郭英華，高咪咪

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

1 概述

濕地作為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)之一，作為水陸生態(tài)系統(tǒng)間的交接地帶，其不僅可以維持生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱，還可以凈化環(huán)境、出產(chǎn)濕地動(dòng)植物產(chǎn)品等，被譽(yù)為“地球之腎”[1]。

2014年4月全國人大常委會(huì)修訂的《環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱：新《環(huán)保法》)第 2條規(guī)定唯一的變動(dòng)就是新增了“濕地”為環(huán)境因素。且該法第31條明確規(guī)定,國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度[2]。

2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在討論通過的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中提到，至2020年實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋的幾大區(qū)域中就包括濕地，并強(qiáng)調(diào)退耕還濕試點(diǎn)工作要穩(wěn)步推進(jìn)，要建立健全濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

隨著黨和國家的重視，我國各地展開了諸多濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)實(shí)踐。例如湖北武漢自2014年起，每年由財(cái)政出資 1 000元為全市五大濕地自然保護(hù)區(qū)提供生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金,并出臺(tái)相關(guān)的補(bǔ)償辦法[3]；西藏自治區(qū)重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償，從濕地管護(hù)和監(jiān)管、濕地生態(tài)補(bǔ)償、濕地保護(hù)與恢復(fù)、濕地監(jiān)測(cè)等4個(gè)方面展開工作，對(duì)沼澤濕地保育農(nóng)牧民按照90元/hm2·a的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償；四川理塘的省級(jí)濕地補(bǔ)償試點(diǎn)，通過政府購買服務(wù)形式，以60元/hm2·a的標(biāo)準(zhǔn)，聘請(qǐng)農(nóng)牧民、村集體、濕地管理機(jī)構(gòu)參與濕地管護(hù)，還按照375元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)，選取生態(tài)較為脆弱、功能退化嚴(yán)重的濕地進(jìn)行退牧還濕。

盡管近年來國家對(duì)濕地保護(hù)越來越重視，但迄今為止，在濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系中，依然對(duì)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題缺乏有針對(duì)性、可操作的相關(guān)規(guī)定。在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化高速發(fā)展的時(shí)代，人們過度地開發(fā)和利用濕地資源，已嚴(yán)重?fù)p害濕地生態(tài)環(huán)境和功能。因此，為了讓濕地資源得到充分保護(hù)，更好地平衡生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益，構(gòu)建完善的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制是當(dāng)前中國濕地保護(hù)最為關(guān)鍵的問題。

2 我國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制存在的不足

2.1 濕地的定義和范圍不明

《濕地公約》中規(guī)定濕地的范圍主要是“天然的或人工的、永久或暫時(shí)的沼澤地、泥炭地及水域地帶，帶有靜止或流動(dòng)的淡水、半咸水及咸水水體，包含低潮時(shí)水深不超過6 m的海域。”[4]

國家林業(yè)局出臺(tái)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》將濕地定義為：“常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6 m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物棲息地或者重點(diǎn)保護(hù)野生植物的原生地等人工濕地?！彪m然該定義相較于《濕地公約》更加具體清晰，但是此規(guī)定只是部門規(guī)章，我國尚無法律明確規(guī)定何為“濕地”以及濕地的范圍與邊界等，加之我國地形復(fù)雜，各地的濕地形態(tài)不一，各地依據(jù)當(dāng)?shù)亓⒎ㄇ闆r對(duì)濕地定義的界定各不相同，如：《鹽城市黃海濕地保護(hù)條例》中規(guī)定濕地的范圍除《濕地保護(hù)管理規(guī)定》所列外還包括泥質(zhì)海灘；《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護(hù)條例》中規(guī)定濕地還包括沼澤化草甸、庫塘等。因全國尚未形成統(tǒng)一的濕地界定標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致水法、土地管理法等法律中有關(guān)禁止圍墾濕地的規(guī)定在具體實(shí)施中難以有效落實(shí)。

2.2 濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律缺位

濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是濕地保護(hù)制度和生態(tài)補(bǔ)償制度的下位概念，而我國目前無論是在濕地保護(hù)方面還是生態(tài)補(bǔ)償方面，均存在嚴(yán)重的法律缺位問題。

針對(duì)三大生態(tài)系統(tǒng)，我國出臺(tái)了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》以保護(hù)海洋資源，頒布了《中華人民共和國森林法》以保護(hù)森林資源，而關(guān)于濕地的保護(hù)卻只有一個(gè)國家林業(yè)局頒布的部門規(guī)章和一個(gè)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的中央政府公文，分別為《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》。依據(jù)我國《立法》的相關(guān)規(guī)定，上述關(guān)于濕地的保護(hù)文件效力位階較低，均不具有普遍適用的法律性質(zhì)。因缺乏濕地保護(hù)的專門法律，地方在濕地保護(hù)責(zé)任劃分、保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式的規(guī)定等方面均無上位法依據(jù)。并且在實(shí)際工作中，地方濕地保護(hù)管理部門監(jiān)管不僅無明確的法律授權(quán)，亦無具體的制度措施參考，此外還受到行政體制和機(jī)制障礙的限制。

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，我國目前的法律還不完善。雖然新《環(huán)保法》中首次提出了生態(tài)補(bǔ)償，但只是籠統(tǒng)地進(jìn)行原則性規(guī)定，缺乏可操作性。地方出臺(tái)的一些濕地保護(hù)條例中亦未明確規(guī)定具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法，以至于在實(shí)際操作中無法可依。如2015年黑龍江省修訂的濕地保護(hù)條例第9條規(guī)定濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的具體實(shí)施辦法由省人民政府另行制定。

2.3 濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式單一

濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的重要一環(huán)，目前我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式主要是政府補(bǔ)償,市場(chǎng)補(bǔ)償方式應(yīng)用較少。雖然各省市也相繼對(duì)市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行了一些探索和嘗試，但市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制存在主體不明、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)分布不均等問題，在全國范圍內(nèi)并未普遍推廣和實(shí)施。

僅僅依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式無法全面有效地保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境資源。因?yàn)閲矣糜诃h(huán)境保護(hù)的財(cái)政資金有限，如果將環(huán)保財(cái)政資金盲目用作生態(tài)補(bǔ)償資金，很可能產(chǎn)生顧此失彼的尷尬局面，無法達(dá)到預(yù)期的效果。其次，根據(jù)每個(gè)地區(qū)的實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償需求確定政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度，中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，極易出現(xiàn)信息不對(duì)稱情況，導(dǎo)致最需要資金支持的地方無法獲得財(cái)政補(bǔ)償。再次，濕地生態(tài)補(bǔ)償過程中，由于激勵(lì)機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)合不力，使得濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中出現(xiàn)推諉扯皮、管理職責(zé)難以落實(shí)到位、各部門不能有力協(xié)調(diào)等問題，導(dǎo)致政策難以有效實(shí)施[5]。并且，以政府主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,缺乏有效的監(jiān)督,存在不公開透明以及行政成本過高等問題[6]，不利于建立完善的濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。

3 美國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制

美國對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究較早，制定了詳備的法律法規(guī)和政策以保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，聯(lián)邦政府對(duì)于所有的濕地保護(hù)事務(wù)享有排他性管轄權(quán)，其不僅可以建立國家公園和自然保護(hù)區(qū)，還可建立濕地信托基金、國家荒地保護(hù)體系等其它保護(hù)體系[7]，這些對(duì)中國建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制具有借鑒意義。

3.1 濕地銀行補(bǔ)償機(jī)制

為一種事前補(bǔ)償機(jī)制，涉及濕地開發(fā)者、濕地建設(shè)者與濕地銀行監(jiān)管者三方。由專門從事濕地恢復(fù)工作的主體,通過新建、恢復(fù)濕地，強(qiáng)化功能和保存濕地等方式改善濕地生態(tài)環(huán)境，并將此濕地轉(zhuǎn)化為一定的“信用”，濕地開發(fā)者通過支付合理的資金購買“信用”，從而將補(bǔ)償濕地的責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地銀行建設(shè)者，濕地銀行則持有和管理這些補(bǔ)償濕地。

3.2 濕地替代費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制

為一種事后補(bǔ)償機(jī)制，是濕地開發(fā)者向替代費(fèi)發(fā)起人給付資金，由發(fā)起人依據(jù)約定使用專項(xiàng)資金新建地點(diǎn)來滿足開發(fā)者所要求的補(bǔ)償緩解，或者從緩解銀行購買信用從而履行濕地補(bǔ)償緩解義務(wù)，以抵消開發(fā)活動(dòng)給濕地生態(tài)環(huán)境造成破壞的補(bǔ)償機(jī)制[9]。

3.3 被許可人自行補(bǔ)償機(jī)制

為美國最傳統(tǒng)的濕地補(bǔ)償機(jī)制，是開發(fā)濕地的被許可人通過恢復(fù)受損濕地、新建濕地、強(qiáng)化現(xiàn)有濕地功能、特別保存現(xiàn)有濕地等方式，達(dá)到對(duì)開發(fā)行為致濕地受損進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪康摹＿@種機(jī)制不僅實(shí)現(xiàn)濕地總量和功能的可持續(xù)平衡，還實(shí)現(xiàn)濕地開發(fā)者與保護(hù)者權(quán)利義務(wù)的平衡。

4 完善我國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度的建議

4.1 完善濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系

4.1.1篩選和清理現(xiàn)行有關(guān)濕地保護(hù)的法律法規(guī)

中國現(xiàn)行法律法規(guī)中，有關(guān)開發(fā)與保護(hù)濕地的規(guī)定大多散見于海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、草原法、水法以及一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)等文件中，有必要在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對(duì)濕地保護(hù)利用等內(nèi)容全面評(píng)估，保留對(duì)濕地保護(hù)起促進(jìn)作用的規(guī)定，修改或者廢止對(duì)濕地保護(hù)起阻礙作用的規(guī)定[11]。對(duì)于各地方現(xiàn)有的規(guī)定中不一致的情況，應(yīng)做出統(tǒng)一規(guī)定，比如對(duì)于濕地的定義和范圍應(yīng)當(dāng)從國家層面予以明確。

4.1.2制定專項(xiàng)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律法規(guī)

在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展觀的背景下，建議盡快在國家層面制定專門的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律法規(guī)，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中所涉及的利益主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、制定多元的補(bǔ)償方式、規(guī)定補(bǔ)償資金的來源和用途，有針對(duì)性地解決我國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。同時(shí)，各省級(jí)行政區(qū)可以在各地自然保護(hù)區(qū)實(shí)行“一區(qū)一法”試點(diǎn)，應(yīng)以國家層面出臺(tái)的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律為依據(jù)，因地制宜地修訂保護(hù)區(qū)條例，并加入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定中，從而構(gòu)建我國完整的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律體系。

4.2 明確濕地生態(tài)保護(hù)的主體和對(duì)象

4.2.1明確濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w

濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w主要包括：

1)政府。政府和其他社會(huì)主體相比因其地位的特殊性使其職能上亦具有特殊性，相較于其他社會(huì)主體，政府收集生態(tài)資信息和資料更加權(quán)威與便捷。應(yīng)構(gòu)建多層級(jí)的政府權(quán)責(zé)制，中央政府主要負(fù)責(zé)全國濕地生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的整體部署和宏觀規(guī)劃；地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，對(duì)地方行政主管領(lǐng)域內(nèi)的濕地采取具體的、有針對(duì)性的補(bǔ)償措施。

2)企業(yè)。在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中，通過消耗和利用濕地生態(tài)資源為代價(jià)以達(dá)到營利目的企業(yè)，是濕地自然資源最直接的受益者和破壞者。故企業(yè)在生產(chǎn)活動(dòng)中若對(duì)濕地資源產(chǎn)生消耗或者污染，應(yīng)該為自身的行為承擔(dān)責(zé)任，以其獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。

3)公民個(gè)人。公民個(gè)人能夠在濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中因環(huán)境改善而獲益，享受著濕地帶來的生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、凈化環(huán)境、出產(chǎn)濕地動(dòng)植物產(chǎn)品等福利。作為受益者，依據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償”原則，公民個(gè)人應(yīng)該承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

4.2.2明確濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象

1)濕地生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)包括為了保護(hù)濕地而使自身權(quán)益受損的個(gè)人和集體，尤其是犧牲自身公平發(fā)展權(quán)來保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境的居民。各級(jí)人民政府在統(tǒng)籌規(guī)劃整體濕地生態(tài)保護(hù)工作中，會(huì)犧牲個(gè)別濕地區(qū)域的權(quán)利以成就整體利益，故國家或受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)對(duì)因濕地生態(tài)保護(hù)而犧牲公平發(fā)展權(quán)的區(qū)域給予相應(yīng)補(bǔ)償。

2)濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象還應(yīng)包括濕地生態(tài)的保護(hù)者和建設(shè)者。相較于上述權(quán)益受損者，濕地的保護(hù)者和建設(shè)者雖沒有直接的經(jīng)濟(jì)損失，但是他們?cè)跐竦氐墓茏o(hù)工作中投入了大量的人力、物力、財(cái)力,給濕地生態(tài)環(huán)境和因濕地受益的主體帶來諸多利益。故濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也應(yīng)包括濕地生態(tài)保護(hù)者和建設(shè)者。

4.3 調(diào)整濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式

4.3.1發(fā)揮政府補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)作用

在濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式中，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有最基礎(chǔ)的地位，但目前以中央和地方之間單一縱向轉(zhuǎn)移的方式為主，制約著地方財(cái)政的周轉(zhuǎn)和靈活運(yùn)用。為了保障政府間財(cái)政的靈活轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特殊優(yōu)勢(shì)，應(yīng)注重同級(jí)政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展，以加強(qiáng)同級(jí)地方政府間及濕地自然保護(hù)區(qū)間的交流和合作，促進(jìn)對(duì)濕地系統(tǒng)進(jìn)行整體全面的保護(hù)。

并且，政府應(yīng)逐步從生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鲗?dǎo)者和實(shí)際操作者，轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩囊龑?dǎo)者和規(guī)則的制定者，通過建立健全濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，倒逼規(guī)范化的生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)形成。通過建立市場(chǎng)監(jiān)管隊(duì)伍對(duì)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)進(jìn)行長效嚴(yán)格的監(jiān)督，從而改善濕地生態(tài)資源不合理使用現(xiàn)狀，建立長期可持續(xù)發(fā)展的濕地生態(tài)系統(tǒng)[13]。政府在伸出有為之手的同時(shí)亦要簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用。同時(shí)拓寬補(bǔ)償資金來源渠道，引入社會(huì)資本，以形成多元化的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制。

4.3.2發(fā)揮市場(chǎng)補(bǔ)償方式的優(yōu)勢(shì)作用

單一的政府補(bǔ)償形式不利于對(duì)濕地的長效保護(hù)，因此在完善政府補(bǔ)償方式的前提下，應(yīng)充分重視市場(chǎng)補(bǔ)償方式的完善。市場(chǎng)補(bǔ)償主要是由濕地生態(tài)環(huán)境資源的受益者，對(duì)濕地生態(tài)建設(shè)者、保護(hù)者和受損者給予一定的補(bǔ)償[14]。應(yīng)根據(jù)不同濕地區(qū)域的具體情況結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，引進(jìn)并優(yōu)化適宜的市場(chǎng)機(jī)制，打破政府補(bǔ)償方式手段單一性的僵局。為此，可以借鑒美國的相關(guān)做法，引進(jìn)被許可人自行補(bǔ)償、濕地替代費(fèi)補(bǔ)償、濕地銀行補(bǔ)償機(jī)制等，多種補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同推進(jìn)我國濕地生態(tài)文明建設(shè)。

此外，需構(gòu)建多種濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)化途徑。主要包括：1)政府引入市場(chǎng)型。即在以政府為主的濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項(xiàng)目中引入市場(chǎng)機(jī)制。2)政府創(chuàng)建市場(chǎng)型。賦予濕地生態(tài)保護(hù)者們濕地生態(tài)保護(hù)的產(chǎn)權(quán)，允許其進(jìn)行市場(chǎng)交易，同時(shí)對(duì)開發(fā)者設(shè)定相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)，以此來創(chuàng)造供需市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。3)政府培育市場(chǎng)型。關(guān)注對(duì)濕地資源的價(jià)值開發(fā)，結(jié)合人們對(duì)濕地生態(tài)的需求，將濕地生態(tài)系統(tǒng)的使用價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并用濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值維護(hù)其生態(tài)價(jià)值[15]。

5 結(jié)語

濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律的缺位，使我國濕地生態(tài)環(huán)境難以得到有效保護(hù)。我國現(xiàn)急需完善濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制：1)需要對(duì)相關(guān)的零散規(guī)定進(jìn)行評(píng)估和清理，以保障法律機(jī)制的整體性和系統(tǒng)性。2)國家應(yīng)盡快制定一部濕地生態(tài)保護(hù)法律，給地方濕地生態(tài)保護(hù)提供上位法的依據(jù)。3)發(fā)揮政府補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)作用，政府應(yīng)伸出有為之手，提供一定的財(cái)政支持。4)充分發(fā)揮市場(chǎng)的活力，借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，健全和完善我國市場(chǎng)生態(tài)補(bǔ)償方式。5)明確我國濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體，只有國家企業(yè)和公民個(gè)人共同參與，才能充分發(fā)揮濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律機(jī)制的內(nèi)在作用，真正實(shí)現(xiàn)我國濕地生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，助推生態(tài)文明建設(shè)。