廣東金融學(xué)院財(cái)政系 馬克和

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 洪 蘊(yùn)

黨的十九大將“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”作為打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重中之重，其中嚴(yán)格控制地方政府隱性債務(wù)，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)系到國(guó)家財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，系統(tǒng)研究地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政理論與實(shí)踐中的一個(gè)重要課題。近年來，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從多方面都進(jìn)行了卓有成效的探討。為深入了解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本文擬對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行分類梳理。

一、地方政府隱性債務(wù)的概念界定及規(guī)模測(cè)度

(一)地方政府隱性債務(wù)的概念界定

李升(2018)認(rèn)為，地方政府債務(wù)的概念經(jīng)歷了政府性債務(wù)(2014年前)到地方政府債務(wù)(2015年)再到隱性債務(wù)(2017年)的變化過程。其中，中央政治局會(huì)議于2017年7月24日首次提出“地方政府隱性債務(wù)”。劉尚希(2018)認(rèn)為，由于當(dāng)前地方政府的或有債務(wù)沒有權(quán)威闡釋，導(dǎo)致底數(shù)不清，使得或有債務(wù)代償概率無法測(cè)算分析，也無法全面準(zhǔn)確揭示其風(fēng)險(xiǎn)。劉尚希和趙全厚(2002)認(rèn)為，我國(guó)的隱性債務(wù)主要包括社保缺口、政府投資項(xiàng)目的未來支出責(zé)任、經(jīng)常性支出等直接隱性債務(wù)，以及重要金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)的危機(jī)救助等或有支出責(zé)任；而且還認(rèn)為，地方隱性債務(wù)主要是或有債務(wù)，而不能直接認(rèn)定為政府債務(wù)。Polackova(1998)提出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣?yán)碚?，認(rèn)為隱性債務(wù)是在政府職能中隱含著的、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的道義責(zé)任，它是一種基于道義或預(yù)期的政府責(zé)任，建立在公共預(yù)期、政治壓力的基礎(chǔ)之上，而非法律或合同的基礎(chǔ)之上。吉富星(2018)認(rèn)為，從償還責(zé)任確定性程度來看，隱性債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù),除法定債務(wù)外，隱性債務(wù)是在任何情況下財(cái)政完全兜底的債務(wù)或支出責(zé)任，或有債務(wù)是只有在特定事件發(fā)生時(shí)政府償付責(zé)任存在不確定性的債務(wù)或支出責(zé)任。

(二)地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模測(cè)度

由于地方政府隱性債務(wù)權(quán)威統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑尚缺，學(xué)者們測(cè)算的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模各有不同。國(guó)際貨幣基金組織估計(jì)我國(guó)2016年底的隱性債務(wù)規(guī)模約為19.1萬億元；而姜超宏觀債券研究的報(bào)告表明，根據(jù)國(guó)際清算銀行數(shù)據(jù)估計(jì)的我國(guó)2017年底隱性債務(wù)的規(guī)模約為8.9萬億元。(1)《地方政府隱性債務(wù)規(guī)模有多大？》，金融界網(wǎng)站，2018年7月31日。

然而，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者估測(cè)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的余額遠(yuǎn)不止于此。劉尚希(2018)認(rèn)為，當(dāng)前地方政府性債務(wù)是顯性和隱性交織在一起。由于缺少權(quán)威說法，隱性債務(wù)規(guī)模不清，但風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。劉尚希和于國(guó)安(2002)認(rèn)為，就縱向比較而言，省級(jí)或有債務(wù)比例不高，或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向基層政府漸進(jìn)突出；就橫向比較而言，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和政府財(cái)力拮據(jù)的地區(qū)或有債務(wù)規(guī)模大于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)充實(shí)和政府財(cái)力充裕的地區(qū)。吉富星(2018)認(rèn)為，截至2017年末，隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)的規(guī)模分別為7.64萬億元和14.59萬億元；考慮代償比例后，隱性或有債務(wù)區(qū)間為2.79萬億～8.69萬億元；隱性債務(wù)總額為22.23萬億元，考慮概率后的區(qū)間為10.43萬億～16.33萬億元。李升和樊珮琪(2019)認(rèn)為，2017年我國(guó)地方政府隱性債務(wù)達(dá)到 40.44萬億元，規(guī)模比2016年增長(zhǎng)了23.78%，2015年和2016 年的規(guī)模增長(zhǎng)率分別為37.23%和33.77%。此外，從地方隱性債務(wù)的債務(wù)率來看，從2013 年起，地方財(cái)政收入已經(jīng)趕不上地方政府隱性債務(wù)的增長(zhǎng)；到 2017年，地方政府自身的財(cái)政償還能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，其隱性債務(wù)規(guī)模約為地方財(cái)政收入的4.5倍。肖立晟等(2019)認(rèn)為，國(guó)家與金融發(fā)展實(shí)驗(yàn)室(中國(guó)社科院)估計(jì)的隱性債務(wù)規(guī)模為30萬億元，清華大學(xué)財(cái)稅研究所估算的規(guī)模為47萬億元。若將央地政府隱性債務(wù)計(jì)入，2018年杠桿率可達(dá)77%～90%，甚至超過100%，已達(dá)國(guó)際公認(rèn)警戒線標(biāo)準(zhǔn)(100%)。楊雅琴和蔣靜超(2019)認(rèn)為，已知地方綜合財(cái)力不足20萬億元，而全國(guó)隱性債務(wù)可能高達(dá) 60 萬億元，如果加上顯性債務(wù)，我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。但是，趙全厚(2018)認(rèn)為，隱性債務(wù)鑒于其存在隱匿性，政府隱性債務(wù)難以精確計(jì)量，實(shí)際上多數(shù)情況是一種概率性的統(tǒng)計(jì)。

二、地方政府隱性債務(wù)的分類和研判

(一)地方政府隱性債務(wù)的分類

由于缺乏權(quán)威的定義和官方統(tǒng)一的測(cè)量口徑，故學(xué)者們對(duì)隱性債務(wù)的分類也不一樣。從既有研究來看，具體分類形式主要有以下幾種觀點(diǎn)。

劉尚希(2018)把地方政府隱性債務(wù)分為三類：一是投融資平臺(tái)的債務(wù)、地方國(guó)企僵尸企業(yè)債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項(xiàng)目的債務(wù)、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的債務(wù)、金融扶貧項(xiàng)目等建設(shè)性債務(wù)；二是養(yǎng)老金缺口所形成的消費(fèi)性債務(wù)；三是過橋貸、銀政擔(dān)等地方政策性融資擔(dān)保形成的債務(wù)。趙全厚(2018)把地方政府隱性債務(wù)分為六類：一是地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)；二是政府與社會(huì)資本合作形成的債務(wù)；三是政府購買服務(wù)形成的債務(wù)；四是國(guó)企債務(wù)；五是地方政府通過獨(dú)資、入股等方式成立了長(zhǎng)期資產(chǎn)管理和投資建設(shè)公司，這些公司通過相互擔(dān)保、資產(chǎn)抵押等方式的舉債；六是區(qū)域內(nèi)非國(guó)有企業(yè)債務(wù)。劉少波和黃文青(2008)把地方政府隱性債務(wù)分為四類：一是根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一安排由地方政府擔(dān)保的大量外債；二是地方政府使用的國(guó)債配套資金；三是縣鄉(xiāng)政府債務(wù)；四是地方政府的政策性債務(wù)。封北麟(2018)把地方政府隱性債務(wù)分為兩類：一是地方政府在違法違規(guī)融資過程中刻意隱匿的債務(wù)；二是由于地方政府在化解地區(qū)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中，迫于公眾的預(yù)期，加之上級(jí)政府壓力，所形成的不得不承擔(dān)的支出責(zé)任。 李升和樊珮琪(2019)把地方政府隱性債務(wù)分為兩類：一是地方政府通過進(jìn)行的擔(dān)保性融資或者違規(guī)違法舉債產(chǎn)生的債務(wù)；二是城投債。

(二)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研判

1.根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)研究，我國(guó)的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是真實(shí)存在的。

隱性債務(wù)由于隱匿的特點(diǎn)，形式多樣，無法一目了然，無法清晰界定，但必須承認(rèn)隱性債務(wù)客觀存在?，F(xiàn)實(shí)中的違規(guī)舉債、政府兜底等都屬于隱性債務(wù)，其實(shí)質(zhì)就是政府法定外的債務(wù)。由于我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相適應(yīng)的財(cái)政體系，地方政府出于社會(huì)發(fā)展運(yùn)行和官員考評(píng)壓力等因素，傾向于對(duì)地方債務(wù)的運(yùn)行管理進(jìn)行軟約束，形成大量違規(guī)債務(wù)，聚集地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，極易導(dǎo)致隱性債務(wù)危機(jī)。隱性債務(wù)存在債務(wù)種類繁多，債務(wù)成因、償債責(zé)任復(fù)雜模糊，承債主體分散，債務(wù)管理系統(tǒng)松散薄弱，償債能力低，債務(wù)違約率高等問題，均說明我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)客觀存在。

2.關(guān)于我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小，不同學(xué)者根據(jù)不同方法測(cè)度出來的隱性債務(wù)規(guī)模存在差異。

雖然沒有權(quán)威的數(shù)據(jù)表明我國(guó)隱性債務(wù)的真實(shí)規(guī)模，但還是可以由此窺探出其規(guī)模較大、有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅來源于債務(wù)龐大的規(guī)模，同時(shí)還牽扯到很多地區(qū)忽視自身的償債能力和財(cái)政狀況，盲目投資、違規(guī)舉債，從而產(chǎn)生舉債缺乏適度性、債務(wù)規(guī)模膨脹，債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，債務(wù)管理不規(guī)范、不合理，債務(wù)沉重、償債能力不確定等問題。王濤和高珂(2019)運(yùn)用KMV模型對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估測(cè)，認(rèn)為雖然負(fù)債率和債務(wù)率水平的數(shù)值從地方政府顯性債務(wù)的整體情況判斷均處于正常安全的邊界范圍之內(nèi)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平會(huì)因?yàn)樨?cái)政剛性支出以及剔除不可自主支配收入后顯著上升。高珂和王濤(2020)通過實(shí)證分析，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)面臨因?yàn)榍捌趥鶆?wù)增速過快、經(jīng)濟(jì)增速下滑、財(cái)政收支矛盾加劇等問題，地方政府償債壓力較大的困境，同時(shí)還面臨隱性債務(wù)規(guī)模較大、透明度低、債務(wù)承載主體多元、債務(wù)種類多樣、債務(wù)負(fù)擔(dān)率存在地區(qū)不平衡差異等問題，這些都進(jìn)一步增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于運(yùn)用財(cái)政非線性反應(yīng)函數(shù)測(cè)算的債務(wù)上限結(jié)果為191%，則說明各省(區(qū)、市)的政府綜合負(fù)債率處在安全邊界范圍以內(nèi)。綜上所述，筆者認(rèn)為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)較大，需要建立系統(tǒng)完整的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的管理。

三、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制

(一)基于理論分析的研究

從理論分析來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者從財(cái)政體制、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資本五個(gè)角度對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制進(jìn)行了研究。

1.從財(cái)政體制的角度來看，地方政府隱性債務(wù)存在轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。韓健和向森渝(2018)認(rèn)為，部分官員為了追求政績(jī)，舉債前并未考慮過償還問題，當(dāng)出現(xiàn)債務(wù)償還而引起的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往希望寄托于中央政府的救助，或是政府將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給企業(yè)。若企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融市場(chǎng)，則可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，債務(wù)置換還易傳導(dǎo)滾動(dòng)式風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)償還日期被延長(zhǎng)，實(shí)際上就是再次將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融市場(chǎng)，這有將風(fēng)險(xiǎn)放大的可能。管治華和吳梓文(2019)認(rèn)為，上下級(jí)政府之間的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在縱向傳導(dǎo)，但更多的是同級(jí)政府轉(zhuǎn)移：一是稅負(fù)傳導(dǎo)，即實(shí)現(xiàn)本地稅負(fù)由其他地區(qū)納稅人買單；二是通過稅收優(yōu)惠政策吸引外來資本與同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)，從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目的。劉尚希(2018)認(rèn)為，政府會(huì)趨利避害，不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；加之分稅制導(dǎo)致的事權(quán)過于下移，地方政府支出責(zé)任多，為了追求政績(jī)，它們可能以或有債務(wù)的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，向市場(chǎng)主體或向下轉(zhuǎn)移，甚至向未來轉(zhuǎn)移。

關(guān)于預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。馬蔡琛(2018)認(rèn)為，債務(wù)預(yù)算只是一個(gè)流量的概念，加之基層政府層面的中期預(yù)算的運(yùn)行在現(xiàn)實(shí)預(yù)算中十分艱難，隱性負(fù)債很難納入其中。封北麟(2018)認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的地方政府四本預(yù)算的編制未能統(tǒng)合所有政府投融資活動(dòng)，也沒有全面涵蓋地方政府的所有投融資行為，大量公共投資支出和融資收入仍然游離于政府預(yù)算監(jiān)管之外。例如，地方政府通過國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施投融資，與此相關(guān)的信息披露更是不夠公開透明，導(dǎo)致政府預(yù)算軟約束，摸不清債務(wù)家底。張海星和劉德權(quán)(2002)認(rèn)為，我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算不考慮未來成本，極易導(dǎo)致隱性債務(wù)積累，或有債務(wù)引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。李燕(2009)、鄭祖昀和黃瑞玲(2019)認(rèn)為，地方政府財(cái)政預(yù)算無法對(duì)隱性債務(wù)形成約束，是地方政府使用資金與償還缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃和監(jiān)管所致。

2.從管理體制的角度來看，地方政府隱性債務(wù)存在償債風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、違約風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于償債風(fēng)險(xiǎn)。楊雅琴和蔣靜超(2019)認(rèn)為，目前我國(guó)地方政府隱性債券的主要舉債形式是發(fā)行城投債券，但這類債券往往投入到收益小、甚至是沒有收益的市政項(xiàng)目建設(shè)中，盈利能力很弱，因而存在一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。吉富星(2018)認(rèn)為，多數(shù)投融資平臺(tái)盈利能力差、收益率低(不超過2%)、償債風(fēng)險(xiǎn)突出，雖然現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但仍然要防范“高債務(wù)增長(zhǎng)、低經(jīng)濟(jì)回報(bào)”的模式。張強(qiáng)等(2019)認(rèn)為，由于償債能力不足，導(dǎo)致地方政府只能通過抵押土地的方式舉借新債償還舊債，引起房地產(chǎn)市場(chǎng)惡性膨脹。

關(guān)于管理風(fēng)險(xiǎn)。李升和樊珮琪(2019)認(rèn)為，由于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其隱蔽，投融資需求使得地方政府盲目進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，“一刀切”的風(fēng)險(xiǎn)管控措施難以精準(zhǔn)防控地方政府的融資行為。楊雅琴和蔣靜超(2019)認(rèn)為，我國(guó)地方政府多以企業(yè)為主體進(jìn)行舉債，企業(yè)內(nèi)部管理包括債務(wù)管理，由于企業(yè)管理能力參差不齊，加之隱性債務(wù)信息透明度不夠和風(fēng)險(xiǎn)隱匿性強(qiáng)的特點(diǎn)，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很難預(yù)測(cè)。溫來成和李婷(2019)認(rèn)為，由于地方政府隱性債務(wù)分散，在統(tǒng)計(jì)監(jiān)管中需要多部門協(xié)調(diào)配合，這就造成了地方政府隱性債務(wù)管理的困難。馬萬里(2019)認(rèn)為，在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的背景下，政府的層級(jí)越多，信息獲取的難度和信息失真的可能性就越大，監(jiān)督越差，就無法對(duì)地方政府行為進(jìn)行有效約束。

關(guān)于違約風(fēng)險(xiǎn)。肖立晟等(2019)認(rèn)為，我國(guó)非金融機(jī)構(gòu)債券自 “11超日債”(2014年)確定違約以來，違約事件持續(xù)增多。2018 年有211 只違約債券、1756億元違約金額和87 個(gè)違約發(fā)行人，分別為 2017 年的 2.17 倍、2.66 倍和 1.81 倍。其中，制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、采礦業(yè)等是債券違約集中爆發(fā)行業(yè)。張立承(2019)認(rèn)為，由于地方融資平臺(tái)一方面按照市場(chǎng)規(guī)則開展業(yè)務(wù)，另一方面又要為地方政府公益性項(xiàng)目融資服務(wù)，這就使得平臺(tái)公司債務(wù)融資具有企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)的雙重屬性。一旦融資平臺(tái)出現(xiàn)違約，則平臺(tái)所出現(xiàn)的企業(yè)信用會(huì)下降，企業(yè)融資成本就會(huì)上升，產(chǎn)生影響企業(yè)未來再融資的顯性風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)讓資本市場(chǎng)聯(lián)想到當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況惡化和政府兜底所產(chǎn)生的隱性風(fēng)險(xiǎn)，因此平臺(tái)債務(wù)從企業(yè)顯性向政府隱性傳導(dǎo)。

3.從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，地方政府隱性債務(wù)存在規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)。劉少波和黃文青(2008)認(rèn)為，我國(guó)地方政府債務(wù)的總體規(guī)模龐大且分散，各級(jí)地方政府均存在不同程度的舉借隱性債務(wù)和舉債欠賬的行為。一些地方因有限償債能力無法承擔(dān)地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致出現(xiàn)支付危機(jī)并引發(fā)局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。李升(2018)認(rèn)為，在世界金融危機(jī)之后的10年里，中國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)體量劇增6倍，投融資平臺(tái)累計(jì)發(fā)行債務(wù)10.02萬億元，2018年城投債就達(dá)到1.2萬億元；2015年政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP)的投資額較2014年增長(zhǎng)了5倍，增至7.52萬億元；地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還在不斷增加。汪德華和劉立品(2019)認(rèn)為，從存量的角度來看，地方政府隱性債務(wù)的本息償還壓力大：地方政府在本金上需要不斷地對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行滾動(dòng)操作；地方政府隱性債務(wù)利率高導(dǎo)致利息增加，從而造成債務(wù)不可持續(xù)。從增量的角度來看，我國(guó)債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而我國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求仍有很大的缺口。

4.從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度來看，地方政府隱性債務(wù)存在金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等傳染風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于傳染風(fēng)險(xiǎn)。時(shí)紅秀(2010)認(rèn)為，研究地方隱性債務(wù)當(dāng)前更需要關(guān)注的是宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)：中央政府的宏觀調(diào)控政策力度加大而空間受到擠壓; 深化國(guó)企改革的阻力較大;落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略難度加大; 國(guó)家的貨幣供給穩(wěn)定性和貨幣供給主動(dòng)性受到抑制等。劉煜輝(2010)認(rèn)為，由于累積過度的地方債務(wù)，可能導(dǎo)致未來稅費(fèi)上升、企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營(yíng)的困難加大、居民就業(yè)和收入水平受到影響，從而扭曲投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，使得微觀個(gè)體承擔(dān)了地方政府舉債形成的負(fù)擔(dān)。溫來成和李婷(2019)認(rèn)為，一方面，如果隱性債務(wù)規(guī)模過大，違約事件集中爆發(fā)，超出地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)陷入危機(jī)狀態(tài)，政府信用嚴(yán)重受損、執(zhí)政能力下降；另一方面，若地方政府隱性債務(wù)缺乏有效控制，造成系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，就會(huì)沖擊地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，擾亂正常市場(chǎng)運(yùn)行秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定。

5.從社會(huì)資本的角度來看，地方政府隱性債務(wù)存在合作風(fēng)險(xiǎn)、投資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于合作風(fēng)險(xiǎn)。吉富星(2015)認(rèn)為，多數(shù)情況下，政府需要拿出額外資源財(cái)力，或配置、捆綁、讓渡其他權(quán)益，以此平衡已達(dá)到吸引投資者和深化項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)作的目的。因此，PPP項(xiàng)目產(chǎn)生相應(yīng)的政府性債務(wù)或潛在的支出責(zé)任引起的風(fēng)險(xiǎn)就具有不確定性。政府各種違法違規(guī)的擔(dān)保或承諾、不合理補(bǔ)貼補(bǔ)償?shù)榷嘉醇{入財(cái)政預(yù)算和負(fù)債管理，游離于資產(chǎn)負(fù)債表外，會(huì)引發(fā)中長(zhǎng)期沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。楊志勇(2017)認(rèn)為，PPP 不是政府給社會(huì)資本無風(fēng)險(xiǎn)固定收益的承諾，而是建立在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)基礎(chǔ)上的合作共贏。地方政府的責(zé)任限于出資額，而不應(yīng)該存在額外的債務(wù)。同時(shí)，地方政府也不能將 PPP 替代地方政府債務(wù)，或?qū)?PPP 當(dāng)作債轉(zhuǎn)股的主要形式。PPP運(yùn)作的前提是政府和社會(huì)資本的平等合作，合作各方互相獲利，而不是責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的相互轉(zhuǎn)嫁。但現(xiàn)實(shí)中，存在不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，政府對(duì)社會(huì)資本存在或明或暗的承諾，利益輸送或在特定情形下承擔(dān)過多的責(zé)任。

關(guān)于投資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。楊志勇(2017)認(rèn)為，政府投資基金設(shè)立的目的是滿足地方政府運(yùn)作需要，應(yīng)按照政府投資基金管理辦法進(jìn)行運(yùn)作。部分基金主要來源是銀行貸款，投資與負(fù)債融資業(yè)務(wù)交織，會(huì)出現(xiàn)“明投暗債”的現(xiàn)象。此外，地方政府及所屬部門不得以任何理由為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保和承諾，即其他的所謂擔(dān)保都是違規(guī)行為。李丹和王郅強(qiáng)(2019)認(rèn)為，為吸引私人資本投資，政府對(duì) PPP 項(xiàng)目進(jìn)行過度擔(dān)保，如在合同中政府約定當(dāng)不確定事件發(fā)生時(shí)為私人部門兜底，承擔(dān)補(bǔ)足私人部門投資收益的責(zé)任，或者向私人部門提供合同之外的其他書面承諾。政府擔(dān)保的成本不是直接的現(xiàn)金支出，而是隱性債務(wù)。

(二)基于實(shí)證分析的研究

從實(shí)證角度分析，通過數(shù)據(jù)分析建立信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)量。洪源和胡爭(zhēng)榮(2018)認(rèn)為，就現(xiàn)有文獻(xiàn)而言，有兩種路徑對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了實(shí)證研究。一種路徑是側(cè)重于反映地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建，并開展地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別排序、等級(jí)劃分和預(yù)警監(jiān)測(cè)，主要有多元統(tǒng)計(jì)分析法、層次分析法和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法。另一種路徑是利用未定權(quán)益分析法對(duì)KMV模型測(cè)度債務(wù)違約概率進(jìn)行構(gòu)建。

1.關(guān)于第一種研究路徑的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研判和形成機(jī)制。

廖家勤和伍紅芳(2015)通過因子分析法進(jìn)行實(shí)證分析，給出了地方政府負(fù)債規(guī)模、償債能力以及財(cái)政支出水平三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因子的數(shù)值。并指出，除了重慶、云南、青海等西部地區(qū)綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值已超過警戒線，處于高危的邊緣外，其他大部分省(區(qū)、市)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處于可控的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域范圍內(nèi)。劉驊和盧亞娟(2014)以15個(gè)融資平臺(tái)為樣本，運(yùn)用因子分析法構(gòu)建其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，進(jìn)而利用K—均值聚類算法，把融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)分為四類，并借助BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)建立地方政府融資平臺(tái)債務(wù)“風(fēng)險(xiǎn)閾”預(yù)警模型，認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部地區(qū)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。郭敏和宋寒凝(2020)選取我國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)2015～2017年的地方政府顯性和隱性債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)，利用熵值法進(jìn)行權(quán)重加權(quán)并從時(shí)間序列層面分析，得出我國(guó)絕大多數(shù)省(區(qū)、市)3年來的債務(wù)總量逐年增長(zhǎng)，債務(wù)率、負(fù)債率逐年攀升，不同地區(qū)、不同年份間增幅差異較大，分化較為明顯。

張暉和金利娟(2019)采用2011～2016年30個(gè)省(區(qū)、市)的政府債務(wù)違約率與財(cái)政分權(quán)度的面板數(shù)據(jù)建立空間杜賓模型，對(duì)地方政府違約率及財(cái)政分權(quán)度進(jìn)行空間與時(shí)間雙固定效應(yīng)回歸分析認(rèn)為，分權(quán)度越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚越明顯。洪源等(2018)運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型和面板門檻模型分析認(rèn)為，在分權(quán)體制下，財(cái)政壓力與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有必然聯(lián)系。同時(shí)，財(cái)政壓力與轉(zhuǎn)移支付的結(jié)合應(yīng)是當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵制度因素，轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響由負(fù)向抑制轉(zhuǎn)為正向刺激。李玉龍(2019)通過建立G-K擴(kuò)展模型，認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制為：外生沖擊造成的總產(chǎn)出下降會(huì)導(dǎo)致土地需求下降，從而引發(fā)政府關(guān)于土地的收入減少，造成政府支出減少，且地方政府償債壓力增大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，導(dǎo)致債券利率上升和價(jià)格下降，從而引起杠桿率和風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)增大，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)上升。

2.關(guān)于第二種研究路徑的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研判和形成機(jī)制。

杜甫詩“堂上不合生楓樹，怪底江山起煙霧”[3]2266、“高浪垂翻屋，崩崖欲壓床”[3]2447之句，都明確地指出了有限建筑空間與無限繪畫空間的矛盾。但是，這種矛盾并非絕對(duì)的，中國(guó)山水畫強(qiáng)調(diào)的是與觀賞者的互動(dòng)，這種獨(dú)特的關(guān)系可以通過人的觀看行為建立起來?！端螘ぷ诒鳌吩疲骸埃ū┯屑策€江陵，嘆曰：‘老疾俱至，名山恐難遍觀。唯當(dāng)澄懷觀道，臥以游之?！菜温?，皆圖之于室，謂曰：‘撫琴動(dòng)操 ，欲令眾山皆響’?！盵4]1517在這里，主人的琴聲與群山回響，彼此唱和，相得益彰。

韓立巖等(2003)首次采用KMV 模型評(píng)估我國(guó)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)問題。李臘生等 (2013)引入地方政府債務(wù)可轉(zhuǎn)移性這一變量，對(duì) KMV 模型進(jìn)行修正，實(shí)證分析了我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。姚鵬和張峰(2019)應(yīng)用修正的 KMV 模型對(duì)2018～2020年我國(guó)24個(gè)省(區(qū)、市)的地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估。研究表明：從整體來看，2018～2020年我國(guó)地方政府債務(wù)基本不存在違約風(fēng)險(xiǎn)；但隨時(shí)間推移，我國(guó)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)；從區(qū)域上看，東北地區(qū)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)水平顯著高于其他地區(qū)。徐崇波(2015)通過對(duì)比我國(guó)30個(gè)省(區(qū)、市)地方政府的實(shí)際債務(wù)規(guī)模和基于KMV 模型測(cè)算的各地區(qū)適度規(guī)模安全邊界，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)余額規(guī)模基本處于安全范圍內(nèi)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控，局部差異明顯。即越是發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)適度債務(wù)規(guī)模的利用率越低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小。劉慧婷和劉海龍(2016)運(yùn)用KMV模型分析了中國(guó)30個(gè)省(區(qū)、市)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，2014年和2015年，貴州、云南、青海等地方政府債務(wù)違約概率接近 100%，地方政府事實(shí)上已經(jīng)“破產(chǎn)”。

李祥云和劉松(2019)運(yùn)用KMV模型，通過研究發(fā)現(xiàn)，在地方政府債務(wù)流量違約風(fēng)險(xiǎn)的影響因素中，地方政府債務(wù)杠桿、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)依賴程度、城鎮(zhèn)人口占比、地方政府財(cái)政資源、市場(chǎng)化程度等均會(huì)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生顯著的影響。夏詩園(2019)將各地區(qū)1998～2016年和2009～2016年財(cái)政數(shù)據(jù)提取的參數(shù)建立KMV模型，通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前各地區(qū)的財(cái)政收入平均增速普遍下降，增加了債務(wù)償付的潛在壓力。然而，也有一些地區(qū)同時(shí)面臨收入下降和支出波動(dòng)性上升的雙重壓力，導(dǎo)致其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有較大幅度上升。

四、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控

(一)基于理論分析的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控舉措研究

1.基于深化財(cái)稅體制改革、統(tǒng)籌債務(wù)預(yù)算管理的研究。

賈康(2010)認(rèn)為，解決基層政府財(cái)力困難的治本舉措就是深化財(cái)稅體制改革，設(shè)計(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的分級(jí)分稅財(cái)政體制，調(diào)整央地收入劃分，實(shí)現(xiàn)中央、省、市(縣)三級(jí)財(cái)權(quán)與稅基相呼應(yīng)。葉青和陳銘(2019)認(rèn)為，可從三個(gè)方面強(qiáng)力推進(jìn)財(cái)稅體制改革。一是建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)政體制。按照財(cái)權(quán)事權(quán)契合的原則，完善地方政府基本財(cái)力保障機(jī)制。同時(shí)要建立健全“全面規(guī)范、公開透明”的預(yù)算制度，改革政府采購，監(jiān)管財(cái)政資金，完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系。二是建設(shè)地方稅系。優(yōu)選地方主體稅種，調(diào)高共享稅及中央稅收返還比例等，增加地方政府財(cái)力。三是拓寬地方財(cái)源，各級(jí)政府加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，培育多元支柱產(chǎn)業(yè)、集群產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)。

封北麟(2018)認(rèn)為，防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)統(tǒng)籌債務(wù)預(yù)算管理，主要從三個(gè)方面著手：一是資本預(yù)算獨(dú)立，單獨(dú)建賬核算；二是統(tǒng)籌分散碎片的政府投融資管理，規(guī)范政府投融資行為；三是為強(qiáng)化債務(wù)資金的使用效率和預(yù)算資本的有效性，加快落實(shí)三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃和編制長(zhǎng)期資本改進(jìn)計(jì)劃。馬金華等(2010)認(rèn)為，將政府債務(wù)預(yù)算分為舉借政府債務(wù)收支預(yù)算和償還政府債務(wù)收支預(yù)算，并納入預(yù)算管理的核心內(nèi)容。馬蔡琛(2018)認(rèn)為，鑒于預(yù)算支出管理模式的轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出某種程度的超前性，會(huì)引起收支矛盾集中于財(cái)政預(yù)算部門，因此，需要加快行政管理體制改革，改進(jìn)公共決策機(jī)制，建立多主體共同治理債務(wù)的新格局。此外，應(yīng)該嘗試推行結(jié)構(gòu)性預(yù)算平衡準(zhǔn)則促進(jìn)財(cái)政盈余積累和地方政府實(shí)行任期內(nèi)預(yù)算平衡的管理制度。

2.基于提高債務(wù)資金使用效率、健全隱性債務(wù)管理模式、協(xié)同監(jiān)管違約風(fēng)險(xiǎn)的研究。

劉尚希(2018)認(rèn)為，防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提高債務(wù)資金使用效率。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取決于償債能力，而不是債務(wù)規(guī)模，而債務(wù)資金的使用方式和使用效率，從根本上決定了償還能力。因此，從短期看，要控制增量，平衡債務(wù)增長(zhǎng)和償還能力增強(qiáng)間的動(dòng)態(tài)匹配；從中長(zhǎng)期看，要提高債務(wù)資金使用效率，使債務(wù)和承債能力間形成良性循環(huán)，方可防控隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。他還認(rèn)為，防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需健全隱性債務(wù)管理模式。地方政府性債務(wù)管理應(yīng)將或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)作為重點(diǎn)，形成精算式債務(wù)管理模式。沈雨婷(2019)認(rèn)為，一要提高財(cái)政透明度，建立地方債務(wù)的審慎監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和獎(jiǎng)懲體系等，以加強(qiáng)行政管控力。二要建立配套的市場(chǎng)交易環(huán)境和制度保障，加強(qiáng)發(fā)債前期的合理評(píng)級(jí)、審查和擔(dān)保體系，增強(qiáng)發(fā)債的市場(chǎng)定價(jià)能力和完善應(yīng)對(duì)違約破產(chǎn)等債務(wù)危機(jī)發(fā)生時(shí)的相關(guān)制度等，以加強(qiáng)市場(chǎng)約束力。安立偉(2012)認(rèn)為，應(yīng)借鑒美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)，建立有中國(guó)特色的制度約束型與行政控制型相結(jié)合的地方政府債務(wù)管理模式。安柏杰和寧辛(2019)認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建政府內(nèi)跨部門運(yùn)作及政府部門引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與合作的協(xié)同治理體系。郭玉清和毛捷(2019)認(rèn)為，新時(shí)代的隱性債務(wù)治理模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為供給側(cè)績(jī)效型治理和微觀審計(jì)。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事前評(píng)估預(yù)警機(jī)制，未雨綢繆；中央及時(shí)決策分析，并根據(jù)不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)提供差異化預(yù)案指導(dǎo)。

張強(qiáng)等(2019)、張立承(2019)認(rèn)為，由于地方政府往往處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和債務(wù)擴(kuò)大所面臨的違約風(fēng)險(xiǎn)的矛盾境地，因此，各地區(qū)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向并結(jié)合自身發(fā)展情況，合理估計(jì)最優(yōu)的地方政府舉債規(guī)模，平衡好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，以免發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別完善各自領(lǐng)域的融資監(jiān)管政策，建立融資平臺(tái)公司債務(wù)和政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)的監(jiān)管機(jī)制及跨部門債務(wù)信息共享機(jī)制，嚴(yán)格融資準(zhǔn)入條件和審批程序，形成融資平臺(tái)公司債務(wù)監(jiān)管常態(tài)化，以此來防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還要推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)資金供給的制度約束。

3.基于化解存量債務(wù)、遏制增量債務(wù)、防控隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的研究。

葉青和陳銘(2019)、吉富星(2018)認(rèn)為，消化地方政府存量債務(wù)，可以防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。通過市場(chǎng)行為將債務(wù)市場(chǎng)化，由各類市場(chǎng)主體消化。按照“誰舉誰償”的原則，政府部門應(yīng)制訂詳細(xì)的償債計(jì)劃。從短期看，要防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、控制好企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)嫁的比例，關(guān)鍵是遏制隱性債務(wù)增量、緩釋存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但從長(zhǎng)期看，更應(yīng)關(guān)注相應(yīng)制度安排及債務(wù)的投資效率，嚴(yán)控違規(guī)舉債。政府應(yīng)在合理期限內(nèi)，采取壓縮規(guī)模、緩建、停建、債務(wù)談判或重組、資產(chǎn)處置等措施妥善化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.基于統(tǒng)籌地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的研究。

劉尚希(2018)、溫來成和李婷(2019)認(rèn)為，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)孤立分析，而要與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化關(guān)聯(lián)考慮。對(duì)此應(yīng)以不確定性思維做兩手準(zhǔn)備，才可能獲得一定的確定性。當(dāng)下應(yīng)該收縮過于寬泛的政府職能，通過調(diào)整國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，減少隱性債務(wù)，保持財(cái)政的健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.基于轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化信息公開制度和隱性債務(wù)監(jiān)管力度的研究。

楊志勇(2017)認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能，合理確定政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，劃清央地政府事責(zé)，適當(dāng)減少地方政府的事務(wù)和責(zé)任，是防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措。同時(shí)，還要進(jìn)一步健全地方政府官員問責(zé)機(jī)制，讓違規(guī)決策的官員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。雖然地方政府的債務(wù)擔(dān)保承諾行為都是違法違規(guī)的無效行為，但在現(xiàn)實(shí)中由于地方政府職能轉(zhuǎn)變未到位，地方政府的違規(guī)擔(dān)保行為卻并不妨礙融資。

李丹和王郅強(qiáng)(2019)認(rèn)為，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要強(qiáng)化信息公開制度和隱性債務(wù)監(jiān)管力度。一是強(qiáng)化信息公開制度，按照國(guó)際貨幣基金組織的要求公開PPP項(xiàng)目信息，即PPP合同中規(guī)定的政府未來支付費(fèi)用規(guī)模，合同中可能導(dǎo)致的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的細(xì)節(jié)，PPP項(xiàng)目對(duì)公共債務(wù)水平和財(cái)政平衡的影響，政府提供的PPP融資支持路徑和規(guī)模，PPP資產(chǎn)是否作為政府資產(chǎn)被列入政府資產(chǎn)負(fù)債表等；將PPP合同中可能導(dǎo)致的或有支付細(xì)節(jié)和政府提供的融資支持及規(guī)模、PPP項(xiàng)目的全部成本和或有債務(wù)等信息公開。二是通過多部門控制和調(diào)整會(huì)計(jì)制度等方式，加強(qiáng)公共部門通過PPP項(xiàng)目變相舉債的監(jiān)管力度，從而降低PPP異化為地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

(二)基于實(shí)證分析的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控舉措研究

李麗珍和劉金林(2019)認(rèn)為，應(yīng)從深化財(cái)稅體制改革入手根本整治地方政府隱性債務(wù)，構(gòu)建具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性的治理機(jī)制。洪源等(2018)運(yùn)用面板門檻模型建立財(cái)政壓力下轉(zhuǎn)移支付對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響的實(shí)證檢驗(yàn)，認(rèn)為財(cái)政壓力與轉(zhuǎn)移支付的互動(dòng)結(jié)合，才是解釋當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵制度因素。因此，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是要解決分稅制造成的困境，治理轉(zhuǎn)移支付制度所產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。李麗珍和安秀梅(2019)認(rèn)為，應(yīng)厘清政府與社會(huì)資本權(quán)、責(zé)、利的關(guān)系。同時(shí)，劃清政府和PPP項(xiàng)目公司債務(wù)的邊界，清除PPP模式下可能形成隱性債務(wù)的渠道，并通過合理化風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制、跨期預(yù)算硬約束、項(xiàng)目績(jī)效管理等進(jìn)行規(guī)范治理。洪源和胡爭(zhēng)榮(2018)通過運(yùn)用KMV修正模型進(jìn)行債務(wù)安全規(guī)模測(cè)度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)債務(wù)從平均3年償還期限延長(zhǎng)至6年時(shí)，地方償債能力無論是在保守情形還是最大情形下取值，其安全規(guī)模都有較大提升，債務(wù)偏離率則明顯降低。他們建議，要想進(jìn)一步優(yōu)化地方政府償還期限結(jié)構(gòu)，就應(yīng)通過債務(wù)展期加以解決。

五、簡(jiǎn)單評(píng)述

本文以現(xiàn)有文獻(xiàn)分析總結(jié)為基礎(chǔ)，主要分為三個(gè)部分。第一，總結(jié)不同學(xué)者文獻(xiàn)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的不同概念、分類和測(cè)度規(guī)模。第二，總結(jié)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響機(jī)制，并進(jìn)行分類研究。主體分為理論研究和實(shí)證研究，其中，理論研究從財(cái)政體制、管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資本五個(gè)角度進(jìn)行細(xì)化分析，實(shí)證研究從兩個(gè)不同路徑進(jìn)行細(xì)化分析。兩者都認(rèn)為我國(guó)地方政府隱性債務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，需要識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類型并加以防控。第三，總結(jié)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措。應(yīng)深化財(cái)稅體制改革、統(tǒng)籌債務(wù)預(yù)算管理，提高債務(wù)資金使用效率、健全隱性債務(wù)管理模式、協(xié)同監(jiān)管違約風(fēng)險(xiǎn)，化解存量債務(wù)、遏制增量債務(wù)、防控隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化信息公開制度和隱性債務(wù)監(jiān)管力度。

總體來看，文獻(xiàn)研究?jī)?nèi)容較為全面、研究成果較為豐碩、研究觀點(diǎn)較為新穎、對(duì)策建議較為可行，對(duì)防范和識(shí)別地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的理論價(jià)值和參考意義，為進(jìn)一步深入研究奠定了基礎(chǔ)。但是，通過本文的梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究還存在以下幾點(diǎn)有待進(jìn)一步探討。

(一)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算方法和口徑有待進(jìn)一步統(tǒng)一

地方政府隱性債務(wù)目前還缺乏權(quán)威的界定和測(cè)算方法，不同的隱性債務(wù)分類會(huì)得到不同的債務(wù)規(guī)模，對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算也是基于其風(fēng)險(xiǎn)分布的概率，即隱性債務(wù)顯性化概率，同樣缺乏權(quán)威的測(cè)算方法。此外，還有對(duì)于地方債務(wù)規(guī)?？蛇_(dá)到的上限，都需要論證。2018年以來，雖然多個(gè)省(區(qū)、市)開展了地方政府隱性債務(wù)審計(jì)，但各界對(duì)于隱性債務(wù)仍缺乏統(tǒng)一口徑和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，需要探索更加科學(xué)的測(cè)算方法和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以摸清底數(shù)，增強(qiáng)財(cái)政透明度。

(二)關(guān)于地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在宏觀層面的理論研究與微觀主體的實(shí)證研究有待進(jìn)一步完善并結(jié)合

國(guó)內(nèi)對(duì)地方債務(wù)的理論研究中較少涉及像公共選擇理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等這樣成熟前沿的分析工具，雖然可能因?yàn)樯婕爸袊?guó)國(guó)情的背景無法復(fù)制，但筆者認(rèn)為其仍有參考借鑒的意義。同時(shí)，本文在對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究中梳理了大量的實(shí)證研究分析，然而國(guó)內(nèi)的研究大部分集中于宏觀層面的統(tǒng)計(jì)研究，缺乏對(duì)微觀主體的實(shí)證分析。在一定程度上，可能是存在地方政府隱性債務(wù)的法律地位敏感、微觀數(shù)據(jù)不易獲取的原因，因此在未來的研究中只有將微觀主體和宏觀政策相結(jié)合，才會(huì)得到更成體系、更為準(zhǔn)確的研究結(jié)論。

(三)關(guān)于化解地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府債務(wù)防控政策矛盾的研究有待進(jìn)一步加強(qiáng)

由于地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和債務(wù)問題本身存在一定的沖突，債務(wù)管理相關(guān)的文件由于初衷的差異就會(huì)產(chǎn)生矛盾，有些文件為了穩(wěn)增長(zhǎng)而擴(kuò)大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有些文件為了防控風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制度的變更往往需要一個(gè)緩慢復(fù)雜的過程。因此，這就為之后的頂層設(shè)計(jì)的創(chuàng)新提出更高的要求。這其中涉及的方面紛繁復(fù)雜，如地方政府融資機(jī)制可持續(xù)的問題，地方政府財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，地方政府收入體系不健全，融資問題的深層次矛盾無法解決，現(xiàn)有政策治標(biāo)不治本，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。鑒于防范化解地方政府債務(wù)等重大風(fēng)險(xiǎn)，處于“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，既是重要的經(jīng)濟(jì)工作，也是重大的政治責(zé)任。所以，如何平衡地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范有待進(jìn)一步研究。