賈 康 蘇京春

一、經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”：宏觀背景演變與當(dāng)下宏觀形勢

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控指導(dǎo)方針“穩(wěn)字當(dāng)頭”“穩(wěn)中求進(jìn)”的提出，始于2010年中央經(jīng)濟(jì)工作會議，這一方針延續(xù)至今，而在相關(guān)具體表述上，是由2018年7月31日的中共中央政治局會議首次提出“六穩(wěn)”，具體內(nèi)容為：穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期。當(dāng)時提出經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”的宏觀背景，主要是因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化”，中美貿(mào)易摩擦升級不期而至，為了“引領(lǐng)新常態(tài)”，完成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行向中高速高質(zhì)量升級版發(fā)展的階段轉(zhuǎn)換，需應(yīng)對好這種變化局面。

自2018年7月起，促進(jìn)“六穩(wěn)”成為我國經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。此后，這一要求又先后十次出現(xiàn)于中共中央政治局會議、國務(wù)院常務(wù)會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議文件與報道中?？偨Y(jié)來看，經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”在多次提出和強(qiáng)調(diào)的過程中，宏觀經(jīng)濟(jì)總體形勢也存在著變遷：2018年10月31日，中共中央政治局會議中指出，“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大”；2018年12月21日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，“要看到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力”，2018年第四季度GDP同比增長率為6.5%，較第三季度GDP(增長率6.7%)同比下降了0.2個百分點(diǎn)；2019年7月30日，中共中央政治局會議指出，“上半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行延續(xù)了總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大”，2019年第一季度GDP同比增長率為6.4%，第二季度降至6.2%，下降0.2個百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩；下半年兩季度GDP同比增長率降至6%新低，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，但還基本穩(wěn)定在6%以上的區(qū)間；進(jìn)入2020年后，受新冠肺炎疫情暴發(fā)影響，第一季度GDP同比增長率驟然下滑至-6.8%；2020年3月3日，國務(wù)院常務(wù)會議指出，“必須更有效應(yīng)對疫情對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，隨著疫情防控工作取得階段性成果，宏觀經(jīng)濟(jì)必定會逐漸回暖”；2020年4月17日，中央政治局會議在要求加大“六穩(wěn)”工作力度的同時，明確表述了“四個堅持”與“六?！?。

總的來看，自2018年7月提出經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”以來，直至2019年12月，我國季度GDP同比增長率是呈緩慢下降趨勢，2019年第四季度還能保持在6%以上。但受新冠肺炎疫情影響，2020年第一季度經(jīng)濟(jì)受到強(qiáng)烈沖擊，GDP同比增長率下降了6.8%，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)數(shù)十年未有的負(fù)增長。雖然可以說，各界對第一季度的此種表現(xiàn)早已有所思想準(zhǔn)備，但是數(shù)據(jù)顯示的相當(dāng)大的負(fù)增長程度，還是反映了宏觀上極為嚴(yán)峻的形勢。應(yīng)指出，此次疫情屬于一起突發(fā)的“黑天鵝”事件，整個事態(tài)不可抗力的特征十分明顯，但這種增速急降的局面階段性特征也極為明顯。隨著國內(nèi)疫情得到控制，各地積極復(fù)工復(fù)產(chǎn)，實(shí)際復(fù)產(chǎn)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，實(shí)際上從第一季度3月份開始，消費(fèi)、投資等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均有所回升，第二季度及大半年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，預(yù)計總體會呈“前低”之后的“后高”形勢。

應(yīng)當(dāng)看到，我國經(jīng)濟(jì)成長原來的動力，如工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、全球化、高科技化等動力因素，還將繼續(xù)存在。但值得注意的是，一些傳統(tǒng)動力因素的支撐力是在下滑的。且絕不能掉以輕心的是，國際上疫情在大范圍蔓延，多國目前還未見頂，國際形勢陷入高度不確定性當(dāng)中，逆全球化傾向在疫情中繼續(xù)抬頭在所難免。全球經(jīng)濟(jì)今年陷入衰退已是大概率事件，面對更加低迷的宏觀經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢，全局層面實(shí)施“反周期”宏觀調(diào)控這一方向是毫無疑義的。常規(guī)的“反周期”宏觀調(diào)控手段，不但要有，而且要繼續(xù)加碼。財政政策方面，提高赤字率、更大力度利用地方專項(xiàng)債、發(fā)行特別國債，都是在宏觀層面可以綜合在一起發(fā)力作為“反周期”調(diào)節(jié)的舉措。貨幣政策與財政政策搭配的層面，應(yīng)當(dāng)注重在貨幣政策原來所強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)健”基礎(chǔ)上，再加入更加靈活地保持流動性合理充裕、適當(dāng)放松銀根的政策內(nèi)容。宏觀政策協(xié)調(diào)當(dāng)中，貨幣政策更多在總量方面發(fā)揮作用，而財政政策除了配合總量擴(kuò)張之外，對于結(jié)構(gòu)調(diào)整更為有效，也更需發(fā)力。在兩大政策必須更加有所作為的取向下，我們在此文中更多地聚焦財政政策，圍繞“六穩(wěn)”來做考察分析，并引出筆者的建設(shè)性意見建議。

二、財政政策與“穩(wěn)預(yù)期”

在經(jīng)濟(jì)工作“六穩(wěn)”當(dāng)中，“穩(wěn)預(yù)期”是表述順序的第六項(xiàng)，邏輯上看其內(nèi)涵也主要是屬于另外五項(xiàng)所引出的結(jié)果。然而，作為理論視角的分析認(rèn)識，我們認(rèn)為，它又不失為特別值得放在首要位置考慮的一個方面。

幾十年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)展中的一大創(chuàng)新，就是把社會成員的預(yù)期看作影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果的重要變量，而需施以必要的預(yù)期管理手段。我們在當(dāng)下，可注意總結(jié)美國當(dāng)年經(jīng)歷1929～1933年大蕭條(同樣是“百年一遇”的巨大沖擊)時“新政”的經(jīng)驗(yàn)：當(dāng)年的“新政”，通過政府興辦公共工程、以工代賑、建立社保制度體系等措施，不但使社會成員當(dāng)期增加收入，而且使他們對未來的持續(xù)增收與防風(fēng)險安全保障的預(yù)期向好，取得了改變蕭條局面的良好成效。當(dāng)下的中國，在宏觀調(diào)控方面，除了適當(dāng)擴(kuò)張需求之外，特別值得注意的，就是結(jié)合“供給管理”來引導(dǎo)企業(yè)和居民預(yù)期。既然遇到了今年嚴(yán)峻局面所表現(xiàn)的“非常之時”，就一定要有“非常之策”，不宜只看當(dāng)下特征而聽任經(jīng)濟(jì)增長速度過低。一定要在“應(yīng)急”和“托民生之底”的同時，把當(dāng)下形勢不好所產(chǎn)生的不良預(yù)期，以及此預(yù)期有可能出現(xiàn)的“自我實(shí)現(xiàn)”危險，放到予以高度重視的戰(zhàn)略位置上來考慮，力求消解這種不良預(yù)期的自我實(shí)現(xiàn)，以繼續(xù)追求我國中長期的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。

理論分析與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都表明，在一定的伴隨條件下，“好”預(yù)期與“壞”預(yù)期都可以“自我強(qiáng)化”和“自我實(shí)現(xiàn)”，只有在整體上穩(wěn)住預(yù)期，才能有利于穩(wěn)住并引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢。穩(wěn)預(yù)期既是進(jìn)一步促進(jìn)穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資和穩(wěn)投資的結(jié)果，又會對這另外的“五穩(wěn)”發(fā)生能動的“化果為因”的反作用。國際貨幣基金組織(IMF)在最新公布的世界經(jīng)濟(jì)預(yù)測中強(qiáng)調(diào)“新冠疫情導(dǎo)致全球增長預(yù)測工作面臨巨大不確定性”，特別是“今年全球經(jīng)濟(jì)很可能經(jīng)歷20世紀(jì)30年代美國‘大蕭條’以來最嚴(yán)重的衰退，超過始于2008年的全球金融危機(jī)期間的嚴(yán)重程度”。這一判斷已引發(fā)許多質(zhì)疑，各界均認(rèn)為其可能在預(yù)期上加深全球市場的恐慌情緒。實(shí)際上，市場上的恐慌早就存在，當(dāng)下各國都在采取非常之策，我國當(dāng)然也極有必要采取非常之策來穩(wěn)定市場預(yù)期，以“信心比黃金更重要”的權(quán)衡與高度重視，致力于消除市場的過度恐慌和悲觀情緒。在此方面，能夠以“一攬子”政策短期有力啟動“反周期”從而穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)整體局勢的財政政策，其功用應(yīng)有更加積極的發(fā)揮。

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面，相當(dāng)敏感的采購經(jīng)理人指數(shù)(PMI)，可作為觀測市場預(yù)期動向的先行指標(biāo)，為市場人士普遍關(guān)注。自2016年以來，在我國長達(dá)十二個季度的經(jīng)濟(jì)增速為6.7%～6.9%的平臺期，制造業(yè)PMI在榮枯分界線上方的表現(xiàn)，一直比較平穩(wěn)。在2018年中美經(jīng)貿(mào)摩擦不期而至后，經(jīng)歷下降過程，又于2019年第一季度起逐漸上揚(yáng)。然而，這一指數(shù)在2020年1月份出現(xiàn)下行，2月份因疫情嚴(yán)重而呈現(xiàn)斷崖式下跌。3月份，國內(nèi)疫情得到有效控制且復(fù)工復(fù)產(chǎn)進(jìn)度加快，PMI強(qiáng)勢反彈至52%，顯示出3月份制造業(yè)生產(chǎn)較2月份的大幅度改善。此后的4、5月份，PMI均維持在50%榮枯線以上水平，反映了生產(chǎn)持續(xù)擴(kuò)張的態(tài)勢。財政政策將“加碼發(fā)力”的信號，有望支撐PMI這類與市場預(yù)期密切相關(guān)的指標(biāo)穩(wěn)定在一定水平之上，減少其下降的可能性。

財政政策的一項(xiàng)最新重大動向是，2020年我國將繼1998年、2007年之后，第三次發(fā)行特別國債。這是實(shí)施“一攬子”宏觀政策措施，讓積極財政政策更加“積極有為”、在當(dāng)下“特別之時”出“非常之策”的一大亮點(diǎn)。過去，亞洲金融危機(jī)和世界金融危機(jī)初期的兩個年度，我國都曾有特別國債的發(fā)行。之所以稱其為“特別國債”，是因?yàn)樗哂小疤貏e”之處：不走常規(guī)的國債發(fā)行路徑，也并不納入我國每個年度原來口徑上財政對全國人民代表大會報告的國債規(guī)?？刂平y(tǒng)計指標(biāo)之內(nèi)，而是另外單列一項(xiàng)——“特別國債”在常規(guī)國債之外，屬于一種特殊的資金來源考慮和賬目處理，不計入赤字率，特事特辦。這種方式十分有利于為有力度的“非常之策”提供資金支持。所以，2020年的特別國債，可以是以財政政策手段穩(wěn)定和抬高我國市場預(yù)期的一個現(xiàn)實(shí)案例。各方各界，如果看到了特別國債的發(fā)行，及其基于籌得的資金，在“保民生”“促穩(wěn)定”的同時，投入“新基建”、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和帶動總體產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，那么企業(yè)投資、居民消費(fèi)都會感到宏觀形勢向好，整個經(jīng)濟(jì)景氣便會在很大程度上得到支撐——企業(yè)敢投資了，老百姓也就更敢花錢消費(fèi)了。可以期待，在提高赤字率、增加地方政府專項(xiàng)債規(guī)模和發(fā)行抗疫特別國債的“一攬子”政策組合下，財政政策在穩(wěn)預(yù)期方面將更有力地發(fā)揮功能作用。

三、財政政策與“穩(wěn)就業(yè)”

2018年7月中央政治局會議，把“穩(wěn)就業(yè)”放在“六穩(wěn)”首位，體現(xiàn)了就業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持民生、維持社會穩(wěn)定的極其重要性。2018年第二季度以來，宏觀經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，勞動力市場需求收窄，就業(yè)壓力加大。2018年7月以來，只有2018年第四季度城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率較第三季度略有下降，而2019年全國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率持續(xù)高于5%。進(jìn)入2020年后，受疫情影響，第一季度失業(yè)指標(biāo)出現(xiàn)明顯波動上行。部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營停滯，服務(wù)業(yè)消費(fèi)需求收縮，用工需求下降，就業(yè)壓力自然會明顯加大。從事個體經(jīng)營或靈活就業(yè)的農(nóng)民工是勞動力當(dāng)中失業(yè)風(fēng)險最高的群體。2020年2月，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率達(dá)到6.2%，環(huán)比上升0.9個百分點(diǎn)，為有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的最高水平。隨著疫情防控工作的有效開展，企業(yè)逐步恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，帶動用工需求上漲，3、4月份就業(yè)狀況略有好轉(zhuǎn)，全國城鎮(zhèn)失業(yè)率分別為5.9%、6.0%，雖然仍處于較高水平，但已經(jīng)脫離歷史高位。

突然暴發(fā)的疫情已給全國經(jīng)濟(jì)帶來巨大沖擊，但隨著疫情防控工作取得階段性勝利，就業(yè)形勢會合乎邏輯地出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。企業(yè)就業(yè)人員周平均工作時間，在2月份出現(xiàn)顯著下跌之后，3月份迎來回升，達(dá)到44.8個小時，4月份略有下降，為44.3個小時，大體靠近疫情前水平。周平均工作時間較城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率更具敏感性，這是因?yàn)楫?dāng)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)下行，企業(yè)首先會采取減薪、降低工作時長等間接方式，可以說平均工時是失業(yè)率的先行指標(biāo)，2020年3、4月份平均工時經(jīng)歷較大幅度下滑后維持在相對正常水平，預(yù)計失業(yè)率的表現(xiàn)也將較為平穩(wěn)。

財政政策在“穩(wěn)就業(yè)”方面發(fā)揮作用的要領(lǐng)，主要有三個方面：第一，穩(wěn)企業(yè)。穩(wěn)企業(yè)是穩(wěn)就業(yè)的根本。受到疫情沖擊，企業(yè)廣泛受到嚴(yán)重影響，尤其是提供了80%以上就業(yè)崗位和90%以上新增就業(yè)崗位的民營中小微企業(yè)，為讓這些企業(yè)在疫情中活下來、于疫情后爭取可持續(xù)發(fā)展，勢必要為企業(yè)減負(fù)。財政政策在此方面，已從減免、緩繳、優(yōu)惠等方面做出一系列動作。在疫情得到基本控制之后，政府積極支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，已在一些地方運(yùn)用財政應(yīng)急資金采取措施幫助民工盡快回到工作崗位，并以財政貼息方式配合銀行系統(tǒng)發(fā)放優(yōu)惠貸款，支持骨干企業(yè)和民營中小微企業(yè)在復(fù)工復(fù)產(chǎn)中得到低成本的融資支持，緩解企業(yè)融資難、融資貴問題，減輕中小微企業(yè)的生存壓力。第二，穩(wěn)崗位。在穩(wěn)企業(yè)的基礎(chǔ)上，為企業(yè)減負(fù)擔(dān)的同時，也采取措施對企業(yè)保障就業(yè)崗位數(shù)量和崗位薪資等，做出獎勵性補(bǔ)貼。第三，擴(kuò)就業(yè)。持續(xù)減稅降費(fèi)、放寬投融資條件等優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮企業(yè)吸收勞動力的主體作用?？傮w來看，更為積極的財政政策在“穩(wěn)就業(yè)”方面要“三管齊下”，關(guān)鍵是以經(jīng)濟(jì)手段為主的財政政策，鼓勵吸納員工創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，托舉市場上的勞動力需求。

四、財政政策與“穩(wěn)金融”

2018年下半年和2019年第一季度，我國財政支出增速遠(yuǎn)高于財政收入，客觀上反映的是財政政策的擴(kuò)張性質(zhì)。2018年下半年我國M1同比增長率持續(xù)下降后，2019年第一季度出現(xiàn)明顯反彈，并伴隨M2增速小幅上升，說明在積極財政政策的帶動下，個人持有的現(xiàn)金和企業(yè)活期存款數(shù)量上升，融資環(huán)境有所改善，交易需求擴(kuò)張。2019年第二季度財政支出增速先下降后大幅上升，M1也隨之先降后升。2020年1月份M1同比增速出現(xiàn)季節(jié)性下調(diào)。受疫情沖擊后的2～5月份，隨著進(jìn)一步減稅和融資環(huán)境的改善，加之貨幣政策的合理運(yùn)用，M1、M2增速同步處于較顯著的爬升態(tài)勢，二者5月份數(shù)值分別是6.8%和11.1%，較去年同期分別高3.4個和2.6個百分點(diǎn)，顯示出金融市場較為活躍、流動性狀況良好。

財政政策是必須與貨幣金融政策密切配合協(xié)調(diào)的宏觀政策。在“穩(wěn)金融”方面，財政政策的基本方針是支持推進(jìn)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力貨幣銀行體系打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，在配套改革中穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并且應(yīng)積極發(fā)揮財政獨(dú)特的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)作用，呼應(yīng)和助力細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)金融政策措施，特別是降低中小微企業(yè)和個體工商戶等市場主體的融資成本，注重發(fā)揮、引導(dǎo)國家和各地中小企業(yè)融資服務(wù)平臺、融資服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，進(jìn)一步拓寬中小微企業(yè)融資渠道，豐富、靈活融資方式，扶助中小微企業(yè)發(fā)展。

現(xiàn)在，我國有關(guān)管理部門注冊在案的企業(yè)法人有1億以上，而其中有9000多萬以上的市場主體都是小微企業(yè)。財政政策應(yīng)特別注意對中小企業(yè)提供普惠性質(zhì)的優(yōu)惠政策。比如目前，各地方政府已注意到疫情暴發(fā)后中央層面安排的優(yōu)惠貸款，開始是救急、支持重點(diǎn)企業(yè)，隨后是讓這些優(yōu)惠貸款在財政貼息支持下惠及更廣大的中小微企業(yè)。由于這種貸款是以財政貼息施行典型的財政與貨幣政策配合的調(diào)節(jié)，在貨幣政策更多發(fā)力調(diào)節(jié)總量、增加流動性的同時，財政以貼息方式來定向體現(xiàn)“穩(wěn)金融”中的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。各地情況不一，企業(yè)具體情況千差萬別，如何按照貼息貸款的政策設(shè)計意圖，盡可能合理地在各地方政府轄區(qū)內(nèi)，確定一輪輪的支持對象以及具體的資金支持規(guī)模、減少扭曲，也將成為地方財政面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)性的工作任務(wù)。財政部門與金融管理部門和銀行金融機(jī)構(gòu)具體工作環(huán)節(jié)的工作人員，需要密切協(xié)調(diào)配合，堅持規(guī)范流程，防范不正之風(fēng)，在化解中小微企業(yè)融資難、融資貴及克服疫情沖擊帶來的困難之中，充分體現(xiàn)陽光化、客觀公正和服務(wù)效率。

在股市、債市等直接金融領(lǐng)域，財政政策應(yīng)以公平稅負(fù)，支持制度建設(shè)和擴(kuò)大開放降低準(zhǔn)入、防范和化解風(fēng)險等為基本要領(lǐng)，采取必要的直接手段與間接方式，促使局面穩(wěn)定和直接融資市場機(jī)制得到培育與健康成長。我國直接融資占全部融資的占比現(xiàn)階段還很低，未來隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展完善，還有相當(dāng)可觀的上升空間。

五、財政政策與“穩(wěn)外貿(mào)”

受貿(mào)易摩擦的影響，2018年下半年，我國進(jìn)出口增速放緩態(tài)勢明顯；2019年前三季度外貿(mào)運(yùn)行總體態(tài)勢平穩(wěn)，增速略有下降；在政府加大逆周期調(diào)節(jié)，著力穩(wěn)外貿(mào)的政策支持下，第四季度進(jìn)出口增速出現(xiàn)反彈，進(jìn)口增速的下降程度低于出口增速下降程度，使貿(mào)易順差擴(kuò)大。2020年，國際上發(fā)生疫情蔓延，外部環(huán)境更加復(fù)雜，使我國進(jìn)出口面臨的不穩(wěn)定因素凸顯。進(jìn)入2020年以來，對外貿(mào)易累計值數(shù)據(jù)(包括進(jìn)出口總額、進(jìn)出口差額、進(jìn)口總值、出口總值)均呈現(xiàn)墜崖式下跌。累計同比增長數(shù)據(jù)則顯示，2020年1～5月，進(jìn)出口總值降幅為8.0%，出口總值降幅7.7%，進(jìn)口總值降幅8.2%；但從1～5月的趨勢演變來看，進(jìn)出口金額的下降處于逐步收窄的態(tài)勢，外貿(mào)形勢存在一定向好信號。

為了“穩(wěn)外貿(mào)”，2020年4月，財政部、海關(guān)總署和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策試點(diǎn)的公告》。此前，商務(wù)部、國家稅務(wù)總局等部門，已陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于出口退稅和便民辦稅等相關(guān)政策?？傮w看來，財政政策在“穩(wěn)外貿(mào)”方面發(fā)揮作用的基本政策工具，還是出口退稅。如何用足用好出口退稅這一工具，如何切實(shí)落實(shí)已放棄退稅權(quán)的企業(yè)選擇恢復(fù)退稅權(quán)，如何積極推動擴(kuò)大出口退稅無紙化申報范圍，以及切實(shí)落實(shí)進(jìn)一步壓縮出口退稅辦理時間，并同時推進(jìn)已實(shí)施離境退稅政策的地區(qū)積極推行離境退稅便捷支付、“即買即退”等便利化措施的加快落實(shí)等，都是財政政策在現(xiàn)階段以及未來一段時間在“穩(wěn)外資”方面能夠切實(shí)發(fā)揮結(jié)構(gòu)性調(diào)整作用的要點(diǎn)。自2020年4月15日起，我國內(nèi)銷選擇性征收關(guān)稅政策的試點(diǎn)，已擴(kuò)大到所有綜合保稅區(qū)，應(yīng)當(dāng)加快落實(shí)，以優(yōu)化內(nèi)外貿(mào)的發(fā)展。

此外，以財政為后盾的出口再保險，屬于政策性金融體系的組成部分，亟應(yīng)在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制提升功能，強(qiáng)化其政策支持能力和提升其“穩(wěn)外貿(mào)”的績效。

六、財政政策與“穩(wěn)外資”

自2018年7月中央對經(jīng)濟(jì)工作提出“六穩(wěn)”以來，我國實(shí)際利用外商投資額在經(jīng)歷一個下滑過程后，2019年10月之后有明顯上升，但到了2020年第一季度，隨著疫情在我國的擴(kuò)散，大范圍沖擊了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動，F(xiàn)DI的資金規(guī)模又明顯下降。穩(wěn)外資，需主要著眼于穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，再佐之以必要的政策引導(dǎo)。2020年3月份，我國疫情防控工作取得階段性進(jìn)展，但國際疫情失控開始大范圍蔓延，國際上的不穩(wěn)定因素加劇，全球范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退成為大概率事件，總體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定也將導(dǎo)致國際投資規(guī)模收縮，穩(wěn)外資面臨的困難局面會有復(fù)雜變化：一方面，國際招商引資總額收縮，激化各地招商引資的競爭；另一方面，國際間勞動力流動受阻，國外不少制造業(yè)企業(yè)停工停產(chǎn)，供應(yīng)鏈出現(xiàn)大范圍斷點(diǎn)，物流、訂單需求對在華外資企業(yè)施加了雙重壓力。但同時，中國本土的投資潛力與吸引力，在中國控制疫情率先呈現(xiàn)取勝定局的判斷下，有魄力的外商投資主體也有可能仿效特斯拉、?？松梨谠陂L三角的大手筆，啟動在中國之內(nèi)頗具規(guī)模的投資計劃。

總體看來，財政政策在“穩(wěn)外資”方面發(fā)揮的主要作用，是配合優(yōu)化法治和投資市場環(huán)境，為境外投資者提供稅收優(yōu)惠。主要措施包括：以分配利潤再投資遞延納稅，落實(shí)非居民企業(yè)享受協(xié)定待遇資料備案改備查辦法，增強(qiáng)對外支付稅務(wù)備案的便利程度，等等。對于這些相關(guān)措施，如何擴(kuò)大信息傳播覆蓋面和鼓勵其切實(shí)操作、加快落地，是實(shí)實(shí)在在的管理工作質(zhì)量問題。外資容易受到政策影響，也容易受到預(yù)期影響，我國積極財政政策等宏觀調(diào)控的信息，應(yīng)力求多渠道及時傳遞給境外潛在投資主體，管理部門也應(yīng)注重運(yùn)用財政、稅收和國民經(jīng)濟(jì)的大數(shù)據(jù)，跟蹤分析外資企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、投資、利潤分配等現(xiàn)實(shí)情況，對內(nèi)和對外提供參考性、引導(dǎo)性信息和建議。在抗疫方面，應(yīng)積極考慮利用財政政策鼓勵境外資本參與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，幫助境外投資者樹立信心。在具體措施方面，財政、商務(wù)等相關(guān)部門應(yīng)積極推動更高水平對外開放降低準(zhǔn)入門檻、支持外資企業(yè)恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序、進(jìn)一步推進(jìn)政府“放管服”改革、加強(qiáng)外商投資服務(wù)工作。

七、財政政策與“穩(wěn)投資”

自2018年7月中央對經(jīng)濟(jì)工作提出“六穩(wěn)”以來，2018年1～7月、1～8月、1～9月固定資產(chǎn)投資同比增長分別為5.5%、5.3%、5.4%，上升尚不明顯。2018年第四季度，積極財政政策發(fā)力，財政支出增速高于財政收入，帶動固定資產(chǎn)投資同比累計增長顯著上升，1～12月較1～7月提高0.4個百分點(diǎn)。2019年第一季度持續(xù)上升，1～3月固定資產(chǎn)投資同比增長6.3%，其中基礎(chǔ)建設(shè)投資和房地產(chǎn)投資是主要拉動力量；但1～5月固定資產(chǎn)投資同比回落至5.6%，2019年下半年固定資產(chǎn)投資同比增長持續(xù)下降，1～10月投資增幅下滑為5.2%的新低，民營企業(yè)投資積極性的降低，也有明顯的表現(xiàn)。

受疫情影響，2020年第一季度GDP同比下降6.8%，從月度數(shù)據(jù)來看，1～2月份的經(jīng)濟(jì)活動，多數(shù)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)呈顯著下滑趨勢，全國固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)下降幅度為24.5個百分點(diǎn)，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資跌幅最大。數(shù)字經(jīng)濟(jì)在疫情下，表現(xiàn)出較強(qiáng)的生命力，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資受到的沖擊最小，同比增長率降低為-8.3%。2020年1～4月份累計，由于經(jīng)濟(jì)回暖，固定資產(chǎn)投資(不含農(nóng)戶)下降幅度收窄為10.3%，固定資產(chǎn)投資整體相較自2月份以后持續(xù)改善，房地產(chǎn)投資累計同比降幅縮小為3.3%，改善效果最為顯著。制造業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)投資表現(xiàn)不佳，其中鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)固定資產(chǎn)投資1～4月份同比下降為26.2%。高技術(shù)制造業(yè)表現(xiàn)突出，電子商務(wù)、在線會議、遠(yuǎn)程辦公、數(shù)字化平臺擴(kuò)展的“線上線下”結(jié)合式“新供需”對接機(jī)制等“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，將進(jìn)一步融入社會生活的方方面面之中。相關(guān)的“新基建”已在中央決策層面明確強(qiáng)調(diào)，并加強(qiáng)了投資指導(dǎo)，可認(rèn)為是當(dāng)前和今后一個時期擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對此，積極的財政政策應(yīng)將其作為一個突出的重點(diǎn)事項(xiàng)。

“穩(wěn)投資”作為“六穩(wěn)”之一，顯然對于國民經(jīng)濟(jì)既具短期的正面效應(yīng)，更有長期的重要意義和全局性的支持作用，關(guān)鍵是投資的結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化、績效和質(zhì)量如何得到保證與提升。我國經(jīng)濟(jì)成長性的巨大空間，客觀上使“有效投融資”的可選事項(xiàng)幾乎在各地俯拾皆是。疫情發(fā)生之前，國內(nèi)投資的相對低速，已值得我們高度重視。疫情沖擊之下，穩(wěn)定與擴(kuò)張投資更是別無選擇。以財政政策支持“穩(wěn)投資”，涉及調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、更有力度地運(yùn)用地方專項(xiàng)債等工作要領(lǐng)，以及充分注重2020年內(nèi)將發(fā)行的特別國債資金的運(yùn)用。對于特別國債資金，不能只想著去直接拉動消費(fèi)，放在第一位的，還應(yīng)是其對于建設(shè)項(xiàng)目、優(yōu)質(zhì)長期的資產(chǎn)形成和對于經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展后勁的貢獻(xiàn)——特別是現(xiàn)在中央強(qiáng)調(diào)的“新基建”，很值得與特別國債資金運(yùn)用形成對應(yīng)性。消費(fèi)當(dāng)然也至關(guān)重要，但總體來說，消費(fèi)的可持續(xù)，要基于經(jīng)濟(jì)生活中間的活力釋放和市場上相對普遍的向好預(yù)期，能夠帶來老百姓有支付能力的購買力的提升與釋放。如是一味只講消費(fèi)，單純地去刺激消費(fèi)，短期內(nèi)也可能見效，但中長期來看，則可持續(xù)性堪憂。因?yàn)橄M(fèi)的資金來源畢竟是老百姓的收入，消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)則與儲蓄率成反比，而老百姓的收入要靠經(jīng)濟(jì)生活的總體活力與后勁、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增長的可持續(xù)性來保障實(shí)現(xiàn)，再加上當(dāng)期消費(fèi)要由居民收入能保持一定的邊際消費(fèi)傾向而非抬高儲蓄率。這種活力和可持續(xù)性的源頭，只能是投資和有效投資形成的資本、以資本形成支持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)在所強(qiáng)調(diào)和追求的升級發(fā)展以及可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。以“有效投資”增加經(jīng)濟(jì)活力、增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁、形成可持續(xù)性、帶動著老百姓收入增加，老百姓預(yù)期向好，老百姓敢花錢，消費(fèi)就能夠得到“源頭活水”實(shí)現(xiàn)活躍增長，否則便可能成為“無源之水、無本之木”。

地方專項(xiàng)債對應(yīng)著一個一個確定的項(xiàng)目，資金要以“戴帽”的方式有針對性地下達(dá)。這種正在加快發(fā)行進(jìn)度的專項(xiàng)債，所籌資金對應(yīng)的項(xiàng)目都是公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施等。如果說這些建設(shè)項(xiàng)目里面完全是“舊”基建，并不盡然，因?yàn)橛行┰缫岩?guī)劃的老區(qū)、新區(qū)、增長極地區(qū)的專項(xiàng)債建設(shè)項(xiàng)目中，必然要包含“新基建”的內(nèi)容；在特別國債籌集資金以后，固然更多的重點(diǎn)要放在主打“新基建”，以支持高質(zhì)量發(fā)展、升級發(fā)展的投資事項(xiàng)，但在注重“新基建”的同時，一些與之相關(guān)的“老”基建，也是非常值得重視和一并統(tǒng)籌考慮的。因?yàn)樾禄赡茉谖锢硇螒B(tài)上跟普遍的傳統(tǒng)基建是打成一片的，比如決策層一直強(qiáng)調(diào)的支持5G硬件設(shè)施建設(shè)，就是會涉及數(shù)據(jù)中心、人工智能開發(fā)中心等新開發(fā)區(qū)，而這種開發(fā)區(qū)一旦成了氣候，周邊房地產(chǎn)以及配套的架橋、修路等，也自然會相順應(yīng)地被帶動進(jìn)入發(fā)展建設(shè)。因此，在這方面，特別值得注意，不能機(jī)械劃分“地方專項(xiàng)債只做老基建，特別國債只做新基建”等。經(jīng)濟(jì)社會投資發(fā)展是一個具有通盤性質(zhì)的事務(wù)，資金的利用也不宜做如此截然分明的機(jī)械劃分?！靶禄ā睅酉嚓P(guān)的各類項(xiàng)目跟進(jìn)，跟進(jìn)的時候也不排除資金調(diào)劑使用，有時候形成的可能是拼盤項(xiàng)目、打包項(xiàng)目，乃至連片綜合開發(fā)項(xiàng)目，但只要總體來說形成的是作為重點(diǎn)的“新基建”，那就應(yīng)使其與傳統(tǒng)基建形成協(xié)調(diào)、配合乃至相互滲透、相互融合的相得益彰關(guān)系。

財政支持“穩(wěn)投資”的一個十分重要的要領(lǐng)，是應(yīng)緊緊抓住投融資機(jī)制的創(chuàng)新。中國財政已明顯地進(jìn)入“過緊日子”的歷史階段，預(yù)算內(nèi)可用于項(xiàng)目投資的財力，與全局客觀需要相比，是極為有限、力不從心的?！八膬蓳芮Ы铩钡赝菩胸斦Y金產(chǎn)生乘數(shù)放大效應(yīng)的政策性融資機(jī)制，以及政府與社會資本合作(PPP)機(jī)制創(chuàng)新，至關(guān)重要、勢在必行。2014年后，我國PPP和政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等機(jī)制創(chuàng)新的發(fā)展，固然還涉及不少不同觀點(diǎn)的爭議，并具有挑戰(zhàn)性的開拓發(fā)展問題，但可以肯定，“PPP會被叫?！敝f，完全是一種誤解和方向迷失之見。正確的大思路，仍然是在支持“穩(wěn)投資”中以深化改革、創(chuàng)新發(fā)展的精神積極促進(jìn)PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等規(guī)范發(fā)展。在法治化、陽光化、規(guī)范化的制度規(guī)則建設(shè)中，使財政的有限資金，通過“可行性缺口補(bǔ)貼”“母基金引導(dǎo)帶動子基金”等創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮“四兩撥千斤”的可觀潛力，促使全社會固定資產(chǎn)投資在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、績效提高的軌道上穩(wěn)定并更為合意地發(fā)展，體現(xiàn)其應(yīng)有的正面效應(yīng)。

本文原載于《地方財政研究》2020年第6期，轉(zhuǎn)載過程中有刪節(jié)。