周群 趙磊 朱巖

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽，110032）

為解決三農(nóng)及糧食安全問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，國家出臺了一系列政策，促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理規(guī)劃利用，近年來部分農(nóng)村已經(jīng)采取適度規(guī)模經(jīng)營模式，提高土地資源的利用效率。但是由于地形、地貌等自然因素、人類開發(fā)利用等歷史沿革及社會因素影響，我國大部分農(nóng)村仍舊存在大量的、低效率利用的零散土地，這些零散土地資源的開發(fā)利用，往往存在著開發(fā)利用成本高昂、地理位置偏僻、整理整治困難、不適合規(guī)模經(jīng)營等諸多問題。

一、遼寧省農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及特點

1.遼寧省農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀

遼寧省農(nóng)村土地利用整體呈低效利用態(tài)勢。農(nóng)村居民點分散、土地一年一產(chǎn)是土地利用低效的主要原因。冬季是大量土地閑置的季節(jié)，不僅土地利用率低下，整體的土地資源浪費也尤為明顯。遼寧省的丘陵與山地面積居多，而平原相對較少，大部分的土地資源都很難形成規(guī)模化經(jīng)營。利益驅(qū)動型的土地利用方式也是農(nóng)村土地低效利用的另一大原因。農(nóng)村耕地面積逐年呈遞減趨勢也與農(nóng)村這種土地利用方式有一定關(guān)系，農(nóng)民會追求利益最大化，而農(nóng)作物生產(chǎn)所帶來的收入又相對低廉，無法滿足農(nóng)戶們的生活需要，因此就會產(chǎn)生大量農(nóng)地非農(nóng)化生產(chǎn)的現(xiàn)象。

2.遼寧省農(nóng)村零散土地利用特點

農(nóng)村零散土地，是指因政策、地形地貌、人為活動等原因形成的無法規(guī)模利用的土地。由于地理位置、人文文化等因素影響，遼寧省農(nóng)村零散土地的利用具有以下幾個特點。

（1）建設(shè)用地分散

在省內(nèi)農(nóng)村地區(qū)所用于建設(shè)的土地一般會考慮交通、原材料獲取、水源、勞動力等元素，但是由于農(nóng)村土地面積所占較廣，沒有整體的針對農(nóng)村地區(qū)的整體規(guī)劃，而且選擇的位置一般是基于自身企業(yè)利益最大化，所以建設(shè)用地一般都較為分散，很少能形成產(chǎn)業(yè)園區(qū)或生產(chǎn)園區(qū)。

（2）零散農(nóng)用地產(chǎn)出有差異性

這是因為每宗土地的用途都取決于各個承包經(jīng)營權(quán)的擁有者的意愿，所種植的農(nóng)作物或者農(nóng)地的其他利用方式都不盡相同，有無法達(dá)成規(guī)模生產(chǎn)，就會造成零散農(nóng)用地的產(chǎn)出的差異性。

（3）權(quán)屬模糊

農(nóng)村土地是歸集體所有，但是進(jìn)行分配之后，有經(jīng)歷多年的荒山開發(fā)、農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)或互換等方式，原有的土地權(quán)屬已經(jīng)發(fā)生變化，并且許多零散土地的界址模糊，不僅容易產(chǎn)生權(quán)屬糾紛，也會因為權(quán)屬糾紛產(chǎn)生零散土地。

（4）季節(jié)性利用

由于遼寧省處于溫帶大陸季風(fēng)性氣候地區(qū)，所形成的耕種傳統(tǒng)以及風(fēng)俗觀念，零散土地資源的利用就會因為季節(jié)的變化而變化，往往秋季收獲之后，土地荒廢整個冬季，雖然許多農(nóng)村村落發(fā)展快速可以實現(xiàn)大棚種植或者機(jī)械化、科學(xué)化利用土地，但是大部分村落群體的土地仍舊會在冬季擱置，冬季依舊是大部分東北農(nóng)村的“貓冬”季。

二、遼寧省農(nóng)村零散土地形成的原因

1.丘陵、山地居多，平原較少

遼寧省山地和丘陵較多，平原地區(qū)較少，現(xiàn)有的技術(shù)大多是針對平原地區(qū)，處于山地與丘陵地區(qū)的可利用的土地不僅位置相對分散，而且地貌原因，缺乏針對這類土地集約利用的生產(chǎn)經(jīng)營方式。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致農(nóng)地分散

改革開放后，在我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地分配制度，即使是在平原地區(qū)，也因此將土地劃分為一宗宗分散的土地資源，并且由農(nóng)民家庭集體進(jìn)行經(jīng)營利用，因每戶農(nóng)民的需求不同，對土地的利用方式也不盡相同，而土地利用又關(guān)系到每個人的根本利益，就導(dǎo)致形成許多零散土地。

3.新開發(fā)的荒山、荒地

從2007到2009年進(jìn)行的全國第二次土地調(diào)查到目前為止，土地城鎮(zhèn)化的速度往往要高于人口城鎮(zhèn)化速度，對土地資源的需求也在不斷增長，城市所需要的土地資源從農(nóng)村土地獲取，而農(nóng)村對土地資源的需求又從開發(fā)荒山荒地中來，而這種開發(fā)大多是單位或個人需要，導(dǎo)致了新的零散土地的出現(xiàn)。

4.過度開發(fā)導(dǎo)致土地質(zhì)量下降而荒廢的土地

在城鎮(zhèn)化過程中，人們追求快速的經(jīng)濟(jì)增長，忽略土地空間利用效率、土地生態(tài)效益等需求，產(chǎn)生粗放低效率利用土地的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。同時，對土地資源的開發(fā)利用所導(dǎo)致土地質(zhì)量下降、復(fù)墾難度大等問題，致使土地被荒廢后再次開發(fā)利用所需成本高昂，可預(yù)測效益較低，根據(jù)追求利益最大化原則，很少會愿意再次開發(fā)這類土地，進(jìn)而成為零散的荒廢低質(zhì)土地。

5.缺乏相對完整健全的農(nóng)村土地規(guī)劃方案

遼寧省專門針對農(nóng)村土地利用規(guī)劃的方案尚不夠健全，還沒辦法做到統(tǒng)籌兼顧、相輔相成，從而導(dǎo)致各種建設(shè)都基于對單位或個人自身需要的滿足而進(jìn)行，忽略整體的土地資源分配利用，導(dǎo)致土地資源處于零散狀態(tài)。

三、制約農(nóng)村零散土地利用效率的因素

1.技術(shù)因素

遼寧省針對土地利用的有關(guān)科學(xué)技術(shù)，大部分適合用于平坦的平原土地類型。但是，針對非平原類型土地，其土地利用的技術(shù)相對傳統(tǒng)與單一，就造成這類零散土地利用效率較低，造成一定的土地資源浪費。

2.開發(fā)成本高昂

按照開發(fā)程度來說，大致可以將零散土地分為三種，一種是尚未開發(fā)利用的可利用的土地資源，這類土地資源需要考慮到土地生態(tài)效益、糧食安全等問題，不適合進(jìn)行開發(fā)利用。第二種是正在使用中的零散土地資源，部分這種零散土地資源因位置偏僻、土質(zhì)特殊等原因，開發(fā)成本較高，限制了其利用效率。第三種則是因過度開發(fā)利用而荒廢的土地，對于這類土地的開發(fā)利用不僅所需要的成本大，所能帶來的經(jīng)濟(jì)效益低，因而限制了土地利用效率。

3.對粗放利用現(xiàn)象缺乏約束機(jī)制

由于農(nóng)村土地所帶來的產(chǎn)出效益不足以滿足農(nóng)民的家庭生活需要，所以會出現(xiàn)農(nóng)村勞動力外流現(xiàn)象，而外流的人口所選擇的處理土地的方式大致分為三種，一種是交由親屬種植或利用，另一種是通過土地流轉(zhuǎn)獲得一定的利益，最后一種就是將土地閑置，保留對土地承包經(jīng)營權(quán)的占有，這就往往會造成農(nóng)村大量土地被粗放利用，而且對這種土地粗放利用的現(xiàn)象也還沒有具體的限制或者懲罰措施，使土地利用者們并沒有意識到這是對土地資源的一種浪費。

4.零散土地?fù)碛姓叩挠^念與意愿

零散土地的擁有者最先考慮就是安全與利益，一方面追求利益最大化，但由于專業(yè)技能、科學(xué)技術(shù)的缺乏，很難達(dá)到土地利用效率最大化。另一方面就是安全問題，土地是農(nóng)村農(nóng)民最基本的保障，在土地進(jìn)行開發(fā)利用時，總會存在一系列風(fēng)險，例如流轉(zhuǎn)中的信用風(fēng)險、土地質(zhì)量損失風(fēng)險等，又因為現(xiàn)有的制度與政策并沒有給與零散土地?fù)碛姓邆兺晟频谋Ｕ现贫龋瑹o法給其帶來足夠的安全感，所以會產(chǎn)生寧可低效利用也不參與零散土地流轉(zhuǎn)、開發(fā)或者其他高效的利用方式。

四、提高遼寧農(nóng)村零散土地節(jié)約集約化利用的建議措施

1.農(nóng)村集體所有的土地作價入股

所謂農(nóng)村集體土地作價入股是指將集體土地的使用權(quán)以資產(chǎn)的形式進(jìn)行價值核算，然后以股份的形式一起用于興辦集體企業(yè)或大型農(nóng)業(yè)。這種形式首先需要有制度與政策來保障土地使用權(quán)擁有者們的基本土地財產(chǎn)安全。這種方式不僅可以將農(nóng)戶手里的零散土地進(jìn)行整合利用，也可以提高土地利用效率、給農(nóng)戶帶來更高的效益，也為加快現(xiàn)代化新農(nóng)村建設(shè)提供了方法，但是一切需要基于相對完善的管理制度以及專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)。

2.進(jìn)行公益性建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對于可以進(jìn)行規(guī)模化集約經(jīng)營的零散土地，優(yōu)先考慮土地資源整合和耕地保護(hù)，但是對于其他沒有形成規(guī)模的可能性的零散土地需要尋求新的方式進(jìn)行利用，可以將這部分零散土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也可以用于建設(shè)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，例如公路、政府機(jī)關(guān)等。在遼寧省，可以以城市反哺農(nóng)村的方式，為農(nóng)村發(fā)展提供必須的工業(yè)產(chǎn)品與技術(shù)，不斷縮小城鄉(xiāng)差異，實現(xiàn)共贏的局面。

3.建立土地托管中介機(jī)構(gòu)

土地托管是指對于不愿意耕種或者沒有能力耕種的人將土地承托給耕種合作組織，由其代為耕種并向其支付一定費用的一種土地流轉(zhuǎn)形式。在遼寧省，目前還缺少具體的管理方案和托管中介組織，需要建立完善的土地托管合約模式，以法律和合約的方式維護(hù)雙方權(quán)利安全，從而鼓勵農(nóng)民將零散土地用于土地流轉(zhuǎn)。

與此同時，需要有符合法律規(guī)定的具有一定權(quán)威、信用的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入，作為第三者使雙方處于公平公正的協(xié)議下，促進(jìn)進(jìn)行土地托管的效率的同時，監(jiān)督雙方履行各自的義務(wù)與在不造成他人損失的情況下行使各自的權(quán)利，也為那些對市場缺乏了解認(rèn)識的農(nóng)戶們傳播新的發(fā)展理念并提供土地托管的合理化建議。

4.實行土地利用合約制，完善獎懲制度

實行土地利用合約制主要是為了防范違約和濫用土地的風(fēng)險，由于大部分農(nóng)戶法律知識淡薄，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時一般是以口頭約定或者簡單文字約定作為合約，存在較大的違約風(fēng)險，需要有一種規(guī)范式的合同來維護(hù)雙方權(quán)利。零散土地利用大部分是取決于土地使用權(quán)所有者的意愿，很容易造成粗放經(jīng)營管理或者土地資源閑置、濫用等現(xiàn)象，造成對土地資源的浪費，農(nóng)村土地的經(jīng)營管理缺乏專業(yè)性管理人才，這就一方面需要政府制定人才吸引與培養(yǎng)政策，一方面需要制定對于土地資源不合理利用者的懲治措施。

5.創(chuàng)新季節(jié)性零散土地利用方式

對處于東北地區(qū)的遼寧農(nóng)村零散土地，冬季的土地資源利用需要有一種適合的、創(chuàng)新的形勢進(jìn)行資源利用，由于冬季寒冷，土地并不適合耕種也不適合建設(shè)，所以需要另辟蹊徑利用土地，例如，可以在這部分土地上搭建臨時性場所，將秋季割下的秸稈進(jìn)行加工處理，加工為飼料、秸稈制品等，增加經(jīng)濟(jì)效益的同時也可以防止燃燒秸稈造成污染。

綜上所述，現(xiàn)有對于零散土地的利用方式大致有土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、建設(shè)公益性基礎(chǔ)設(shè)施等方式，眾多利用方式都缺乏一定的法律規(guī)范與監(jiān)督管理，而且對于遼寧省的季節(jié)特點，零散土地的利用方式還有待創(chuàng)新，同時土地利用所帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時也需要考慮整體的農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略、以及發(fā)展帶來的環(huán)境問題。而針對零散土地的利用與生態(tài)保護(hù)或者其他的方針和經(jīng)營形式相結(jié)合的創(chuàng)新形式是今后需要創(chuàng)新思考的問題點，而農(nóng)村的發(fā)展離不開政策的支持，具體農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展利用政策也是接下來需要探討的問題。