才等多角度壯大從業(yè)隊(duì)伍。創(chuàng)新監(jiān)管環(huán)境。動(dòng)員基層政府客觀認(rèn)識(shí)、積極服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)。服務(wù)城市老舊小區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)多會(huì)面臨設(shè)施不到位、消防不達(dá)標(biāo)、經(jīng)營(yíng)范圍受質(zhì)疑等問(wèn)題，建議街道和區(qū)縣衛(wèi)健、民政、市場(chǎng)監(jiān)管等條塊政府加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)作，積極疏通企業(yè)經(jīng)營(yíng)堵點(diǎn)，更好發(fā)揮便民利民作用。

(四)充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)老齡社會(huì)供需雙方的支撐作用，以科技引領(lǐng)應(yīng)對(duì)人口老齡化工作不斷提升

科技是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要支撐變量。應(yīng)積極開(kāi)發(fā)應(yīng)用康復(fù)輔助器具技術(shù)、智能照護(hù)機(jī)器人技術(shù)、生物工程技術(shù)、新型材料技術(shù)以及大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等在老齡產(chǎn)業(yè)中的研發(fā)和集成應(yīng)用，推動(dòng)將老齡產(chǎn)品研發(fā)制造納入制造強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)鏈條、高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。未來(lái)科技創(chuàng)新將快速迭代現(xiàn)有的體系和模式。老年智能產(chǎn)品的快速普及能夠極大規(guī)避人工成本提高的影響，從而降低老齡社會(huì)支出總費(fèi)用；科技產(chǎn)品也將改變老齡社會(huì)的生活環(huán)境和社會(huì)交往模式，建設(shè)有溫度的老年友好型未來(lái)社會(huì)將是科技創(chuàng)新的基本宗旨?！笆奈濉睍r(shí)期，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與智能產(chǎn)品相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)鏈條增長(zhǎng)、科技元素增加，搭建起一個(gè)虛實(shí)結(jié)合、智慧共享的應(yīng)對(duì)人口老齡化的綜合立體架構(gòu)。